全　毅　研究員

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中國(guó)—東盟瀾湄合作機(jī)制建設(shè)背景及重要意義

全毅研究員

2010年以來(lái)，中國(guó)—東盟經(jīng)貿(mào)合作不僅面臨著南海問(wèn)題的挑戰(zhàn)，也面臨著周邊大國(guó)美國(guó)、日本、印度的滲透，扎牢中國(guó)—東盟關(guān)系的基礎(chǔ)和紐帶就成為中國(guó)周邊外交著力點(diǎn)。2013年年初，中國(guó)中央政府專門召開(kāi)了周邊外交工作會(huì)議，確立了新時(shí)期中國(guó)周邊外交的指導(dǎo)方針與政策重點(diǎn)，以“親、誠(chéng)、惠、容”打造中國(guó)持續(xù)發(fā)展周邊環(huán)境與實(shí)現(xiàn)和平崛起的戰(zhàn)略目標(biāo)。區(qū)域合作作為營(yíng)造和平發(fā)展周邊環(huán)境的主要抓手，被賦予特殊的內(nèi)涵。而瀾湄合作機(jī)制建設(shè)則成為提升中國(guó)發(fā)展與東盟關(guān)系抓手以及打造中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版的另一塊基石。

一、 瀾湄合作機(jī)制建立的背景

分析中國(guó)—東盟瀾湄合作機(jī)制建立的背景，首先需要了解中國(guó)—東盟合作面臨的新形勢(shì)。筆者認(rèn)為，近年來(lái)中國(guó)—東盟合作方面，與海上東盟合作面臨挑戰(zhàn)，與陸上東盟合作面臨博弈，但形勢(shì)要好于海上合作。這是中國(guó)將瀾湄合作作為中國(guó)—東盟合作優(yōu)先方向的重要原因。

2010年是中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)全面建成年，中國(guó)提出打造中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版的目標(biāo)。2013年11月，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在訪問(wèn)印度尼西亞時(shí)，提出與東盟共建21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議，提出創(chuàng)建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和中國(guó)—東盟海上合作基金。這是中國(guó)主動(dòng)塑造中國(guó)—東盟關(guān)系重要舉措。中國(guó)—東盟關(guān)系是中國(guó)周邊國(guó)際秩序建設(shè)的試驗(yàn)田，中國(guó)歷來(lái)重視投入。然而，中國(guó)要發(fā)展與東盟的睦鄰友好與互信互惠的關(guān)系，并非易事，而是充滿挑戰(zhàn)。中國(guó)的海上絲路倡議受到東盟國(guó)家的廣泛疑慮。中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，不僅引起海上霸主美國(guó)的猜疑，也受到東盟海上國(guó)家的質(zhì)疑。特別是近年來(lái)中國(guó)南海島礁建設(shè)引起菲律賓和越南的敵視，在南海問(wèn)題上引入域外勢(shì)力挑戰(zhàn)中國(guó)，中國(guó)推進(jìn)與東盟的整體關(guān)系面臨諸多難題。

2010年開(kāi)始，美國(guó)加快實(shí)施“重返亞太的戰(zhàn)略”，強(qiáng)化與日本、澳大利亞、菲律賓等傳統(tǒng)盟友的軍事安全關(guān)系，聲稱要將美國(guó)60%的軍力部署在亞太地區(qū)。美國(guó)將中國(guó)與東盟有關(guān)國(guó)家的南海爭(zhēng)端作為重返亞太的主要抓手。鼓動(dòng)和支持其盟國(guó)在南海對(duì)抗中國(guó)，比如幫助菲律賓將南海問(wèn)題告上國(guó)際法庭。重新在菲律賓軍事基地駐軍，聯(lián)合盟國(guó)在南海頻繁舉行聯(lián)合軍事演習(xí)。2015年美國(guó)走向前臺(tái)，聯(lián)合盟國(guó)巡航南海，直接闖入中國(guó)島礁12海里進(jìn)行挑釁。在經(jīng)濟(jì)上加快構(gòu)筑跨太平洋伙伴關(guān)系(TPP)，2015年年底美國(guó)主導(dǎo)的TPP終于達(dá)成協(xié)議，在亞太地區(qū)打造與軍事盟友相匹配的“經(jīng)濟(jì)北約”，分化

表1　東盟十國(guó)基本資料(2014年)

資料來(lái)源：UNCOMTRADE(2015)、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)

中國(guó)與東盟的經(jīng)濟(jì)合作。比如，其原產(chǎn)地規(guī)則將直接導(dǎo)致東亞區(qū)域內(nèi)貿(mào)易與投資的轉(zhuǎn)移效應(yīng)，分割中國(guó)與東南亞已經(jīng)建立的價(jià)值鏈分工體系。

日本以價(jià)值觀外交和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金與中國(guó)抗衡。日本企圖構(gòu)建與東南亞海上國(guó)家的對(duì)中國(guó)包圍圈，提出民主價(jià)值觀外交，著重發(fā)展同海上東盟的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。除加強(qiáng)傳統(tǒng)的政府援助外，2015年日本安倍首相還針對(duì)中國(guó)的亞投行倡議提出設(shè)立1100億美元的“品質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施伙伴計(jì)劃”，與中國(guó)展開(kāi)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)爭(zhēng)奪。參與東盟東西向鐵路、公路交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，干擾中國(guó)在東盟的戰(zhàn)略部署，散布中國(guó)威脅論。配合美國(guó)重返亞太戰(zhàn)略，向越南、菲律賓出售艦艇等武器裝備，直接插手南海問(wèn)題。美國(guó)和日本等域外國(guó)家戰(zhàn)略投入的增加，使中國(guó)推進(jìn)東亞區(qū)域合作面臨的阻力越來(lái)越大。

南海問(wèn)題國(guó)際化成為阻礙中國(guó)—東盟合作深化的障礙。隨著近年來(lái)綜合國(guó)力的快速增長(zhǎng)，中國(guó)與周邊國(guó)家的力量結(jié)構(gòu)及周邊安全環(huán)境也隨之變化。2010年以來(lái)，美國(guó)推行“亞太再平衡” 戰(zhàn)略，加大了對(duì)亞太地區(qū)的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，助長(zhǎng)了日本和菲律賓等國(guó)在領(lǐng)海和島嶼主權(quán)問(wèn)題上改變現(xiàn)狀的氣焰。南海問(wèn)題本來(lái)是南海周邊國(guó)家圍繞南海資源展開(kāi)爭(zhēng)奪而產(chǎn)生的領(lǐng)海爭(zhēng)端，盡管中國(guó)力圖將問(wèn)題保持在雙邊以及當(dāng)事國(guó)之間，通過(guò)雙邊談判解決爭(zhēng)端，但東南亞小國(guó)因?yàn)閾?dān)心在雙邊談判中吃虧，紛紛將域外大國(guó)引入南海爭(zhēng)端。隨著域外國(guó)家的紛紛卷入，南海問(wèn)題越來(lái)越國(guó)際化，成為世界熱點(diǎn)問(wèn)題之一。美國(guó)加大對(duì)東亞地區(qū)的戰(zhàn)略投入，成為影響亞太地區(qū)合作與安全的關(guān)鍵因素，使得南海問(wèn)題出現(xiàn)原有政策框架難以化解的困局，嚴(yán)重干擾中國(guó)與東盟經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程。

但是，在南海問(wèn)題上東盟國(guó)家因利益訴求不同，對(duì)南海的態(tài)度也有差異。除越南和菲律賓欲將域外國(guó)家引入增強(qiáng)與中國(guó)抗衡外，馬來(lái)西亞、印度尼西亞、新加坡等在南海問(wèn)題保持沉默，不發(fā)表意見(jiàn)，而文萊、柬埔寨、老撾則支持中國(guó)的南海立場(chǎng)。這是因?yàn)?，陸上東盟國(guó)家與中國(guó)沒(méi)有領(lǐng)土糾紛，且山水相連，發(fā)展問(wèn)題是其面臨的最大問(wèn)題。中國(guó)強(qiáng)化與地緣更近的中南半島國(guó)家的政治安全、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)人文交流合作更能得到這些國(guó)家的呼應(yīng)。瀾湄合作機(jī)制體現(xiàn)了中國(guó)周邊外交戰(zhàn)略目標(biāo)和重塑國(guó)際秩序做出的努力。

二、大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制與瀾湄合作機(jī)制的誕生

(一)大湄公河流域次區(qū)域合作機(jī)制

瀾滄江—湄公河包括中國(guó)境內(nèi)的瀾滄江和中國(guó)境外的湄公河，瀾滄江起源于中國(guó)青海的唐古拉山，流經(jīng)西藏、云南，穿越高山峽谷，從西雙版納出境后被稱為湄公河，先后流經(jīng)緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南，共4880公里，最后流入南海。瀾滄江與湄公河既是聯(lián)系瀾湄六國(guó)的天然紐帶，也是沿岸民眾世代繁衍生息的搖籃，孕育了瀾湄國(guó)家各具特色而又相親相近的文化，形成了各國(guó)間歷史悠久、深厚廣泛的經(jīng)濟(jì)與人文聯(lián)系，是一條東方多瑙河。

表2　東盟十國(guó)與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系(2014年)

注：投資額為截至2014年數(shù)據(jù)。

資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)

瀾滄江—湄公河流域資源豐富，79.5萬(wàn)平方公里的流域面積、3.26億的流域民眾、5900億美元的GDP總量、近7%的年均經(jīng)濟(jì)增速，使瀾湄地區(qū)成為亞洲乃至全球最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一。但由于歷史原因，湄公河次區(qū)域發(fā)展起步較晚，經(jīng)濟(jì)水平落后于周邊其他國(guó)家和地區(qū)，人均GDP只有2800多美元，工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。為盡快縮小發(fā)展差距，湄公河各國(guó)都將發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，積極參與區(qū)域合作，改善國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，吸引外來(lái)投資，大力開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，以合作促發(fā)展意愿強(qiáng)烈。

實(shí)際上，從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，以瀾滄江—湄公河為主軸的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作就悄然興起，目前已經(jīng)形成多種合作機(jī)制。1992年由亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)起，得到瀾滄江—湄公河流域內(nèi)中國(guó)、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)和越南六國(guó)的共同響應(yīng)，建立起大湄公河次區(qū)域(GMS)合作機(jī)制。自1992年第一次GMS經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議確定了“亞行倡導(dǎo)的GMS經(jīng)濟(jì)合作的總體構(gòu)架”后，1993年GMS第二次會(huì)議便初步擬定交通、能源、環(huán)境與自然資源管理、人力資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)貿(mào)與投資和旅游等六個(gè)合作領(lǐng)域。伴隨著此后各屆GMS部長(zhǎng)會(huì)議的召開(kāi)，其合作領(lǐng)域逐步擴(kuò)大至通信、禁毒、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，形成了交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、旅游、貿(mào)易便利化、投資和人力資源開(kāi)發(fā)等九個(gè)GMS優(yōu)先合作領(lǐng)域。

1995年湄公河下游四國(guó)簽署了“湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議”，并成立了湄公河委員會(huì)，開(kāi)展湄公河流域水及相關(guān)資源的利用與保護(hù)合作，中國(guó)政府亦積極開(kāi)展與湄公河委員會(huì)的防洪合作，向湄公河委員會(huì)提供瀾滄江兩個(gè)水文站汛期水文信息，對(duì)湄公河下游制定防洪減災(zāi)預(yù)案、減少因洪水災(zāi)害造成的損失發(fā)揮了重要作用。東盟也越來(lái)越重視湄公河流域開(kāi)發(fā)合作，1996年?yáng)|盟通過(guò)了《東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作基本框架》，東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作機(jī)制是東盟國(guó)家為了推動(dòng)湄公河流域經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展，盡快使新成員融入東盟而提出的區(qū)域均衡發(fā)展計(jì)劃。此外，20世紀(jì)90年代，中國(guó)、老撾、泰國(guó)、緬甸受新加坡“成長(zhǎng)三角”倡議影響，還推出了瀾滄江—湄公河毗鄰地區(qū)的“黃金四角經(jīng)濟(jì)合作”計(jì)劃。

值得一提的還有印度因素。從1991年開(kāi)始，印度推行“ 東向戰(zhàn)略”，希望全面發(fā)展與東盟的地區(qū)合作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提出連接印度與東盟國(guó)家的東西鐵路與公路建設(shè)規(guī)劃。其中也包括“孟印緬斯泰經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)盟”、“湄公河—恒河合作計(jì)劃”以及“環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟”。有學(xué)者認(rèn)為，印度進(jìn)入東南亞有著“明顯排斥中國(guó)的意圖”。實(shí)際上，GMS國(guó)家方面也有借助印度來(lái)平衡中國(guó)作用的考慮。

表3　 湄公河地區(qū)內(nèi)多重合作機(jī)制

注：△表示觀察員。

資料來(lái)源：野本啓介: “メコン地域開(kāi)発をめぐる地域協(xié)力の現(xiàn)狀と展望”，《開(kāi)発金融研究所報(bào)》，2002年9月號(hào)

這種多層次的、部分重疊的合作機(jī)制不僅體現(xiàn)了東南亞地區(qū)內(nèi)部高度復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也反映了域外大國(guó)的利益博弈。雖然湄公河地區(qū)多種合作機(jī)制并存反映了各方的不同利益和側(cè)重，有利于滿足多層次需要，但是也存在著缺乏總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。 GMS合作機(jī)制成功地吸收了來(lái)自日本、美國(guó)、歐洲、印度等外部國(guó)家的資金，但過(guò)高程度的“外部主導(dǎo)”問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重打亂了大湄公河地區(qū)的外部發(fā)展環(huán)境，各利益集團(tuán)圍繞著自身利益很有可能會(huì)時(shí)常展開(kāi)博弈，進(jìn)而影響湄公河流域次區(qū)域合作的整體協(xié)調(diào)進(jìn)程，并成為制約GMS合作機(jī)制深化發(fā)展的不利因素。

(二)中國(guó)—東盟瀾湄合作機(jī)制的誕生

中國(guó)積極參與大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制，并在其中發(fā)揮積極作用。但是，由于亞洲開(kāi)發(fā)銀行是美日主導(dǎo)的，其合作意向與合作項(xiàng)目都不同程度地體現(xiàn)美日的戰(zhàn)略意圖，而且大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制將中國(guó)和泰國(guó)作為“畢業(yè)生”排斥在援助開(kāi)發(fā)之外。中國(guó)利用這一機(jī)制推進(jìn)本國(guó)的合作目標(biāo)存在非常大的局限性。

首先，中國(guó)—東盟互聯(lián)互通計(jì)劃受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。近年來(lái)，中國(guó)強(qiáng)力推進(jìn)與周邊國(guó)家和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通計(jì)劃。在中國(guó)看來(lái)，設(shè)施聯(lián)通是貨物暢通、資金融通與民心相通的基礎(chǔ)工程。所以，中國(guó)提出連接中國(guó)與中南半島的泛亞鐵路計(jì)劃和公路計(jì)劃。針對(duì)中國(guó)提出的“南北走廊”計(jì)劃，日本宣布加快“東西走廊”的建設(shè)，并于2008年1月向湄公河“東西走廊”無(wú)償援助2000萬(wàn)美元。2009年11月在日本舉行的日本—湄公河次區(qū)域國(guó)家首次高峰會(huì)議上，日本首相鳩山承諾，在未來(lái)3年內(nèi)日本將向湄公河次區(qū)域五國(guó)提供55億美元的ODA援助，并加強(qiáng)對(duì)湄公河次區(qū)域五國(guó)的支持，維持該地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。此外，日本還加大了對(duì)次區(qū)域人力資源的培訓(xùn)，通過(guò)各種援助和人力資源培訓(xùn)項(xiàng)目，向年輕人灌輸日本式思維。中國(guó)全力推進(jìn)大湄公河次區(qū)域開(kāi)發(fā)就被部分日本媒體視為在東南亞建立“衛(wèi)星城”和面向東盟的南進(jìn)“據(jù)點(diǎn)”。為了防范中國(guó)影響的擴(kuò)大，日本已經(jīng)在該區(qū)域加大了經(jīng)濟(jì)外交的力度。印度也提出連接印度與東盟的東西鐵路與公路計(jì)劃。在東南亞國(guó)家內(nèi)部，一度出現(xiàn)的反對(duì)GMS合作的理由是，在東南半島修筑便利交通線將使中國(guó)向東南亞的軍事威脅更為直接，特別是伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高，而“中國(guó)威脅論”、“新殖民主義”等論調(diào)不絕于耳，GMS合作機(jī)制的深化所面臨的不確定性因素短期內(nèi)難以消除。

其次，環(huán)境問(wèn)題讓中國(guó)能源資源合作計(jì)劃擱淺。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為影響中國(guó)深化GMS合作的棘手問(wèn)題。GMS各國(guó)對(duì)中小型水電項(xiàng)目的需求量很大，中國(guó)有著該項(xiàng)目建設(shè)上的適用技術(shù)優(yōu)勢(shì)和豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，因此承建了不少中小型水電項(xiàng)目，但由于宣傳上的誤導(dǎo)和其他一些原因，國(guó)際NGO認(rèn)為是中國(guó)企業(yè)的行為嚴(yán)重破壞了下游的生態(tài)環(huán)境。另外，也確實(shí)存在礦產(chǎn)資源開(kāi)采上，部分中國(guó)企業(yè)把一些不規(guī)范的做法帶到了GMS國(guó)家，忽視了環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)了針對(duì)中國(guó)企業(yè)和中國(guó)的強(qiáng)大國(guó)際環(huán)保輿論壓力。而美國(guó)和日本則利用其先進(jìn)的技術(shù)水平，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡，與中國(guó)形成強(qiáng)烈制約。美國(guó)將環(huán)境保護(hù)作為“美湄合作”框架的重點(diǎn)領(lǐng)域，2009年美國(guó)與柬埔寨、泰國(guó)、老撾、越南這四個(gè)湄公河下游國(guó)家探討了建立新的“美湄合作”框架的設(shè)想，打算在環(huán)境保護(hù)、健康保健和教育三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域展開(kāi)合作，并建議湄公河委員會(huì)與美國(guó)第一大河密西西比河管理部門建立伙伴關(guān)系。7月27日，美國(guó)宣布2009年將為大湄公河次區(qū)域的柬埔寨、越南、老撾和泰國(guó)四國(guó)提供1.5億美元的援助，其中的700余萬(wàn)美元，將用于建立“大湄公河環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”，以保護(hù)該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，提高人民的環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)水利、森林等自然資源可持續(xù)發(fā)展。日本強(qiáng)調(diào)所謂的“亞洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，將東南亞國(guó)家的回收家電運(yùn)回日本處理，這些都進(jìn)一步增加了中國(guó)加強(qiáng)參與、深化GMS合作機(jī)制的難度。

再次，形勢(shì)發(fā)展需要新型的瀾湄區(qū)域合作機(jī)制。傳統(tǒng)的合作機(jī)制主要是關(guān)注經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作機(jī)制，不足以解決近期中國(guó)—東盟區(qū)域合作過(guò)程中產(chǎn)生的新問(wèn)題。中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)十年，讓中國(guó)深知經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自發(fā)解決所有的安全和政治問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)合作也無(wú)法破解安全難題。隨著中國(guó)與周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)和總體實(shí)力對(duì)比的變化以及周邊安全與戰(zhàn)略環(huán)境的復(fù)雜化，中國(guó)周邊外交出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)投入成本和政治收益高度不對(duì)稱的狀況，東盟國(guó)家對(duì)在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域過(guò)分依賴中國(guó)日益表現(xiàn)出擔(dān)心，中國(guó)與東盟經(jīng)濟(jì)合作的邊際效益正在逐步遞減。與此同時(shí)，本區(qū)域各國(guó)都面臨著氣候變化、自然災(zāi)害、跨境傳染病、跨國(guó)犯罪等問(wèn)題挑戰(zhàn)，需要六方攜手應(yīng)對(duì)。在這種情況下，中國(guó)需要轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”思維，平衡好周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治安全訴求，確立更高的全方位的目標(biāo)，將“命運(yùn)共同體”理念植根于區(qū)域合作之中。

在區(qū)域一體化新形勢(shì)下，瀾湄國(guó)家深化合作，既有強(qiáng)烈的內(nèi)在需求，更有充分的現(xiàn)實(shí)條件。中國(guó)與陸上東盟早已解決了領(lǐng)土劃界問(wèn)題，掃除了發(fā)展關(guān)系的障礙因素。中國(guó)與湄公河五國(guó)建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，政治上高度信任。瀾湄區(qū)域消除貧困，謀求本國(guó)發(fā)展成為各國(guó)最關(guān)注的問(wèn)題。且邊境線、河流線、水陸空交通線猶如血脈，將六方主要經(jīng)濟(jì)區(qū)、發(fā)展資源緊密連接，開(kāi)展合作的優(yōu)勢(shì)十分突出。因此，瀾湄流域國(guó)家深化合作的需求更為強(qiáng)烈，合作的基礎(chǔ)更為深厚，可以說(shuō)構(gòu)建新型的瀾湄合作機(jī)制勢(shì)在必行。2014年11月，李克強(qiáng)總理在第17次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上倡議建立瀾滄江—湄公河合作機(jī)制，得到湄公河流域各國(guó)積極響應(yīng)。自2015年年初，從北京到泰國(guó)清邁再到云南景洪和海南三亞，從工作組會(huì)到外交高官會(huì)到外長(zhǎng)會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，經(jīng)過(guò)一次次的磋商，共識(shí)在不斷擴(kuò)大，成果在不斷積累。六國(guó)在瀾湄合作機(jī)制籌建過(guò)程中，都展現(xiàn)出高效的協(xié)調(diào)行動(dòng)、緊迫的合作意愿、包容的協(xié)商態(tài)度、和諧的互動(dòng)氣氛。2015年11月，瀾湄合作首次外長(zhǎng)會(huì)在與老撾、緬甸隔河相望的云南西雙版納景洪市舉行。會(huì)議發(fā)表了《瀾湄合作概念文件》和《聯(lián)合新聞公報(bào)》，宣布啟動(dòng)瀾湄合作進(jìn)程。各方就瀾湄合作未來(lái)方向和機(jī)制架構(gòu)等達(dá)成廣泛共識(shí)，確立“3+5”合作框架：加強(qiáng)政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文三大重點(diǎn)領(lǐng)域合作，現(xiàn)階段重點(diǎn)在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五個(gè)優(yōu)先方向開(kāi)展合作。2016年3月22日至23日，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在海南三亞舉行，李克強(qiáng)總理與湄公河五國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人首次聚首。這次會(huì)議正式宣布啟動(dòng)瀾湄合作機(jī)制，為瀾湄合作提供政治指導(dǎo)和強(qiáng)勁動(dòng)力。

瀾湄合作是六國(guó)共商、共建、共享的平臺(tái)。各國(guó)在機(jī)制中地位平等，秉持協(xié)商一致、平等互利等原則，根據(jù)實(shí)際情況和需求，共同規(guī)劃合作。瀾湄合作堅(jiān)持務(wù)實(shí)導(dǎo)向，采用政府引導(dǎo)、多方參與、項(xiàng)目為主的推進(jìn)模式，全面調(diào)動(dòng)官產(chǎn)民各方資源，共同推進(jìn)落實(shí)。合作目標(biāo)是深化次區(qū)域國(guó)家間互信和睦鄰友好，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)水資源合作，將瀾滄江—湄公河流域六國(guó)建成一個(gè)平等互利、團(tuán)結(jié)合作、發(fā)展共贏的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體。

三、瀾湄合作機(jī)制是瀾湄次區(qū)域合作的重要保障

開(kāi)展區(qū)域合作，推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，機(jī)制是保障。瀾湄合作機(jī)制建立包括領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、高官會(huì)議及其他領(lǐng)域工作組會(huì)議等多層次合作機(jī)制，保障各項(xiàng)合作計(jì)劃與項(xiàng)目的落實(shí)與推進(jìn)。瀾湄合作機(jī)制的成立為未來(lái)中國(guó)強(qiáng)化與中南半島合作奠定了一塊基石。因此，瀾湄合作機(jī)制對(duì)保障我國(guó)與陸上東盟政治安全、經(jīng)貿(mào)合作與社會(huì)人文交流具有重要意義。

第一，瀾湄合作機(jī)制是在中國(guó)—東盟南海問(wèn)題激化，中國(guó)周邊安全環(huán)境面臨空前挑戰(zhàn)的情況下建立的，它的建立是中國(guó)周邊外交的一項(xiàng)重要成果。瀾湄合作不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，而且將安全與政治合作置于最重要地位。這是因?yàn)椋袊?guó)—東盟自貿(mào)區(qū)建立以來(lái)，雖然雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系逐漸強(qiáng)化，但并不能自然解決安全與信任問(wèn)題。因此，瀾湄合作機(jī)制將政治安全作為三大支柱之首，這是為了充分考慮到周邊國(guó)家對(duì)安全保障的需求。瀾湄合作機(jī)制將更多地關(guān)注區(qū)域安全與政治互信問(wèn)題，有助于強(qiáng)化中國(guó)—東盟政治安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域的合作，有助于化解中國(guó)威脅論。

第二，瀾湄合作機(jī)制的目標(biāo)定位應(yīng)該是大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制的升級(jí)版。瀾湄合作機(jī)制不僅不能排斥其他湄公河合作機(jī)制，更要秉持開(kāi)放包容精神，與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)、東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作(AMBDL)和湄公河委員會(huì)等現(xiàn)有次區(qū)域合作機(jī)制相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同推動(dòng)中國(guó)—東盟瀾滄江—湄公河流域區(qū)域一體化進(jìn)程。它需要在借鑒現(xiàn)有各種合作機(jī)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推出更接地氣的合作舉措，造福本地區(qū)人民，才能增強(qiáng)合作機(jī)制的吸引力，而不是相互競(jìng)爭(zhēng)與排斥。

第三，加強(qiáng)政策溝通與協(xié)調(diào)，共謀區(qū)域發(fā)展大計(jì)。瀾湄合作是六國(guó)根據(jù)共同需求量身定制的新型次區(qū)域合作機(jī)制。六國(guó)雖然國(guó)情不同，但在工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展旅游業(yè)等方面都有共同的合作需求，有較強(qiáng)的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。六國(guó)首批推出78個(gè)早期收獲合作項(xiàng)目。未來(lái)六國(guó)需要加強(qiáng)聯(lián)合研究，共同推出符合各國(guó)優(yōu)勢(shì)及本地區(qū)快速發(fā)展的發(fā)展規(guī)劃與合作項(xiàng)目。共同發(fā)展規(guī)劃與合作項(xiàng)目至少應(yīng)該包含這些內(nèi)容：

一是瀾湄國(guó)家區(qū)域安全機(jī)制。包括邊境軍事互信措施、共同打擊跨國(guó)犯罪，維護(hù)邊境秩序，營(yíng)造和平安寧的次區(qū)域環(huán)境。2011年10月5日，中國(guó)貨船在緬泰老邊境地區(qū)遭遇持槍歹徒搶劫，造成震驚世界的湄公河慘案后，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家組建了聯(lián)合執(zhí)法巡邏隊(duì)伍，維護(hù)瀾湄航運(yùn)安全。自瀾湄六國(guó)首次執(zhí)法安全部長(zhǎng)會(huì)議舉行以來(lái)，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法連續(xù)開(kāi)展了43次，維護(hù)了國(guó)際航道安全。對(duì)跨境販毒、恐怖主義、電信詐騙、販賣婦女等犯罪活動(dòng)也要加強(qiáng)執(zhí)法互助，構(gòu)建非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制。

二是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通規(guī)劃?！耙敫幌刃蘼贰保瑸戜睾献髦ν苿?dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)。目前，內(nèi)昆高速建成通車，昆曼公路已全線貫通，中老鐵路奠基，中泰鐵路啟動(dòng)，連接瀾湄國(guó)家的泛亞鐵路中線呼之欲出。瀾滄江—湄公河航道二期整治工程啟動(dòng)實(shí)施，將進(jìn)一步提升河道運(yùn)載能力。瀾湄國(guó)家空中新航線不斷開(kāi)辟。泛亞鐵路東線(南寧—新加坡)和西線(昆明—曼德勒)以及連接中緬的公路需要盡快協(xié)商規(guī)劃。協(xié)商解決跨境通道的運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)與通關(guān)程序，簡(jiǎn)化通關(guān)程序，提高通關(guān)效率。我國(guó)要開(kāi)放瀾湄國(guó)家車輛入境的通行問(wèn)題。

三是發(fā)展跨境經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)產(chǎn)能合作計(jì)劃。六國(guó)開(kāi)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，構(gòu)建跨境產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈。中國(guó)愿發(fā)揮鐵路、電力、電子、能源、機(jī)械等領(lǐng)域的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)，幫助湄公河國(guó)家實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作包括中國(guó)在湄公河國(guó)家投資建設(shè)的越南龍江工業(yè)園、老撾賽色塔工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟(jì)特區(qū)、泰國(guó)羅勇工業(yè)園等境外經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以及瑞麗—木姐、磨憨—磨丁、河口—老街、東興—芒街等跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是企業(yè)投資興業(yè)的首選地，需要將其打造成瀾湄跨境經(jīng)濟(jì)合作的示范項(xiàng)目。

四是積極開(kāi)展水資源合作，科學(xué)開(kāi)發(fā)瀾湄水電資源。瀾湄合作因水而生，流域國(guó)家共享河流信息資料，共同保護(hù)沿河生態(tài)資源，讓瀾湄沿岸民眾更好地“靠水吃水”。中國(guó)早已實(shí)現(xiàn)了瀾滄江水文資料共享，今年3-4月通過(guò)景洪水電站對(duì)下游實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水，以幫助下游國(guó)家應(yīng)對(duì)旱情。建議在景洪建立瀾湄水資源合作中心，統(tǒng)籌瀾湄水資源開(kāi)發(fā)與管理。

五是開(kāi)展扶貧合作與提高減貧能力計(jì)劃。未來(lái)，瀾湄各國(guó)將重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)業(yè)合作平臺(tái)、減貧能力提升與減貧示范點(diǎn)建設(shè)，幫助各國(guó)民眾共同致富奔小康。中國(guó)與湄公河國(guó)家已在農(nóng)業(yè)種植、良種培育、農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等領(lǐng)域開(kāi)展了廣泛合作，成果顯著。中國(guó)的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)雜交稻、湄公河國(guó)家新鮮的熱帶水果深入民眾生活，為老百姓所熟知。中國(guó)與老撾、緬甸邊境開(kāi)展了替代種植，但需要解決所產(chǎn)糧食的市場(chǎng)問(wèn)題。建議中國(guó)放寬糧食進(jìn)口配額，擴(kuò)大從這些國(guó)家進(jìn)口糧食。

六是社會(huì)發(fā)展與人文交流合作規(guī)劃。瀾湄合作要更深入人民生活，促進(jìn)民間往來(lái)。瀾湄合作要進(jìn)一步促進(jìn)教育、文化、青年、體育交流往來(lái)，擴(kuò)大互派留學(xué)生、舉辦瀾湄文化藝術(shù)節(jié)、青年專才培養(yǎng)與交流活動(dòng)等。強(qiáng)化校際留學(xué)生交流與政府官員培訓(xùn)合作，協(xié)助東盟國(guó)家開(kāi)發(fā)人力資源。加強(qiáng)健康醫(yī)療合作，中國(guó)要發(fā)揮醫(yī)療技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施“光明行計(jì)劃”，為湄公河國(guó)家白內(nèi)障患者實(shí)施免費(fèi)復(fù)明手術(shù)。開(kāi)發(fā)瀾湄旅游資源與線路，簡(jiǎn)化簽證手續(xù)，促進(jìn)瀾湄民間往來(lái)便利化，讓旅游業(yè)成為區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

“中國(guó)—東盟研究院‘教育部長(zhǎng)江學(xué)者和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃’資助(合同編號(hào)：CWZ201409)”。]

福建社會(huì)科學(xué)院亞太經(jīng)濟(jì)所;責(zé)任編輯：劉建昌)