劉長生+裴越

摘要：運動式治理一直是中國政府進行群眾動員和專項整治的主要方式，一方面，運動式治理以其快速高效、立竿見影解決特定問題的特點而使各級政府樂意為之并產(chǎn)生一定治理成果：另一方面，運動治理的諸如治理成本虛高、權(quán)力行使不規(guī)范、治理結(jié)果反彈等問題也日漸受到詬病和反思，文章通過辯證分析運動式治理的社會效應(yīng)，以期引發(fā)人們對治理現(xiàn)代化的思考，

關(guān)鍵詞：運動式治理；社會效應(yīng)；常規(guī)治理

一、引言

運動式治理一直是中國政府進行群眾動員和專項整治的重要方式，作為一種理論或模式則是近年來國內(nèi)學(xué)者在研究公共突發(fā)事件中政府應(yīng)急反應(yīng)與治理能力的語境下提出的。根據(jù)筆者掌握的文獻，關(guān)于運動式治理的相關(guān)研究，主要集中在三方面：1.對運動式治理的概念界定與特征把握：2.從不同維度分析運動式治理的成因：3.關(guān)于運動式治理的優(yōu)劣分析。在對運動式治理的社會效應(yīng)分析方面，多數(shù)學(xué)者持“一邊倒”的態(tài)度，得出運動式治理應(yīng)向常態(tài)治理、制度化治理轉(zhuǎn)變的結(jié)論。當(dāng)然，也有一部分學(xué)者在論述運動式治理生成的必然性時，注意到運動式治理的某些優(yōu)點，指出，該種治理手段是“在現(xiàn)有國家治理資源貧乏的限制性條件下政府的一種必然選擇”，有助于緩解轉(zhuǎn)型時期因國家治理資源不足而造成的困境。

綜合學(xué)界觀點，本部分從正功能、負(fù)功能兩個方面入手對運動式治理進行辯證分析。一方面，通過分析運動式治理在重大社會問題處理、疏導(dǎo)民意與向基層輸送合法性、對政治運轉(zhuǎn)的潤滑以及對政治改革的催化等方面的正功能，對運動式治理予以有限承認(rèn)：；另一方面，基于治理現(xiàn)代化的基本精神對運動式治理從開展到效果反饋做出全面的反思，對其助長投機心理和規(guī)則虛無主義、權(quán)力行使不規(guī)范、治理效果的低經(jīng)濟性、與法治精神相悖等負(fù)功能予以揭露。在此基礎(chǔ)上筆者做出簡單的思考——對運動式治理有限承認(rèn)，更對運動式治理與專業(yè)化、制度化、常態(tài)化治理的內(nèi)在張力作出分析，同時對運動式治理活動化予以評析，最終說明運動式治理之于治理現(xiàn)代化有不可逾越的鴻溝。

二、運動式治理的正功能

盡管運動式治理近年來飽受詬病，但基于中國制度化不足、社會資源匱乏的現(xiàn)實背景以及特有的政治、文化結(jié)構(gòu)，這一機制也在治理實踐中發(fā)揮了一定的作用。

（一）在疏導(dǎo)民意和重大問題處理方面彰顯有效性

運動式治理是與“群眾路線”密切相關(guān)的，在某些重大問題的解決方面，運動式治理是民眾議程設(shè)置的結(jié)果。資源的有限性決定了政府在解決公共問題、制定公共政策上的選擇性。當(dāng)一項社會問題長期得不到重視以致積重難返、民怨沸騰時，參與的制度化不足的背景下很有可能導(dǎo)致群體性事件。此時政府以專項運動的形式自上而下集中整治、重點突破，“療程短，見效快”，可以較為有效的疏導(dǎo)民意，滿足民眾訴求。同時，自上而下的動員也為廣大民眾政治參與、利益表達(dá)開辟了一個特殊渠道。當(dāng)運動式治理是為作為利益相關(guān)方的民眾而發(fā)動，那么其公共性就較強，且官方的治理目標(biāo)與民眾的預(yù)期結(jié)果越一致，公民的參與熱情與參與程度越高。

從治理實踐來看，主要分為兩類：第一，對于社會頑疾的定期專項治理，第二，對于突發(fā)事件、公共危機的特別治理。以強力的方式修復(fù)被突發(fā)事件破壞的秩序，對于維護社會穩(wěn)定和群眾心理秩序恢復(fù)具有重要作用，也有助于彰顯政府的權(quán)威和執(zhí)行力。

（二）推動國家向基層輸送合法性

運動式治理一定程度上是對基層意識形態(tài)自主性的挑戰(zhàn)，有助于向基層輸送國家政治體系的權(quán)威與合法性。長期以來，國家政治體系的權(quán)威與合法性都沒有很成功地深入基層，基層民眾具有自發(fā)的、異于國家層面的意識形態(tài)和文化規(guī)則，尤其是當(dāng)國家層面的意識形態(tài)與基層的傳統(tǒng)觀念存在沖突情況下，基層自發(fā)的規(guī)則秩序相比于國家的法律規(guī)章更具話語權(quán)。學(xué)者張靜將之稱為“鄉(xiāng)規(guī)民約下的村莊治權(quán)”。每一次自上而下的運動式治理也就成為國家政權(quán)向基層輸送合法性，更新基層民主意識形態(tài)的過程。作為政治體系的末梢，基層受到運動式治理的影響可能并沒有很顯著的效果，但每一次運動式模式的治理活動都沖擊著傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，與城鎮(zhèn)化相伴，日漸改變著基層的政治意識和生態(tài)，使得國家權(quán)力在縱向深度上推進。

（三）政治運轉(zhuǎn)的潤滑劑

首先，運動式治理提高了國家的汲取能力，緩解了治理資源不足的困境。雖然改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展和綜合國力提高一定程度上緩解了治理資源貧乏的狀況，但面對超大的社會結(jié)構(gòu)中國的社會治理資源仍然比較緊缺，特別是建立在部門分割的基礎(chǔ)上，用于常規(guī)治理的資源極其有限。運動式治理針對特定治理目標(biāo)集中有限的人力、物力、財力，自上而下實現(xiàn)國家意志，產(chǎn)生了“集中力量辦大事”的社會效果，諸如奧運會、世博會以及近期舉辦的APEC會議，都是通過“大會戰(zhàn)”式的運動式治理，舉社會之力增強國家能力，贏得民眾認(rèn)同。

其次，運動式治理是對科層制下結(jié)構(gòu)僵化、治理失靈的一種潤滑與糾偏。常規(guī)治理是通過科層制的分工來完成的，但其在中國政治系統(tǒng)中的畸形發(fā)展造成結(jié)構(gòu)鋼化、邊界高筑，運動式治理正是因為常規(guī)機制的失敗而啟動。第一，為達(dá)成治理目標(biāo)，運動式治理以其全面聯(lián)動的形式較為有效的促進了各部門的合作，彌補了官僚體制內(nèi)條塊矛盾、機構(gòu)冗雜重疊、職能劃分不明確等一系列缺陷：第二，運動式治理作為一種自上而下貫徹國家意志的治理行為，有助于克服中國官僚體制的人格化傾向和部門政治利益，打破因信息不對稱、權(quán)力尋租等而形成的官僚自主性，一定程度上保證政令的暢通，是對“政策出不了中南?！爆F(xiàn)象的回應(yīng)。

（四）政治改革的催化劑

由于長期積弊和制度創(chuàng)新的成本，偶發(fā)的運動式治理作為常規(guī)治理的輔助手段和外部救濟措施，還承擔(dān)著探索更優(yōu)治理路徑的功能，期間有可能孕育著新的規(guī)則，為制度改革和治理的專業(yè)化、常規(guī)化掃清障礙。因為運動式治理集中大量的人力、財力、物力以暴風(fēng)雨式的行動對某一社會問題專項治理，可以在一定程度上沖破既得利益集團的障礙和格局，從而為構(gòu)造新的治理秩序鋪設(shè)道路。運動式治理與常規(guī)治理好比“治標(biāo)”與“治本”的關(guān)系，“治標(biāo)”為“治本”掃除障礙、鋪平道路。

三、運動式治理的負(fù)效應(yīng)

作為一種非常規(guī)的治理手段，運動式治理從發(fā)起到過程開展，再到效果反饋，都顯現(xiàn)著對治理制度化、現(xiàn)代化的負(fù)功能以及對法治精神的相悖。

（一）助長投機心理，漠視規(guī)則制度

“暴風(fēng)驟雨”式的運動式治理為治理主體與客體都創(chuàng)造了投機取巧的機會。首先，由于運動式治理具有“療程短，見效快”的特點，能夠產(chǎn)生立竿見影的效果，所以在畸形政績觀主導(dǎo)下，治理主體往往對一些潛在問題不聞不問，對已經(jīng)顯露苗頭的公共問題視而不見，直至他們惡性發(fā)展至一定程度，造成較大的社會影響時才開展專項治理活動，通過宣傳造勢與集中行動博取眼球，營造大政績。其次，對于治理治理客體而言，由于把握了政府及相關(guān)部門的運動偏好和運動周期，所以會有策略的與治理主體“打游擊”——運動尚未開展則肆意而為，擾亂社會正常秩序，運動開始前又因大張旗鼓的宣傳可以聞風(fēng)停止作案、銷毀證據(jù)，運動風(fēng)聲一過很快死灰復(fù)燃。這也是為何一些社會問題屢治屢犯，治標(biāo)不治本的一個關(guān)鍵原因。

然而，更為惡劣的影響是運動式治理模式下的社會將產(chǎn)生一種對規(guī)則、制度的漠視。政府有能力卻不作為，只等問題突出、成為社會輿論關(guān)注焦點才重點整治一番，這等惰政行為使得已有的常規(guī)治理手段不被啟動而柬之高閣，而在運動式治理過程中由于需要多方聯(lián)動又會突破常規(guī)界限，使得制度精神很難發(fā)揮，喪失了制度設(shè)計的初衷。另一方面，周期性運動式治理的對常規(guī)制度的打破還會使得制度在民眾心中無足輕重、形同虛設(shè)，從而很難使民眾產(chǎn)生對法律、制度和規(guī)章的敬畏，而這是治理現(xiàn)代化、法治化的頭號敵人。

（二）權(quán)力行使不規(guī)范，導(dǎo)致治理扭曲

運動式治理追求行動高效，必然打破常規(guī)制度，謀求權(quán)力的非程序化使用。首先，運動式治理的目標(biāo)預(yù)定性導(dǎo)致主要負(fù)責(zé)人很可能根據(jù)主觀臆斷發(fā)號施令而不顧地方實際，造成壓力體制下各級治理主體逢迎上級喜好，追求面子工程：其次，權(quán)力具有擴張性，運動式治理是一個自上而下任務(wù)層層分解執(zhí)行的治理過程，這使得掌握全權(quán)的地方治理主體為超額完成任務(wù)或追求個人私利，層層加碼，不斷擴大目標(biāo)范圍和執(zhí)行的力度以至于達(dá)到嚴(yán)苛的地步：再次，權(quán)力的任意性使得治理主體在界定治理客體和治理范圍上具有選擇性。由于各級治理主體同時也可能是被治理對象，所以治理主體會設(shè)法打政策的擦邊球，以種種借口保護自己的既得利益，同時，由于治理主體掌握著圈定治理范圍的權(quán)力，部分既得利益者很可能通過權(quán)錢交易的方式規(guī)避運動的風(fēng)浪，不僅導(dǎo)致治理流于形式，還滋生了權(quán)力腐敗。即使發(fā)起運動式治理的初衷是好的，也很難達(dá)到預(yù)期效果。最后也是最為重要的一點，運動式治理的過程是將政治性凌駕于專業(yè)性之上，它極大地破壞了官僚科層制的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。治理的現(xiàn)代化將專業(yè)性至于首要位置，并一定程度上要求價值客觀公正性。而運動式治理與壓力體制的結(jié)合，致使“以紅統(tǒng)專”，政治忠誠成為首要考核指標(biāo)，而治理成效則置于其次，這與治理現(xiàn)代化背道而馳。此外，運動式治理打破了常規(guī)的行政系統(tǒng)邊界，破壞了科層劃分下部門的日常職能和穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

（三）治理效果的低經(jīng)濟性

常規(guī)治理是制度化、經(jīng)濟性的治理行為，十分注重治理的成本和效益。而運動式治理在治理的成本與成效的評估方面多是一筆糊涂賬。首先，治理成本虛高，造成巨大的資源浪費。運動式治理往往在缺乏對事態(tài)全面、科學(xué)評估的狀態(tài)下就盲目調(diào)集巨大的人力、物力、財力用于專項整治，且隨著治理的層層加碼，投入的資源數(shù)量更加巨大。巨大的資源投入在調(diào)撥與使用中多沒有公開、公示制度把關(guān)，不能不懷疑其中存在貪污腐敗、權(quán)錢交易等行為。

其次，從治理效果而言，運動式治理雖然是立竿見影，但絕不能忽視治理結(jié)果的反復(fù)性。運動式治理的反彈與反復(fù)，不僅是一次次資源的重復(fù)投入與浪費，更是對政府威信的挑戰(zhàn)，民眾將因此質(zhì)疑政府的施政能力，政府公信力受到威脅。而由于運動式治理造成的“規(guī)則虛無主義”，政府常規(guī)治理的權(quán)威也難以保障。運動式治理雖然為民眾參與開辟了特殊渠道，也為國家向基層輸送合法性提供了可能，但是這一切都取決于運動式治理行動、目標(biāo)與民眾預(yù)期一致的程度。當(dāng)二者趨于一致時，運動式治理尚能發(fā)揮較為理想的效果，當(dāng)二者不一致甚至有所沖突時，運動式治理不僅不能實現(xiàn)政治參與和合法性灌輸?shù)墓δ埽€會威脅社會因公共問題而已經(jīng)脆弱的正常秩序。特別是在制度化水平不足的情況下，被動員起來的民意得不到滿足有可能造成政治秩序的動蕩。巨大的資源投入與有限的治理成效共同構(gòu)成了運動式治理的低經(jīng)濟性。

四、對運動式治理的總結(jié)與思考

首先，運動式治理基于特定機制而產(chǎn)生，應(yīng)有限承認(rèn)。運動式治理產(chǎn)生于特定的實踐機制，是既有體制下治理資源不足的被迫選擇，在危機應(yīng)對、重點公共問題處理以及民眾動員、統(tǒng)一行動等方面確實發(fā)揮了一定的作用，部分運動式治理其次，運動式治理與常規(guī)治理存在張力，悖于治理現(xiàn)代化。

其次，常規(guī)治理即治理的專業(yè)化、制度化、常態(tài)化，運動式治理在這幾方面都對治理現(xiàn)代化構(gòu)成挑戰(zhàn)。第一，運動式治理的“以紅統(tǒng)專”使得政治化凌駕于專業(yè)化基礎(chǔ)之上，可能導(dǎo)致外行指揮內(nèi)行，并一定程度上造成了社會的泛政治化。第二，運動式治理在助長投機心理的同時在全社會造成一種對規(guī)則的漠視，治理本身也是對日常制度的打破。此外，常規(guī)治理要求權(quán)力有限制、受監(jiān)督，這與運動式治理權(quán)力的全權(quán)性、隨意性以及不受監(jiān)督形成反照。第三，運動式治理由于集中力量，從嚴(yán)從重，很可能在打破沉疴的同時波及正常社會經(jīng)濟秩序，其對法律、規(guī)則的態(tài)度也是工具主義的。運動式治理與常態(tài)化的現(xiàn)代化治理具有內(nèi)在的張力和沖突，這也決定了運動式治理向常態(tài)治理轉(zhuǎn)變過程中不可逾越的鴻溝。

再次，要密切關(guān)注運動式治理的“變體”——活動。由于運動式治理近年來飽受詬病，各級政府也在有意識的規(guī)避這一治理手段的稱呼和使用，但在探索制度化治理的過程中，運動式治理與活動相扭結(jié)，有“移花接木”的可能。為運動式的治理手段套上活動的外衣，以活動的方式來整肅秩序、整合資源，之后又力圖將經(jīng)驗成果模板化，嘗試建立類似日?；拈L效機制，這點在執(zhí)政黨作風(fēng)建設(shè)和意識形態(tài)宣教方面表現(xiàn)得尤其典型。作為運動式治理的翻版，活動的經(jīng)驗誠然能為日?；卫硖峁┙梃b，但不可忽視其中政治權(quán)威的推動力以及短時期對物質(zhì)、人力資源的聚集，而日?；臋C制則無法時刻運用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來集中大批資源用于全面治理。所以，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化要轉(zhuǎn)變運動思維，從體制改革和制度建設(shè)人手，打破路徑依賴，而不是“老樹開新花”。