張曉娟，龐守林

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院，北京 100086；2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)，呼和浩特 010070)

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我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)障礙因素與政策啟示

張曉娟1，2，龐守林1

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院，北京 100086；2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)，呼和浩特 010070)

近年來，我國政府促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的努力取得了一定的成效,流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)模式趨向多樣化，但也存在流轉(zhuǎn)糾紛較多、流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域差異化明顯等問題，土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)受到阻礙。通過現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙因素為:農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、缺乏健全的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場及科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制。建議通過充分發(fā)揮政府的服務(wù)功能、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)工作、建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場、構(gòu)建科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制來推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；障礙因素；政策啟示

一、引言

自20世紀(jì)80年代開始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,確立了農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的地位，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)也改變了中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式,帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變革。但以家庭為單位分散進(jìn)行的承包經(jīng)營，造成了農(nóng)村土地每戶擁有的地塊多、每個(gè)地塊面積小的利用狀況，形成了土地承包細(xì)碎化的事實(shí)。農(nóng)地細(xì)碎化不但阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)程，使土地的規(guī)模效益和集約化經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，而且影響了農(nóng)戶收入水平的提高，造成了有限的耕地資源和勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)。這種小規(guī)模、分散化的經(jīng)營格局,已成為新經(jīng)濟(jì)形勢下農(nóng)村土地制度完善與創(chuàng)新的瓶頸障礙。在這種情況下,土地流轉(zhuǎn)就成為彌補(bǔ)農(nóng)村土地制度缺陷、解決農(nóng)村土地利用細(xì)碎化及撂荒問題、適應(yīng)農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的必然選擇，其對(duì)于提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收具有重要作用。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖起步晚，但發(fā)展快，近年來一直是政策和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，目前的研究主要集中在流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)力、流轉(zhuǎn)模式、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)地確權(quán)等方面。如劉向南、吳群(2010)利用經(jīng)濟(jì)學(xué)收益成本分析的思路,揭示影響農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)的主要因素及其后的制度安排,并提出相應(yīng)的政策建議。李治猛、張仕超(2016)從鎮(zhèn)域尺度視角研究鄉(xiāng)村耕地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)去向和流轉(zhuǎn)規(guī)模的時(shí)空演變特征,并從區(qū)位狀況、經(jīng)濟(jì)水平、資源稟賦、農(nóng)業(yè)政策和市場5個(gè)方面剖析驅(qū)動(dòng)鎮(zhèn)域水平耕地流轉(zhuǎn)時(shí)空變化的影響因素。徐鮮梅(2015)對(duì)具有代表性和特殊性的幾種土地流轉(zhuǎn)模式——“良鄉(xiāng)模式”、“新鳳模式”、“則字模式”、“梅南模式”、“東林模式”進(jìn)行比較研究,并提出可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)要素與政策建議。郭濤、呂杰(2010)認(rèn)為研究影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿和行為的因素對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大。黎霆等(2009)、程令國等(2016)認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)不僅降低了交易成本,促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn),同時(shí)也增強(qiáng)了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度,從而提高了土地資源的內(nèi)在價(jià)值。由此可見,學(xué)者們已從多角度研究了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題,然而，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀如何？到底哪些問題阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程？這些問題又帶來了哪些影響?該如何解決?綜觀已有文獻(xiàn)，理論界對(duì)此方面的研究還比較少。本文將利用2010-2015年《全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)資料》分析我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，進(jìn)而對(duì)影響土地流轉(zhuǎn)的障礙因素進(jìn)行深入的認(rèn)識(shí)和剖析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)政策建議。本研究將進(jìn)一步豐富農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)文獻(xiàn)，進(jìn)而為政府部門制定政策提供決策依據(jù)。

二、我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

(一)從流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)戶數(shù)逐年增加

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大趨勢，規(guī)模經(jīng)營呈上升態(tài)勢。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積由2010年的1.87億畝增長為2015年的4.47億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重由2010年的14.7%提高到2015年的33.3%(見圖1)；流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)由2010年的3320.9萬戶增加到2015年的6329.5萬戶，占承包耕地農(nóng)戶數(shù)的比重由14.5%增加到27.5%(見圖2)。

圖1 2010-2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積與占比情況

圖2 2010-2015年流轉(zhuǎn)出耕地農(nóng)戶數(shù)與占比情況

數(shù)據(jù)來源：2010-2015年《全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)資料》，下同.

(二)從流轉(zhuǎn)模式來看，呈現(xiàn)多樣化的趨勢，但仍以轉(zhuǎn)包出租為主

近年來，隨著我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐步加大，全國土地流轉(zhuǎn)主體得以不斷豐富，流轉(zhuǎn)模式也日益趨于多樣化，由傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包、互換為主的流轉(zhuǎn)模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、出租、互換和入股經(jīng)營等多種流轉(zhuǎn)模式共存。2010年至2015年間，轉(zhuǎn)包面積由0.96億畝增加到2.1億畝，占比由51.6%下降到47%；出租面積由0.49億畝增加到1.53億畝，占比由26.4%增加到34.3%。轉(zhuǎn)包出租合計(jì)3.63億畝，占農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積的81.3%。同期，互換、入股面積增長較快，互換面積由958.3萬畝增加到2407.2萬畝，占比由5.1%提高到5.4%；入股面積由1112萬畝增加到2716.9萬畝，占比由6%提高到6.1%。

(三)從流向主體來看，專業(yè)合作社占比較高

圖3 2010-2015年農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流向主體變化情況

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要拉動(dòng)力量。農(nóng)民專業(yè)合作社法的頒布實(shí)施，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行提供了政策支持，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展異軍突起。流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的耕地面積由2010年的0.22億畝增加到2015年的0.97億畝，占比由11.9%上升到21.8%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的耕地面積由2010年的1.29億畝增加到2015年的2.62億畝，占比由69.2%下降到58.6%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的耕地面積由2010年的0.15億畝增加到2015年的0.42億畝，占比由8.1%上升到9.5%(見圖3)。

(四)從土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)來看，農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作穩(wěn)步推進(jìn)

自2009年以來，中央提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，要求建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，并連續(xù)多年在中央1號(hào)文件中作出部署安排，其中2015 年的中央一號(hào)文件就明確提出推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)的整省試點(diǎn)。目前，試點(diǎn)工作平穩(wěn)順利推進(jìn)，截至2015年底，全國有2323個(gè)縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)，累計(jì)確權(quán)面積4.7億畝，占農(nóng)村集體耕地面積的25.9%。其中整省試點(diǎn)確權(quán)承包地面積3.2億畝，占全部確權(quán)面積的68%。承包地面積不準(zhǔn)、空間位置不明、四至不清、登記簿不全等問題正逐步得到解決。

(五)從區(qū)域發(fā)展來看，空間差異性明顯

由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，造成各地農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在規(guī)模、速度等方面也都存在明顯差異。截至2014 年底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過 35%的 8 個(gè)省市分別是:上海71． 5%、江蘇 58． 4%、北京 52． 0%、黑龍江50． 3% 、浙江 48． 0% 、安徽 41． 0% 、重慶 39． 7% 、河南37．1%(見圖4)，均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或農(nóng)業(yè)大省，而西部地區(qū)的陜西、甘肅、云南、寧夏的流轉(zhuǎn)比重則分別為15．6%、20．4%、17．0%、23.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東、中部地區(qū)(見圖5)。

圖4 2014年我國各省農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重雷達(dá)圖

圖5 2014 年我國東、中、西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重

(六)從流轉(zhuǎn)規(guī)范化來看，流轉(zhuǎn)合同簽訂率逐步提高，土地糾紛調(diào)解仲裁成效顯著

圖6 2010-2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率與糾紛調(diào)處率

土地流轉(zhuǎn)簽了合同，辦了手續(xù)，就有了約束，便于規(guī)范。一份規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，是農(nóng)民利益不受損的保證。截至2015年底，簽訂合同的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為3.05億畝，比2010年增加了1.99億畝，流轉(zhuǎn)合同簽訂率由2010年的56.7%提高到2015年的67.8%?！班l(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系已基本建立，糾紛調(diào)處率由2010年的87.1%提高到2015年的90.2%，絕大部分土地承包經(jīng)營糾紛通過調(diào)解仲裁得以解決，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了主渠道作用(見圖6)。

(七)從流轉(zhuǎn)價(jià)格來看，區(qū)域差異化較明顯，總體呈上漲態(tài)勢

受經(jīng)濟(jì)因素制約，我國地區(qū)之間農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)價(jià)格高于落后地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年上海市土地流轉(zhuǎn)加權(quán)平均價(jià)格位居全國第一，達(dá)1294元/畝，北京次之，為1172元/畝，天津位居第三，為929元/畝，而黑龍江、內(nèi)蒙古等省份則低于全國平均價(jià)格。即使是同一個(gè)省份內(nèi)，由于地理位置不同，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異也很大。以河北省為例，根據(jù)河北省農(nóng)業(yè)廳數(shù)據(jù)，2010年平均土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為635元/畝，2012年為666元/畝，較2010年增長4.8%，2014年為768元/畝，較2012年增長15.3%，2015年為814元/畝，較2014年增長5.9%。受地形地貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等多種因素影響，平原、山區(qū)、丘陵、壩上土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大。2015年平原地區(qū)平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為920元/畝，山區(qū)為728元/畝，丘陵為397元/畝，壩上為245元/畝。

三、我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要障礙因素——基于現(xiàn)狀的分析

通過對(duì)我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析可知，在一系列政策的推動(dòng)下，當(dāng)前的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成效初顯。但成績面前我們也要有一種清醒的認(rèn)識(shí)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在不足，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多障礙因素不能忽視。

(一)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，農(nóng)戶思想存疑慮，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

眾所周知，土地是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)戶生活、就業(yè)、養(yǎng)老等的安全保障線。在中國，13億人口中近9億是農(nóng)民，但我國的社會(huì)保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū),因此土地自然地代替或起到了社會(huì)保障功能,而且在農(nóng)民心中,土地的社會(huì)保障功能甚至大于其生產(chǎn)功能。除了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一時(shí)難以普及，土地的養(yǎng)老保障作用尤其重要。加之一些地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不足，想將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)卻又心存疑慮：一怕土地流轉(zhuǎn)后失去生活的最低保障；二怕流轉(zhuǎn)以后出現(xiàn)四至不清的狀況；三怕流轉(zhuǎn)時(shí)間過長會(huì)與經(jīng)營戶發(fā)生糾紛。農(nóng)戶的各種顧慮導(dǎo)致其土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈。與此同時(shí)，一部分農(nóng)村基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)重視度不夠，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度小、不到位，從而導(dǎo)致促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策激勵(lì)不足,農(nóng)戶對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的認(rèn)知不全面，因而思想上存在疑慮和抵觸，流轉(zhuǎn)信心不足，阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。

(二) 地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)位因素制約著土地流轉(zhuǎn)率與流轉(zhuǎn)價(jià)格

土地區(qū)位是土地利用的決定性影響因素。我國地域遼闊，東、中、西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村所處的自然環(huán)境與區(qū)位條件對(duì)土地流轉(zhuǎn)有重要影響，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、地理環(huán)境的差異使得農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)率、流轉(zhuǎn)價(jià)格等方面差異較大。東、中部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，第二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道多，能夠主動(dòng)進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展，減少甚至切斷與土地的聯(lián)系，從而推動(dòng)較大面積的土地流轉(zhuǎn)；相反，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后，城市就業(yè)機(jī)會(huì)少，非農(nóng)收入低且不穩(wěn)定，缺乏吸引農(nóng)村就業(yè)人員的條件，且農(nóng)村觀念老舊，農(nóng)民土地依賴性強(qiáng)，從而土地流轉(zhuǎn)發(fā)生少，流轉(zhuǎn)水平整體落后。不僅省際間土地流轉(zhuǎn)差距大，一個(gè)省內(nèi)部偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城郊地區(qū)。城市近郊的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，交通便利，地勢平坦，城鎮(zhèn)、企業(yè)的發(fā)展對(duì)土地的高需求提升了土地價(jià)值，區(qū)位因素直接影響土地價(jià)格和轉(zhuǎn)出后的用途，對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地行為的影響顯著，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性高，毋庸置疑是土地流轉(zhuǎn)的黃金地；而偏遠(yuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，交通不便，耕地地塊分散，分布空間廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中基本采用的是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，耕作費(fèi)時(shí)費(fèi)力且效率低下，很少有農(nóng)戶主動(dòng)參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，難以形成規(guī)模經(jīng)營。

(三) 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，引發(fā)大量農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛

土地的產(chǎn)權(quán)得以清晰界定并受到法律保障是土地流轉(zhuǎn)高效順暢的前提。然而過去20多年間，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)是多元的行為主體都對(duì)農(nóng)地?fù)碛幸欢ǖ臋?quán)利,多元主體在農(nóng)地上的權(quán)利彼此重疊和相互沖突，構(gòu)成了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中的主要矛盾。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)殘缺和不穩(wěn)定導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)存在較高的交易成本，是中國農(nóng)地制度安排的一個(gè)顯著特征。不容否認(rèn)，各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中有不少遺留問題：有的工作粗糙，合同簽訂很不規(guī)范；有的土地登記工作沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致承包地塊的權(quán)屬界限不清晰；有的沒有承包期限，沒有起始日期，沒有地塊名稱、面積；有的農(nóng)戶沒有蓋章；一些地方土地經(jīng)營權(quán)證書至今沒有發(fā)放到戶。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)界定不清引發(fā)了一系列問題，造成大量流轉(zhuǎn)糾紛，一旦處理失當(dāng)，就會(huì)激發(fā)矛盾，既影響了社會(huì)穩(wěn)定及農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，也成為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營的障礙因素。這些問題不解決，土地流轉(zhuǎn)就無法快速有效地展開。

(四)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，缺乏健全的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

土地流轉(zhuǎn)中合同的簽訂與履行是相當(dāng)重要的，這是因?yàn)楹贤峭恋亓鬓D(zhuǎn)法律化最為直接的表現(xiàn)，不簽合同或是合同履行無效，會(huì)直接侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。但就目前來看，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，有相當(dāng)部分土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，隨意性比較大,往往是通過口頭協(xié)商，未簽訂書面合同，有的即便簽訂了書面合同，內(nèi)容也不完整，雙方的權(quán)責(zé)利沒有明確的約定，也未辦理登記備案手續(xù)，致使流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。由于各種不確定因素較多，一旦出現(xiàn)履約不當(dāng)?shù)膯栴}，很容易引發(fā)農(nóng)戶之間的矛盾與糾紛，抑制土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，給農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定埋下隱患。同時(shí)，由于大部分縣市流轉(zhuǎn)服務(wù)市場體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度等情況較普遍，在信息收集發(fā)布、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全。由于缺少健全的土地流轉(zhuǎn)交易市場，一些農(nóng)民雖然心中有轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的思路，卻由于供求雙方在信息溝通上的不流暢，以至于產(chǎn)生了撂荒等狀況，一旦無法盡快地健全這一市場，還是采取農(nóng)民群眾自發(fā)開展的土地交換活動(dòng)，必然會(huì)影響到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模以及效益，導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝恋亟灰椎某杀酒?，甚至?xí)绊戅r(nóng)村土地資源的整體調(diào)配與利用。

(五)缺乏科學(xué)、合理的定價(jià)機(jī)制，農(nóng)戶權(quán)益受損

完善的定價(jià)機(jī)制是土地合理流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要一個(gè)合理的價(jià)格，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，價(jià)格清晰，流轉(zhuǎn)才能順暢。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其市場機(jī)制最重要的一環(huán)就是定價(jià)機(jī)制，一個(gè)科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制既是我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的前提，又是其順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。目前，我國土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估正處于探索起步階段，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的理論方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都還比較缺乏，可供參考的評(píng)估案例也比較少，這在一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建。從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱，農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于分散、無序的狀態(tài)，流轉(zhuǎn)價(jià)格常常帶有隨意性和盲目性，大多是以流轉(zhuǎn)雙方自行協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格為主，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍偏低，這與我國農(nóng)地資源的稀缺性不相匹配，也在一定程度上影響了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。

四、政策啟示

我國的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)正在逐步規(guī)范、有序地發(fā)展，但仍存在諸多障礙因素,導(dǎo)致我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)不順暢。根據(jù)前文對(duì)我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀以及障礙因素的分析，本文進(jìn)一步就完善我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出如下政策建議：

(一) 充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)服務(wù)功能，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面利益主體，過程較為復(fù)雜，需要政府的大力支持與積極引導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)村社會(huì)的相對(duì)封閉性，農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序、相關(guān)法律法規(guī)的了解以及信息接受程度等都不全面，政府應(yīng)充分發(fā)揮其服務(wù)功能，構(gòu)建規(guī)范的管理服務(wù)系統(tǒng)，以更加有效地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)順暢流轉(zhuǎn)。首先，政府應(yīng)承擔(dān)信息提供者角色，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)體系，根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方需要，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，不斷健全與完善流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)功能，認(rèn)真利用好、管理好、維護(hù)好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)供需雙方搭建信息溝通的橋梁；其次，政府應(yīng)承擔(dān)宣傳者角色，加大力度宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，提高農(nóng)民的土地商品意識(shí)，讓農(nóng)民意識(shí)到農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的價(jià)值和價(jià)格，可以作為商品來買賣，消除農(nóng)戶的疑慮和顧忌,調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性；再次，政府還應(yīng)承擔(dān)協(xié)調(diào)者角色，擔(dān)負(fù)起調(diào)解糾紛的職能，積極探索開展土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁工作，通過健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)解、縣仲裁、司法保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處組織，及時(shí)解決土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

目前我國的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中往往會(huì)出現(xiàn)政府監(jiān)管不力之狀況，監(jiān)管空白將造成諸多問題，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。如果沒有資金監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民回收地租難、工商資本跑路的問題。另外，沒有交易平臺(tái)的監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)虛假交易、虛假權(quán)證以及騙取金融貸款等問題。少數(shù)基層干部為政績或貪圖某些利益，采取強(qiáng)制方式逼迫基層群眾流轉(zhuǎn)自家的土地，以求實(shí)現(xiàn)其不可告人之目的。為避免農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)不公開、不透明或侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題，我國各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的自愿與公平等原則來監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)工作，及時(shí)掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程中的合同簽訂、鑒證、備案以及土地用途的管理，確保土地流轉(zhuǎn)不會(huì)變成“圈地圈錢”，企業(yè)拿到流轉(zhuǎn)的土地之后不是做“非農(nóng)”、“非糧”生產(chǎn)的事業(yè)，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益，確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序健康進(jìn)行。

(二)完善和健全農(nóng)村社會(huì)保障體系,弱化農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性

農(nóng)村土地不但能為農(nóng)戶帶來經(jīng)濟(jì)收益，而且肩負(fù)著一種生活保障的重任，這種保障功能束縛著農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。因此，必須通過進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能,降低農(nóng)民對(duì)土地的心理依賴,為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶解除后顧之憂。需要中央、地方兩級(jí)政府相互配合，建立起覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)的能滿足公民最基本需要的社會(huì)保障體制。在此基礎(chǔ)上,地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,進(jìn)一步建立和完善符合自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展條件的社會(huì)保障制度。具體而言，一要全面實(shí)施和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保人口的全覆蓋和低保金不斷遞增，確保特殊人群對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性;二要積極探索建立靈活多樣的養(yǎng)老保障制度，完善相關(guān)配套措施,推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移;三要大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立高水平、多層次、多渠道的籌資機(jī)制。應(yīng)按照“十三五”規(guī)劃的要求，盡可能加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，使其享受城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障待遇以及城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)待遇。擴(kuò)大就業(yè)崗位，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極創(chuàng)業(yè)，只有在找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)崗位時(shí)，農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性才會(huì)降低，其土地流轉(zhuǎn)滿意度也相應(yīng)提高。

(三)扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)地確權(quán)是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的一種正式制度，是土地產(chǎn)權(quán)明晰的第一步。明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能主體權(quán)利義務(wù)范圍的明確界定是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要前提。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證是新時(shí)期加快農(nóng)村改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作，從長遠(yuǎn)來看，土地確權(quán)在保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面起著關(guān)鍵性作用，既有利于流轉(zhuǎn)雙方形成長期的收益預(yù)期，也有利于解決土地流轉(zhuǎn)糾紛。清晰穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)有助于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收及加速土地流轉(zhuǎn)方面起著舉足輕重的作用。我國計(jì)劃在2018年之前完成土地確權(quán)，但在之前的試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)問題處理難度大，很多地方政府無法有效推進(jìn)，建議在具體工作推進(jìn)中，首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳，尤其是對(duì)普通農(nóng)民的宣傳，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策的理解，減少糾紛和阻力，便于確權(quán)順利開展；其次，從土地確權(quán)設(shè)計(jì)的利益與糾紛矛盾出發(fā)，完善土地確權(quán)政策制度體系，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其應(yīng)對(duì)和處理土地糾紛的能力；第三，及時(shí)總結(jié)前期試點(diǎn)地區(qū)開展土地確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從已經(jīng)產(chǎn)生的問題著手，抓好各個(gè)環(huán)節(jié)的完善補(bǔ)充。

(四)建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)平臺(tái)

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是依照市場規(guī)律，為交易雙方提供服務(wù)的平臺(tái)，主要功能是促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)交易，主要提供簽訂服務(wù)協(xié)議、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布公示、價(jià)格形成、流轉(zhuǎn)合同及交易鑒證、授權(quán)抵押登記等服務(wù)。近年來，隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有超過三分之一的承包土地流轉(zhuǎn)出去，每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計(jì)的承包農(nóng)戶。因此，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，對(duì)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體合法權(quán)益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展意義重大。截至2015年底，我國已有1231 個(gè)縣(市)、17826 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，覆蓋了全國約43%的縣級(jí)行政區(qū)劃單位。但從實(shí)踐來看，各地土地流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展并不均衡，有的運(yùn)行時(shí)間較長，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應(yīng)制度。具體實(shí)踐中，可借鑒一些地方正在試點(diǎn)的農(nóng)村資產(chǎn)交易中心機(jī)制，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)納入規(guī)范交易體系，通過金融、評(píng)估、結(jié)算、擔(dān)保和支付保障等中介服務(wù)程序，讓農(nóng)民的土地使用權(quán)權(quán)益公開公平公正地交易、兌現(xiàn)并增值。流轉(zhuǎn)市場要做好信息公示和發(fā)布，流轉(zhuǎn)合同訂立應(yīng)參照土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同示范文本，交易雙方可以獲得交易市場提供的流轉(zhuǎn)交易鑒證，合同到期后流入方在同等條件下可優(yōu)先續(xù)約，交易市場在交易完成后還應(yīng)該提供信息查詢、檔案管理和糾紛調(diào)處等服務(wù)。同時(shí)，為保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公平、規(guī)范運(yùn)行，市場應(yīng)該自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和依法接受有關(guān)部門的管理。

(五)加強(qiáng)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)、合理的定價(jià)機(jī)制

現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策中，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格用“有償”來概括，但在具體執(zhí)行中，由于沒有操作細(xì)節(jié)，難免出現(xiàn)不規(guī)范情況，需要政府出臺(tái)指導(dǎo)性方案。政府在對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行指導(dǎo)與管理時(shí)，應(yīng)注意以下方面：一是通過提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平，降低附著在農(nóng)地上的保障功能，為建立規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場及提高農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營水平奠定基礎(chǔ)；二要充分考慮不同農(nóng)地之間的差異及不同農(nóng)戶之間的個(gè)體差異，提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)的靈活性和多樣性；三要從多方面來考慮土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響因素，而且不應(yīng)忽視區(qū)位因素對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格帶來的重要影響。政府指導(dǎo)價(jià)既能保護(hù)土地流出者的合法權(quán)益，又能規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，形成良性競爭格局。在制定指導(dǎo)價(jià)的同時(shí)，還應(yīng)積極構(gòu)建科學(xué)、合理的土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制。首先，要建立健全承包地評(píng)估制度，對(duì)流轉(zhuǎn)土地分等定級(jí)，為將來合理確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格提供理論依據(jù)；其次，建立完善流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，積極引入第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估；第三，建立全國統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)土地價(jià)格動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，實(shí)時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的變動(dòng)及趨勢；第四，土地流轉(zhuǎn)期限超過5年的，應(yīng)建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民利益。

五、結(jié)語

作為一種稀缺性的經(jīng)濟(jì)資源，土地資源的配置也應(yīng)存在帕累托最優(yōu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是為了實(shí)現(xiàn)這種帕累托最優(yōu)，通過土地在不同使用者之間的流轉(zhuǎn)，使稀缺性的土地資源得到高效率的利用。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求,對(duì)于充分利用土地資源,轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入具有極其重要的作用。目前，我國農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于初級(jí)階段,盡管在國家政策引導(dǎo)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)模式和對(duì)象日趨多樣化，但流轉(zhuǎn)過程中仍存在不少障礙因素，阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。因此十分有必要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙因素的研究，這不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)事關(guān)解決中國“三農(nóng)”問題的重大現(xiàn)實(shí)問題。土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)僅靠政府單方面的努力是不足以實(shí)現(xiàn)的，只有充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，轉(zhuǎn)變其思想觀念，使其積極配合政府的各項(xiàng)政策調(diào)控，才能更順暢有序地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施。

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[責(zé)任編輯：安 錦]

Obstacle Factors Analysis on Rural Land Management Right's Circulation in China and the Policy Enlightenment

ZHANG Xiao-juan1,2,PANG Shou-lin1

(1.Business School,Central University of Finance and Economics,Beijing 100086，China; 2.Inner Mongolia University of Finance and Economics，Hohhot 010070，China)

In recent years,our government has achieved some success on promoting the circulation of rural land management right.But there are still many problems such as disputes increase and different regional price,which hindered the development of land circulation.This paper analyzes the current situation,finds the obstacle factors are: the social security mechanism is unsound,the regional economic development is imbalance,the land property rights are unclear,the land circulation behavior is not standardized,a sound property rights trading market and pricing mechanism are lacked.For promoting the progress of rural land management rights' circulation,the main policy suggestions are put forward: exerting the service function of the government，improve the rural social security system,promote the progress of land right confirmation,perfect the land market and build a scientific and reasonable pricing mechanism.

rural land management right; circulation; current situation; obstacles; policy suggestions

2016-05-06

2016年國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項(xiàng)目(71503250)；2015年農(nóng)業(yè)財(cái)政項(xiàng)目(2015-5-50)

張曉娟(1976-)，女(滿族)，內(nèi)蒙古赤峰人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院博士研究生，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部副編審，從事技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理研究；龐守林(1965-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師，從事技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理研究.

F301

A

2095-5863(2016)05-0052-07