許碧君，張　益，邰　俊

（上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司，上海200232）

農(nóng)村生活垃圾治理進(jìn)展概述*

許碧君，張益，邰俊

（上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司，上海200232）

介紹了我國近5 a農(nóng)村生活垃圾治理工作和進(jìn)展情況，總結(jié)了在經(jīng)營模式、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制、收運(yùn)處理模式等方面的經(jīng)驗(yàn)，探討了治理過程中存在的模式粗放、財(cái)政投入不足、法規(guī)和章程缺失、管理機(jī)構(gòu)缺位和錯位等問題，并就進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾治理提出建議。

農(nóng)村；生活垃圾；治理

1　形勢和政策

1.1國家層面重視農(nóng)村垃圾治理

近幾年，各部委陸續(xù)出臺多項(xiàng)政策，積極引導(dǎo)、促進(jìn)農(nóng)村垃圾治理工作。2014年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織召開全國農(nóng)村生活垃圾治理工作電視電話會議，啟動農(nóng)村生活垃圾5 a專項(xiàng)治理，使全國90%村莊的生活垃圾得到治理，同年12月，全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議明確提出全面啟動村莊規(guī)劃、深化農(nóng)村生活垃圾治理；2013年2月，農(nóng)業(yè)部正式在全國啟動“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建工作；2010年2月，環(huán)保部發(fā)布《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，用于指導(dǎo)農(nóng)村居民日常生活中產(chǎn)生的生活污水、生活垃圾、糞便和廢氣等生活污染防治的規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)，2013年11月發(fā)布《農(nóng)村生活垃圾分類、收運(yùn)和處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》，作為農(nóng)村生活垃圾分類、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)及處理工程的規(guī)劃、立項(xiàng)、選址、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收及建成后運(yùn)行與管理的技術(shù)依據(jù)；2013年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮一事一議財(cái)政獎補(bǔ)作用推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)的通知》（財(cái)農(nóng)改〔2013〕3號），提出實(shí)現(xiàn)道路硬化、衛(wèi)生凈化、村莊綠化、村莊亮化、環(huán)境美化等目標(biāo)，改善村容村貌和農(nóng)民人居環(huán)境。

1.2各地紛紛出臺新政響應(yīng)號召

以2015年為例，3月《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》提交廣東省人大常委會十六次會議審議，草案的一大亮點(diǎn)是首次把“農(nóng)村生活垃圾管理納入法規(guī)調(diào)整范圍”；同年4月，上海市綠化和市容管理局印發(fā)了《關(guān)于開展本市農(nóng)村生活垃圾全面治理工作的實(shí)施意見》，《意見》包括了2015年至2020年的工作路線圖；同年12月，重慶市發(fā)布了《重慶市農(nóng)村生活垃圾治理工作實(shí)施方案（2015—2018年）》，要求在2018年年底前，除少數(shù)偏遠(yuǎn)散居農(nóng)戶外，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾集中處理全覆蓋，90%以上農(nóng)村生活垃圾得到有效處理，全市1 919個(gè)貧困村農(nóng)村生活垃圾專項(xiàng)治理及農(nóng)村環(huán)境綜合整治成效得到鞏固。

1.3全國農(nóng)村生活垃圾治理呈現(xiàn)“三五六”格局

截至2014年底，全國54.67萬個(gè)行政村中，沒有設(shè)置垃圾收集點(diǎn)的農(nóng)村占總數(shù)量的三成以上；沒有對生活垃圾進(jìn)行處理的農(nóng)村超五成，有14個(gè)省不到30%，有少數(shù)省甚至不到10%，農(nóng)村生活垃圾超六成沒有處理［1］；由此可見，農(nóng)村生活垃圾未來工作的空間和潛力是巨大的。

2　治理進(jìn)展

2.12009—2014年農(nóng)村生活垃圾治理工作初見成效據(jù)統(tǒng)計(jì)［1］，2009—2014年我國農(nóng)村對垃圾進(jìn)行收集的行政村比例年增長12個(gè)百分點(diǎn)；對垃圾進(jìn)行處理的行政村比例年增長21個(gè)百分點(diǎn)，如圖1所示。許多地區(qū)進(jìn)行了著實(shí)有效的嘗試，初步取得了成效。例如，2008年以來，山東全省縣鎮(zhèn)兩級政府，累計(jì)投入資金51.3億元，目前有76個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理；2009年以來，四川大力推進(jìn)以農(nóng)村生活垃圾治理為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了處理；2010年以來，安徽省級財(cái)政安排專項(xiàng)資金10.5億元，縣（市、區(qū)）投入財(cái)政資金4.5億元；廣西2011年大力推動農(nóng)村生活垃圾處理后，2 a內(nèi)對生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比例就增加了30個(gè)百分點(diǎn)。

圖1　2009—2014年我國農(nóng)村生活垃圾處理進(jìn)展

2.2財(cái)政投入日益增長

2009—2014年，用于農(nóng)村垃圾處理的各級財(cái)政投入年均增加約30%（見圖2），農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施得以逐步改善［1］。

圖2　2009—2014年我國農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生財(cái)政投入

2.3全國農(nóng)村生活垃圾治理工作成效差距較大

東部地區(qū)領(lǐng)銜全國農(nóng)村生活垃圾治理推進(jìn)工作。2014年，東部地區(qū)用于農(nóng)村垃圾處理的財(cái)政投入占全國61%，有生活垃圾收集點(diǎn)行政村比例高達(dá)82.98%，對生活垃圾處理的行政村比例高達(dá)70.58%；中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北三省收集村比例超五成（見表1），生活垃圾處理村比例有待提升［1］。

表1　我國各區(qū)域農(nóng)村生活垃圾治理情況

3　主要經(jīng)驗(yàn)

3.1探索多元化經(jīng)營模式

在農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理領(lǐng)域，已經(jīng)有不少地方政府嘗試與企業(yè)合作。山東省采取合資、合作、PPP、BOT、TOT等多種方式，鼓勵社會資金投資、建設(shè)、運(yùn)營農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)設(shè)施，目前全省30%的垃圾處理場有社會資金投入，吸引資金50多億元；2013年以來，安徽省衢江區(qū)把農(nóng)村生活垃圾無害化處理作為“五水共治”工作重要抓手，全省率先引進(jìn)“建設(shè)—經(jīng)營—移交”的BOT模式，依托市場強(qiáng)設(shè)施，引進(jìn)資本強(qiáng)管理，有效破解農(nóng)村生活垃圾處理難題。截至目前，共利用民間資金2 200余萬元，新建5 m3密閉式智能垃圾收集系統(tǒng)250處，無害化清運(yùn)、處理垃圾3 000余t。

3.2推行村民適當(dāng)繳費(fèi)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制

不少地區(qū)探索了讓村民適當(dāng)承擔(dān)部分生活垃圾運(yùn)行費(fèi)用的方式，既可以彌補(bǔ)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺口，又可以讓村民主動配合開展分類減量工作，還可以讓廣大村民成為“義務(wù)”監(jiān)督員。廣西通過籌集、管理村莊保潔費(fèi)的方式向每戶每月收取3～5元，共自籌村莊保潔費(fèi)806萬元，占城鄉(xiāng)垃圾治理總投入的23.17%。

3.3試行因地制宜的收運(yùn)處理模式

決定農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理模式的因素眾多，有經(jīng)濟(jì)條件、人口密度、村落分布、地理現(xiàn)狀、交通條件等。當(dāng)前，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、江蘇、浙江、山東等地已廣泛采用“城鄉(xiāng)一體化”收集處理模式，截止2014年底，山東省有76個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理，而且多數(shù)具備了無害化處理的能力；而在廣西、貴州等部分地區(qū)，則試點(diǎn)推行了“源頭分類減量、適度集中”處理模式，通過在源頭分類減量后，區(qū)分近郊、遠(yuǎn)郊、偏遠(yuǎn)村莊的不同，分別選在縣、鎮(zhèn)或村，以“戶分類，村收，就近就地處理”、“戶分類，村收，片處理”、“戶分類，村收，縣處理”的方式進(jìn)行處理，打造了一批各具特色的示范鎮(zhèn)和示范村，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)的目標(biāo)［2］。

4　存在問題

4.1模式粗放，沒有形成完善的收運(yùn)處理系統(tǒng)

目前我國大部分農(nóng)村生活垃圾的收運(yùn)模式簡單粗放，部分農(nóng)村沒有垃圾收運(yùn)處理設(shè)施，垃圾隨處亂堆，甚至直接傾倒在河流里；一些地區(qū)則設(shè)有簡易垃圾收集點(diǎn)，沒有密封、清潔措施，最終采取簡易堆填處理；另外一種比較普遍的做法則是通過收集點(diǎn)轉(zhuǎn)運(yùn)至簡易填埋場，這3種模式都存在資源浪費(fèi)以及污染嚴(yán)重的問題。

4.2財(cái)政投入不足

自2011年起至2014年，盡管農(nóng)村年環(huán)衛(wèi)投入漲幅較大，但是相對于城市來說，農(nóng)村環(huán)衛(wèi)投入額度較低，年人均環(huán)衛(wèi)投入只占城市的20%左右（見表2）［1］，財(cái)政支持力度不足，仍然有提升空間。

表2　2011—2014年城市、農(nóng)村人均環(huán)衛(wèi)投入情況

4.3法規(guī)和章程缺乏，針對性強(qiáng)的技術(shù)體系不完善

當(dāng)前我國針對農(nóng)村生活垃圾處理的地方性法規(guī)和規(guī)定基本空白，一些涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法規(guī)條款只是原則性或政策性規(guī)定，在農(nóng)村的實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)。我國現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大都針對于城市生活垃圾，不適用于農(nóng)村生活垃圾管理和處理處置的需要。

4.4管理機(jī)構(gòu)“缺位”和“錯位”問題突出

當(dāng)前我國農(nóng)村生活垃圾管理存在“缺位”和“錯位”問題，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)級別，常常出現(xiàn)職能結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，責(zé)權(quán)不清晰，環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)缺位，不僅導(dǎo)致基層工作人員工作涉及內(nèi)容多，任務(wù)重、壓力大，同時(shí)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村承擔(dān)了與職權(quán)不相稱的責(zé)任，難以調(diào)動和組織人員開展環(huán)衛(wèi)相關(guān)服務(wù)，形成了管用脫節(jié)的現(xiàn)象。

5　建議

5.1規(guī)劃先行，確保有序推進(jìn)治理工作

環(huán)衛(wèi)專業(yè)規(guī)劃是城市規(guī)劃中不可或缺的組成部分。郊區(qū)縣在編制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)將農(nóng)村生活垃圾治理納入郊區(qū)縣建設(shè)的總體規(guī)劃，進(jìn)一步明確宏觀導(dǎo)向。

5.2完善農(nóng)村生活垃圾治理標(biāo)準(zhǔn)體系

2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會制定了村鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系框架分為綜合標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、通用標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)層次。當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)體系中，現(xiàn)行2項(xiàng)，在編1項(xiàng)，待編10項(xiàng)，修訂中4項(xiàng)，目前大部分標(biāo)準(zhǔn)都處于待編、修訂狀態(tài)，建議在5 a內(nèi)應(yīng)盡快出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理；同時(shí)應(yīng)補(bǔ)充完善標(biāo)準(zhǔn)體系，例如增加農(nóng)村垃圾收集、運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、簡易填埋場封場管理規(guī)范。

5.3多途徑加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾分類管理

與城市相比，我國農(nóng)村生活垃圾具備獨(dú)有的特性，例如成分復(fù)雜，村落范圍廣、外部性強(qiáng)等，設(shè)計(jì)一些具有農(nóng)村特色的分類方式，例如有償回收農(nóng)用物資包裝廢棄物；進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村廢品站的作用，加大廢品回收站的硬件設(shè)施投入，培養(yǎng)回收站人員的市場經(jīng)營意識、能力，拓寬回收的種類、范圍；環(huán)衛(wèi)部門與農(nóng)委等形成合力，統(tǒng)一建設(shè)、協(xié)同處理農(nóng)村生活垃圾中的有機(jī)垃圾、畜禽糞便、農(nóng)業(yè)垃圾（秸稈等）等工作。

5.4加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)管理隊(duì)伍建設(shè)工作

加強(qiáng)基層環(huán)衛(wèi)管理人員隊(duì)伍建設(shè)工作，包括在監(jiān)測設(shè)施配置、執(zhí)法裝備能力、領(lǐng)導(dǎo)和骨干素質(zhì)培養(yǎng)上進(jìn)行投入，使之快速形成基層環(huán)衛(wèi)管理能力，對技術(shù)條件薄弱的基層，加強(qiáng)人力支持：針對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)機(jī)制建設(shè)中普遍存在的人員配置、能力建設(shè)和業(yè)務(wù)水平存在短板等問題，建議有條件的縣（市、區(qū)）在明確購買服務(wù)的原則、項(xiàng)目、方式和責(zé)任后，開展政府向社會購買公共服務(wù)的試點(diǎn)工作，以期從人員、能力和業(yè)務(wù)上充實(shí)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)。

［1］中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

［2］王寧.開展五年專項(xiàng)行動，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理［J］.城鄉(xiāng)建設(shè)，2015（1）：9-11.

An Overview of Rural Domestic Waste Management Progress

Xu Bijun，Zhang Yi，Tai Jun
（Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute Co.Ltd.，Shanghai200232）

The situation and progressof rural domestic waste treatment in the past 5 yearswere introduced.The experience of operation model，expenses sharing mechanism，as well as collection and transportation model were summarized.The problemsexisting in the processof governance of extensive mode，insufficient financial resources，lack of regulationsand rulesand poor management organization were discussed.In addition，favorable suggestions on how to further improve domestic waste management in rural areaswere proposed.

rural areas；domestic waste；management

X799.3；X705

A

1005-8206（2016）05-0012-03

科技部科技支撐計(jì)劃資助項(xiàng)目（2014BAL02B01）

2016-02-23

許碧君（1983—），碩士，研究方向?yàn)楣虖U處理。

張益，E-mail：zhyi189@189.cn。