甘翔

【摘 要】 分稅制財政體制改革是我國一次重大的體制改革，改革取得了顯著的效果，但也出現(xiàn)了許多問題。本文簡要分析了在現(xiàn)行的分稅制下，我國地方政府財政體制存在的問題，并提出了一些完善我國地方政府財政體制的的思路。

【關(guān)鍵詞】 分稅制 地方政府財政體制 地方政府財政困難

自1994年以來，我國實行了分稅制財政體制改革，是我國努力構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代財政管理體制，更為科學地劃分中央與地方財權(quán)關(guān)系的一次重要改革。十余年來，分稅制的平穩(wěn)運行和從容調(diào)控對推動經(jīng)濟發(fā)展起到了不可忽視的作用。但作為當時條件下的一種漸進改革方案，隨著實踐的進展和矛盾的累積，體制不完善之處也不容忽視，其對地方財政的影響愈加明顯。

一、分稅制財政體制成就

分稅制財政體制改革是我國建國以來設(shè)計范圍廣大，調(diào)整利益格局明顯，影響和意義深遠的一項重大制度變革。從二十多年的運行情況來看，改革是成功的，取得的成就是顯著的，主要表現(xiàn)在：第一，促進了中央與地方財政收入的持續(xù)快速增長。第二，中央財政收入占全國財政收入的比重提高，增加了中央的宏觀調(diào)控能力。第三，促進了資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。第四、轉(zhuǎn)移支付制度緩解了地區(qū)間財力差距的擴大。

如圖所示是2009-2014年中央財政收入與全國財政收入及其占比

二、我國地方財政體制存在的問題

我國當前財政體制特別是省以下的財政體制仍然存在著比較大的制度缺陷，這些制度缺陷的存在是造成基層財政困難和地區(qū)間差距擴大的重要根源。

1、地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配

在分稅制改革實行的二十多年期間，中央政府并沒有對政府間事權(quán)和財政支出責任劃分的格局做出根本性改變，沿用至今的中央與地方事權(quán)的劃分難以適應(yīng)地方發(fā)展的需要。中央政府有時會將一些外部性較強的社會公共產(chǎn)品的提供責任轉(zhuǎn)嫁給地方政府。由于城鎮(zhèn)化繼續(xù)進行，地方政府承擔著大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方財政支出高于中央。此外，中央政府實施的一系列對口扶貧政策與在一定程度也增加了地方政府的負擔，這使得地方政府的財權(quán)和事權(quán)形成不匹配。因此，自1994年實行分稅制以來，中央進行財稅收入分配調(diào)整并沒有對財權(quán)進行相應(yīng)的調(diào)整，導致各級政府的財政收入與稅收支出權(quán)力嚴重脫節(jié)。在當前的財政制度下，地方政府失去了采用稅收政策來調(diào)節(jié)本地經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力，無法根據(jù)本地具體情況靈活調(diào)整稅收政策。因此，面對巨大的財政支出缺口，地方政府只有被動的依靠中央財政撥付來解決，大大降低了地方政府的積極性。

2、地方政府缺乏稅收立法權(quán)

我國分稅制改革僅僅賦予了地方政府以地方稅的征收權(quán)和一些具體措施的制定權(quán)，相關(guān)稅收的立法權(quán)和政策制定權(quán)全部集中于中央，地方稅的稅基和稅率也完全由中央政府確定。因此，地方政府在稅收征管方面的自由度就很少，無法根據(jù)地方各自不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況、人民生活水平來調(diào)節(jié)稅基和稅率以提高征稅的綜合效果，無法通過適當?shù)牡胤蕉愂樟⒎▉硪?guī)范稅收征管制度。

3、財政管理體制層次過多

目前，我前實行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政體制和與之配套的財政體制。但是我國分稅制改革只是重點改革了中央政府和省級政府間的財政收入支出分配關(guān)系，對省級以下各級政府分稅制的改革的落實并不到位。我國的行政管理層次很多，省級以下的有省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府。根據(jù)分稅制的要求，省級政府及其以下各級政府之間也要有明確規(guī)范的稅收收入和支出的分配關(guān)系。然而，省級以下政府在這點上的改革并不完善，分配關(guān)系也不明確，分稅制通過劃分中央稅、地方稅和共享稅，明確了中央政府的財政收入來源，但是沒有規(guī)定地方稅如何在四級地方政府間劃分，五級財政大大降低了分稅制收入劃分的可能性。

4、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移制度存在許多問題。一方面，受制于政府間事權(quán)、事責劃分不清晰、不明確的影響，轉(zhuǎn)移支付制度目標取向不夠明確，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付比重嚴重失調(diào)。轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷難以順應(yīng)中央財政支出的目標，資金規(guī)模效益低，在一定程度上加重了地方政府財政負擔。另一方面，我國專項轉(zhuǎn)移支付隨意性比較大，調(diào)控作用逐漸弱化。我國起初設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付的目的主要就是為實現(xiàn)上級政府的特定政策目標，鼓勵、誘導和幫助下級政府提供符合上級政府要求的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

三、完善地方財政體制的思路

1、實行徹底的分稅制

1994年的分稅制體制改革，只是明確了中央與地方的政府間財政關(guān)系，對省以下各級政府間的財政體制，既未做統(tǒng)一的規(guī)定，各地也沒有形成完全統(tǒng)一的模式。針對分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難，我國應(yīng)該實行將分稅制完全貫徹到省以下地方政府財政關(guān)系之中，從而實現(xiàn)徹底的財政分稅制度。目前我國縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)困難的原因并不在于省以下實行不了分稅制，而在于省以下分稅制還沒有完善，沒有真正進入軌道.所以實行徹底的分稅制，在省以下將分稅制貫徹下去才是解決縣鄉(xiāng)財政困難的有效方法。

2、財權(quán)與事權(quán)相匹配

事權(quán)與財權(quán)一直是我國分級財政理論的基本要素，事權(quán)與財權(quán)的合理配置也是我國財政體制改革中必須要解決好的一個核心問題，財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一也始終是我國財政體制的一項基本原則和要求。隨著改革的深入，在我國財政體制實踐中逐步出現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配現(xiàn)象。中央政府應(yīng)適當下放財權(quán)，以調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性，是化解經(jīng)濟風險與解決財力與事權(quán)不匹配的根本。

中央政府下放一定的稅收權(quán)利可以緩解地方政府財政困難。省級政府無法享有獨立的稅權(quán)，但是中央政府可以給予地方一部分稅權(quán)，實現(xiàn)稅權(quán)部分下放?？上驳氖?，財政部在2015年4月份下發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，使得地方政府擁有一定的舉債權(quán)利，這在一定程度上能夠緩解地方政府財政困難。

3、完善轉(zhuǎn)移支付制度

建立科學、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財政體制的重要方面。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財政的公共服務(wù)水平，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面，要在確保中央財政財力分配主導地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上，強化中央財政的再分配功能。另一方面，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。健全和完善的轉(zhuǎn)移支付體系對中央政府和地方政府財政矛盾的緩和有重要作用。

4、稅收立法權(quán)

在保證中央財政收支穩(wěn)定的前提下，應(yīng)適當下放一定的稅收立法權(quán)給地方完善現(xiàn)行分稅制財政體制法的體制改革，改變稅收立法權(quán)過于傾斜于中央的格局。在稅收立法權(quán)相對集中于中央的同時，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，根據(jù)事權(quán)范圍劃分財政收支，并通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段平衡各級政府間財政。這樣地方政府就有一定的稅收立法權(quán)來獲得穩(wěn)定合法的稅源，增加地方政府的財政收入，有利于解決地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配問題，進一步解決地方政府的財政困難等問題。

結(jié) 論

分稅制財政體制改革是我國建國以來設(shè)計范圍廣大，調(diào)整利益格局明顯，影響和意義深遠的一項重大制度創(chuàng)新。自1994年我國實行分稅制財政體制以來，改革取得了顯著的成就。分稅制改革促進了我國中央與地方財政收入的持續(xù)快速增長，實現(xiàn)了中央財政收入占全國財政收入的比重提高的目標，從而加強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，并促進了資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整?？梢哉f，1994年的分稅制體制改革，只是明確了中央與地方的政府間財政關(guān)系，對省以下各級政府間的財政體制，既未做統(tǒng)一的規(guī)定，各地也沒有形成完全統(tǒng)一的模式。因此針對分稅制改革中我國地方財政體制中存在的問題，應(yīng)做到以下幾點：一是我國應(yīng)該實行將分稅制完全貫徹到省以下地方政府財政關(guān)系之中，從而實現(xiàn)徹底的財政分稅制度；二是中央政府應(yīng)適當下放財權(quán)，并給予地方政府一定的稅收立法權(quán)，以調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性，從而化解經(jīng)濟風險，使得地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配；三是健全和完善的轉(zhuǎn)移支付體系對中央政府和地方政府財政矛盾的緩和有重要作用；四是中央政府與地方政府之間的間財政關(guān)系必須進行改革，朝著以法律為基礎(chǔ)的關(guān)系發(fā)展，要加快推動和促使中央政府和地方政府財政關(guān)系實現(xiàn)法制化，對兩者的權(quán)力和責任在法律上進行明確的界定，以法律的形式固定下來，促使中央政府和地方政府財政關(guān)系規(guī)劃、透明、合理和合法。

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