劉長(zhǎng)生+裴越

摘要：運(yùn)動(dòng)式治理一直是中國(guó)政府進(jìn)行群眾動(dòng)員和專項(xiàng)整治的主要方式，一方面，運(yùn)動(dòng)式治理以其快速高效、立竿見(jiàn)影解決特定問(wèn)題的特點(diǎn)而使各級(jí)政府樂(lè)意為之并產(chǎn)生一定治理成果：另一方面，運(yùn)動(dòng)治理的諸如治理成本虛高、權(quán)力行使不規(guī)范、治理結(jié)果反彈等問(wèn)題也日漸受到詬病和反思，文章通過(guò)辯證分析運(yùn)動(dòng)式治理的社會(huì)效應(yīng)，以期引發(fā)人們對(duì)治理現(xiàn)代化的思考，

關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)式治理；社會(huì)效應(yīng)；常規(guī)治理

一、引言

運(yùn)動(dòng)式治理一直是中國(guó)政府進(jìn)行群眾動(dòng)員和專項(xiàng)整治的重要方式，作為一種理論或模式則是近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究公共突發(fā)事件中政府應(yīng)急反應(yīng)與治理能力的語(yǔ)境下提出的。根據(jù)筆者掌握的文獻(xiàn)，關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的相關(guān)研究，主要集中在三方面：1.對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的概念界定與特征把握：2.從不同維度分析運(yùn)動(dòng)式治理的成因：3.關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的優(yōu)劣分析。在對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的社會(huì)效應(yīng)分析方面，多數(shù)學(xué)者持“一邊倒”的態(tài)度，得出運(yùn)動(dòng)式治理應(yīng)向常態(tài)治理、制度化治理轉(zhuǎn)變的結(jié)論。當(dāng)然，也有一部分學(xué)者在論述運(yùn)動(dòng)式治理生成的必然性時(shí)，注意到運(yùn)動(dòng)式治理的某些優(yōu)點(diǎn)，指出，該種治理手段是“在現(xiàn)有國(guó)家治理資源貧乏的限制性條件下政府的一種必然選擇”，有助于緩解轉(zhuǎn)型時(shí)期因國(guó)家治理資源不足而造成的困境。

綜合學(xué)界觀點(diǎn)，本部分從正功能、負(fù)功能兩個(gè)方面入手對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行辯證分析。一方面，通過(guò)分析運(yùn)動(dòng)式治理在重大社會(huì)問(wèn)題處理、疏導(dǎo)民意與向基層輸送合法性、對(duì)政治運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑以及對(duì)政治改革的催化等方面的正功能，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理予以有限承認(rèn)：；另一方面，基于治理現(xiàn)代化的基本精神對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理從開(kāi)展到效果反饋?zhàn)龀鋈娴姆此?，?duì)其助長(zhǎng)投機(jī)心理和規(guī)則虛無(wú)主義、權(quán)力行使不規(guī)范、治理效果的低經(jīng)濟(jì)性、與法治精神相悖等負(fù)功能予以揭露。在此基礎(chǔ)上筆者做出簡(jiǎn)單的思考——對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理有限承認(rèn)，更對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理與專業(yè)化、制度化、常態(tài)化治理的內(nèi)在張力作出分析，同時(shí)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理活動(dòng)化予以評(píng)析，最終說(shuō)明運(yùn)動(dòng)式治理之于治理現(xiàn)代化有不可逾越的鴻溝。

二、運(yùn)動(dòng)式治理的正功能

盡管運(yùn)動(dòng)式治理近年來(lái)飽受詬病，但基于中國(guó)制度化不足、社會(huì)資源匱乏的現(xiàn)實(shí)背景以及特有的政治、文化結(jié)構(gòu)，這一機(jī)制也在治理實(shí)踐中發(fā)揮了一定的作用。

（一）在疏導(dǎo)民意和重大問(wèn)題處理方面彰顯有效性

運(yùn)動(dòng)式治理是與“群眾路線”密切相關(guān)的，在某些重大問(wèn)題的解決方面，運(yùn)動(dòng)式治理是民眾議程設(shè)置的結(jié)果。資源的有限性決定了政府在解決公共問(wèn)題、制定公共政策上的選擇性。當(dāng)一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到重視以致積重難返、民怨沸騰時(shí)，參與的制度化不足的背景下很有可能導(dǎo)致群體性事件。此時(shí)政府以專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的形式自上而下集中整治、重點(diǎn)突破，“療程短，見(jiàn)效快”，可以較為有效的疏導(dǎo)民意，滿足民眾訴求。同時(shí)，自上而下的動(dòng)員也為廣大民眾政治參與、利益表達(dá)開(kāi)辟了一個(gè)特殊渠道。當(dāng)運(yùn)動(dòng)式治理是為作為利益相關(guān)方的民眾而發(fā)動(dòng)，那么其公共性就較強(qiáng)，且官方的治理目標(biāo)與民眾的預(yù)期結(jié)果越一致，公民的參與熱情與參與程度越高。

從治理實(shí)踐來(lái)看，主要分為兩類：第一，對(duì)于社會(huì)頑疾的定期專項(xiàng)治理，第二，對(duì)于突發(fā)事件、公共危機(jī)的特別治理。以強(qiáng)力的方式修復(fù)被突發(fā)事件破壞的秩序，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和群眾心理秩序恢復(fù)具有重要作用，也有助于彰顯政府的權(quán)威和執(zhí)行力。

（二）推動(dòng)國(guó)家向基層輸送合法性

運(yùn)動(dòng)式治理一定程度上是對(duì)基層意識(shí)形態(tài)自主性的挑戰(zhàn)，有助于向基層輸送國(guó)家政治體系的權(quán)威與合法性。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家政治體系的權(quán)威與合法性都沒(méi)有很成功地深入基層，基層民眾具有自發(fā)的、異于國(guó)家層面的意識(shí)形態(tài)和文化規(guī)則，尤其是當(dāng)國(guó)家層面的意識(shí)形態(tài)與基層的傳統(tǒng)觀念存在沖突情況下，基層自發(fā)的規(guī)則秩序相比于國(guó)家的法律規(guī)章更具話語(yǔ)權(quán)。學(xué)者張靜將之稱為“鄉(xiāng)規(guī)民約下的村莊治權(quán)”。每一次自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理也就成為國(guó)家政權(quán)向基層輸送合法性，更新基層民主意識(shí)形態(tài)的過(guò)程。作為政治體系的末梢，基層受到運(yùn)動(dòng)式治理的影響可能并沒(méi)有很顯著的效果，但每一次運(yùn)動(dòng)式模式的治理活動(dòng)都沖擊著傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，與城鎮(zhèn)化相伴，日漸改變著基層的政治意識(shí)和生態(tài)，使得國(guó)家權(quán)力在縱向深度上推進(jìn)。

（三）政治運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑

首先，運(yùn)動(dòng)式治理提高了國(guó)家的汲取能力，緩解了治理資源不足的困境。雖然改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力提高一定程度上緩解了治理資源貧乏的狀況，但面對(duì)超大的社會(huì)結(jié)構(gòu)中國(guó)的社會(huì)治理資源仍然比較緊缺，特別是建立在部門分割的基礎(chǔ)上，用于常規(guī)治理的資源極其有限。運(yùn)動(dòng)式治理針對(duì)特定治理目標(biāo)集中有限的人力、物力、財(cái)力，自上而下實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，產(chǎn)生了“集中力量辦大事”的社會(huì)效果，諸如奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)以及近期舉辦的APEC會(huì)議，都是通過(guò)“大會(huì)戰(zhàn)”式的運(yùn)動(dòng)式治理，舉社會(huì)之力增強(qiáng)國(guó)家能力，贏得民眾認(rèn)同。

其次，運(yùn)動(dòng)式治理是對(duì)科層制下結(jié)構(gòu)僵化、治理失靈的一種潤(rùn)滑與糾偏。常規(guī)治理是通過(guò)科層制的分工來(lái)完成的，但其在中國(guó)政治系統(tǒng)中的畸形發(fā)展造成結(jié)構(gòu)鋼化、邊界高筑，運(yùn)動(dòng)式治理正是因?yàn)槌Ｒ?guī)機(jī)制的失敗而啟動(dòng)。第一，為達(dá)成治理目標(biāo)，運(yùn)動(dòng)式治理以其全面聯(lián)動(dòng)的形式較為有效的促進(jìn)了各部門的合作，彌補(bǔ)了官僚體制內(nèi)條塊矛盾、機(jī)構(gòu)冗雜重疊、職能劃分不明確等一系列缺陷：第二，運(yùn)動(dòng)式治理作為一種自上而下貫徹國(guó)家意志的治理行為，有助于克服中國(guó)官僚體制的人格化傾向和部門政治利益，打破因信息不對(duì)稱、權(quán)力尋租等而形成的官僚自主性，一定程度上保證政令的暢通，是對(duì)“政策出不了中南海”現(xiàn)象的回應(yīng)。

（四）政治改革的催化劑

由于長(zhǎng)期積弊和制度創(chuàng)新的成本，偶發(fā)的運(yùn)動(dòng)式治理作為常規(guī)治理的輔助手段和外部救濟(jì)措施，還承擔(dān)著探索更優(yōu)治理路徑的功能，期間有可能孕育著新的規(guī)則，為制度改革和治理的專業(yè)化、常規(guī)化掃清障礙。因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理集中大量的人力、財(cái)力、物力以暴風(fēng)雨式的行動(dòng)對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題專項(xiàng)治理，可以在一定程度上沖破既得利益集團(tuán)的障礙和格局，從而為構(gòu)造新的治理秩序鋪設(shè)道路。運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理好比“治標(biāo)”與“治本”的關(guān)系，“治標(biāo)”為“治本”掃除障礙、鋪平道路。

三、運(yùn)動(dòng)式治理的負(fù)效應(yīng)

作為一種非常規(guī)的治理手段，運(yùn)動(dòng)式治理從發(fā)起到過(guò)程開(kāi)展，再到效果反饋，都顯現(xiàn)著對(duì)治理制度化、現(xiàn)代化的負(fù)功能以及對(duì)法治精神的相悖。

（一）助長(zhǎng)投機(jī)心理，漠視規(guī)則制度

“暴風(fēng)驟雨”式的運(yùn)動(dòng)式治理為治理主體與客體都創(chuàng)造了投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)。首先，由于運(yùn)動(dòng)式治理具有“療程短，見(jiàn)效快”的特點(diǎn)，能夠產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果，所以在畸形政績(jī)觀主導(dǎo)下，治理主體往往對(duì)一些潛在問(wèn)題不聞不問(wèn)，對(duì)已經(jīng)顯露苗頭的公共問(wèn)題視而不見(jiàn)，直至他們惡性發(fā)展至一定程度，造成較大的社會(huì)影響時(shí)才開(kāi)展專項(xiàng)治理活動(dòng)，通過(guò)宣傳造勢(shì)與集中行動(dòng)博取眼球，營(yíng)造大政績(jī)。其次，對(duì)于治理治理客體而言，由于把握了政府及相關(guān)部門的運(yùn)動(dòng)偏好和運(yùn)動(dòng)周期，所以會(huì)有策略的與治理主體“打游擊”——運(yùn)動(dòng)尚未開(kāi)展則肆意而為，擾亂社會(huì)正常秩序，運(yùn)動(dòng)開(kāi)始前又因大張旗鼓的宣傳可以聞風(fēng)停止作案、銷毀證據(jù)，運(yùn)動(dòng)風(fēng)聲一過(guò)很快死灰復(fù)燃。這也是為何一些社會(huì)問(wèn)題屢治屢犯，治標(biāo)不治本的一個(gè)關(guān)鍵原因。

然而，更為惡劣的影響是運(yùn)動(dòng)式治理模式下的社會(huì)將產(chǎn)生一種對(duì)規(guī)則、制度的漠視。政府有能力卻不作為，只等問(wèn)題突出、成為社會(huì)輿論關(guān)注焦點(diǎn)才重點(diǎn)整治一番，這等惰政行為使得已有的常規(guī)治理手段不被啟動(dòng)而柬之高閣，而在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中由于需要多方聯(lián)動(dòng)又會(huì)突破常規(guī)界限，使得制度精神很難發(fā)揮，喪失了制度設(shè)計(jì)的初衷。另一方面，周期性運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)常規(guī)制度的打破還會(huì)使得制度在民眾心中無(wú)足輕重、形同虛設(shè)，從而很難使民眾產(chǎn)生對(duì)法律、制度和規(guī)章的敬畏，而這是治理現(xiàn)代化、法治化的頭號(hào)敵人。

（二）權(quán)力行使不規(guī)范，導(dǎo)致治理扭曲

運(yùn)動(dòng)式治理追求行動(dòng)高效，必然打破常規(guī)制度，謀求權(quán)力的非程序化使用。首先，運(yùn)動(dòng)式治理的目標(biāo)預(yù)定性導(dǎo)致主要負(fù)責(zé)人很可能根據(jù)主觀臆斷發(fā)號(hào)施令而不顧地方實(shí)際，造成壓力體制下各級(jí)治理主體逢迎上級(jí)喜好，追求面子工程：其次，權(quán)力具有擴(kuò)張性，運(yùn)動(dòng)式治理是一個(gè)自上而下任務(wù)層層分解執(zhí)行的治理過(guò)程，這使得掌握全權(quán)的地方治理主體為超額完成任務(wù)或追求個(gè)人私利，層層加碼，不斷擴(kuò)大目標(biāo)范圍和執(zhí)行的力度以至于達(dá)到嚴(yán)苛的地步：再次，權(quán)力的任意性使得治理主體在界定治理客體和治理范圍上具有選擇性。由于各級(jí)治理主體同時(shí)也可能是被治理對(duì)象，所以治理主體會(huì)設(shè)法打政策的擦邊球，以種種借口保護(hù)自己的既得利益，同時(shí)，由于治理主體掌握著圈定治理范圍的權(quán)力，部分既得利益者很可能通過(guò)權(quán)錢交易的方式規(guī)避運(yùn)動(dòng)的風(fēng)浪，不僅導(dǎo)致治理流于形式，還滋生了權(quán)力腐敗。即使發(fā)起運(yùn)動(dòng)式治理的初衷是好的，也很難達(dá)到預(yù)期效果。最后也是最為重要的一點(diǎn)，運(yùn)動(dòng)式治理的過(guò)程是將政治性凌駕于專業(yè)性之上，它極大地破壞了官僚科層制的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。治理的現(xiàn)代化將專業(yè)性至于首要位置，并一定程度上要求價(jià)值客觀公正性。而運(yùn)動(dòng)式治理與壓力體制的結(jié)合，致使“以紅統(tǒng)專”，政治忠誠(chéng)成為首要考核指標(biāo)，而治理成效則置于其次，這與治理現(xiàn)代化背道而馳。此外，運(yùn)動(dòng)式治理打破了常規(guī)的行政系統(tǒng)邊界，破壞了科層劃分下部門的日常職能和穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

（三）治理效果的低經(jīng)濟(jì)性

常規(guī)治理是制度化、經(jīng)濟(jì)性的治理行為，十分注重治理的成本和效益。而運(yùn)動(dòng)式治理在治理的成本與成效的評(píng)估方面多是一筆糊涂賬。首先，治理成本虛高，造成巨大的資源浪費(fèi)。運(yùn)動(dòng)式治理往往在缺乏對(duì)事態(tài)全面、科學(xué)評(píng)估的狀態(tài)下就盲目調(diào)集巨大的人力、物力、財(cái)力用于專項(xiàng)整治，且隨著治理的層層加碼，投入的資源數(shù)量更加巨大。巨大的資源投入在調(diào)撥與使用中多沒(méi)有公開(kāi)、公示制度把關(guān)，不能不懷疑其中存在貪污腐敗、權(quán)錢交易等行為。

其次，從治理效果而言，運(yùn)動(dòng)式治理雖然是立竿見(jiàn)影，但絕不能忽視治理結(jié)果的反復(fù)性。運(yùn)動(dòng)式治理的反彈與反復(fù)，不僅是一次次資源的重復(fù)投入與浪費(fèi)，更是對(duì)政府威信的挑戰(zhàn)，民眾將因此質(zhì)疑政府的施政能力，政府公信力受到威脅。而由于運(yùn)動(dòng)式治理造成的“規(guī)則虛無(wú)主義”，政府常規(guī)治理的權(quán)威也難以保障。運(yùn)動(dòng)式治理雖然為民眾參與開(kāi)辟了特殊渠道，也為國(guó)家向基層輸送合法性提供了可能，但是這一切都取決于運(yùn)動(dòng)式治理行動(dòng)、目標(biāo)與民眾預(yù)期一致的程度。當(dāng)二者趨于一致時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理尚能發(fā)揮較為理想的效果，當(dāng)二者不一致甚至有所沖突時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理不僅不能實(shí)現(xiàn)政治參與和合法性灌輸?shù)墓δ?，還會(huì)威脅社會(huì)因公共問(wèn)題而已經(jīng)脆弱的正常秩序。特別是在制度化水平不足的情況下，被動(dòng)員起來(lái)的民意得不到滿足有可能造成政治秩序的動(dòng)蕩。巨大的資源投入與有限的治理成效共同構(gòu)成了運(yùn)動(dòng)式治理的低經(jīng)濟(jì)性。

四、對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的總結(jié)與思考

首先，運(yùn)動(dòng)式治理基于特定機(jī)制而產(chǎn)生，應(yīng)有限承認(rèn)。運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生于特定的實(shí)踐機(jī)制，是既有體制下治理資源不足的被迫選擇，在危機(jī)應(yīng)對(duì)、重點(diǎn)公共問(wèn)題處理以及民眾動(dòng)員、統(tǒng)一行動(dòng)等方面確實(shí)發(fā)揮了一定的作用，部分運(yùn)動(dòng)式治理其次，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理存在張力，悖于治理現(xiàn)代化。

其次，常規(guī)治理即治理的專業(yè)化、制度化、常態(tài)化，運(yùn)動(dòng)式治理在這幾方面都對(duì)治理現(xiàn)代化構(gòu)成挑戰(zhàn)。第一，運(yùn)動(dòng)式治理的“以紅統(tǒng)?！笔沟谜位桉{于專業(yè)化基礎(chǔ)之上，可能導(dǎo)致外行指揮內(nèi)行，并一定程度上造成了社會(huì)的泛政治化。第二，運(yùn)動(dòng)式治理在助長(zhǎng)投機(jī)心理的同時(shí)在全社會(huì)造成一種對(duì)規(guī)則的漠視，治理本身也是對(duì)日常制度的打破。此外，常規(guī)治理要求權(quán)力有限制、受監(jiān)督，這與運(yùn)動(dòng)式治理權(quán)力的全權(quán)性、隨意性以及不受監(jiān)督形成反照。第三，運(yùn)動(dòng)式治理由于集中力量，從嚴(yán)從重，很可能在打破沉疴的同時(shí)波及正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，其對(duì)法律、規(guī)則的態(tài)度也是工具主義的。運(yùn)動(dòng)式治理與常態(tài)化的現(xiàn)代化治理具有內(nèi)在的張力和沖突，這也決定了運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中不可逾越的鴻溝。

再次，要密切關(guān)注運(yùn)動(dòng)式治理的“變體”——活動(dòng)。由于運(yùn)動(dòng)式治理近年來(lái)飽受詬病，各級(jí)政府也在有意識(shí)的規(guī)避這一治理手段的稱呼和使用，但在探索制度化治理的過(guò)程中，運(yùn)動(dòng)式治理與活動(dòng)相扭結(jié)，有“移花接木”的可能。為運(yùn)動(dòng)式的治理手段套上活動(dòng)的外衣，以活動(dòng)的方式來(lái)整肅秩序、整合資源，之后又力圖將經(jīng)驗(yàn)成果模板化，嘗試建立類似日常化的長(zhǎng)效機(jī)制，這點(diǎn)在執(zhí)政黨作風(fēng)建設(shè)和意識(shí)形態(tài)宣教方面表現(xiàn)得尤其典型。作為運(yùn)動(dòng)式治理的翻版，活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)誠(chéng)然能為日?；卫硖峁┙梃b，但不可忽視其中政治權(quán)威的推動(dòng)力以及短時(shí)期對(duì)物質(zhì)、人力資源的聚集，而日?；臋C(jī)制則無(wú)法時(shí)刻運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來(lái)集中大批資源用于全面治理。所以，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化要轉(zhuǎn)變運(yùn)動(dòng)思維，從體制改革和制度建設(shè)人手，打破路徑依賴，而不是“老樹(shù)開(kāi)新花”。