劉瓊蓮，劉志敏

（中共天津市委黨校公共管理教研部，天津300191）

簡政放權改革背景下優(yōu)化政府服務的內容與要求
——以天津市為例

劉瓊蓮，劉志敏

（中共天津市委黨校公共管理教研部，天津300191）

要推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革與轉變地方政府職能，關鍵是要轉變政府服務理念、優(yōu)化公共服務投入結構、推進公共服務市場化改革以及堅持依法行政與績效評估來優(yōu)化服務。天津市通過“一個號碼管服務”、“一張綠卡管引才”、“京津冀海關區(qū)域通關一體化”的改革來提高公共服務水平，使權責清單、負面清單與公共服務清單落地，加快推進服務型政府建設。優(yōu)化政府提供的公共服務是簡政放權改革的前提與基礎。實現服務事項的程序化與規(guī)范化是關鍵。優(yōu)化社會公益服務政社合作與供需匹配為簡政放權改革保駕護航。簡政放權改革要求創(chuàng)新政府服務的動力機制，提高政府服務效率與能力。

優(yōu)化服務；政府購買服務；社會公益服務；簡政放權改革；專業(yè)化服務

優(yōu)化服務是我國當前“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”這場重大改革的重要內容之一，也是貫穿在我國地方政府行政管理體制改革中的一條主線。優(yōu)化政府服務的基點在于厘清政府、市場與社會之間的關系，綜合利用行政機制、市場機制與社會機制等，使權責清單、負面清單與公共服務清單落地。天津市在“四個全面”的戰(zhàn)略背景下，從行政審批領域入手深化行政管理體制改革，增強政府與市場之間的協調力、政府與公民之間的親和力，協調政府職能體系，這要基于優(yōu)化服務，提供便民服務，規(guī)范政府服務程序和提高政府服務效率，建構服務長效機制，實現從“給群眾端菜”向“讓群眾點菜”轉變。

一、天津市優(yōu)化政府服務的典型案例

在簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務與轉變地方政府職能以及京津冀協同發(fā)展與“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，為了建設“美麗天津”、“和諧天津”，天津市委市政府推出了“一個號碼”、“一張綠卡”、“通關一體化”的改革舉措，深化行政管理體制改革，優(yōu)化公共服務，努力打造服務型政府。

（一）“一個號碼管服務”：提高服務的滿意度

2015年5月20日，一個號碼（8890）服務平臺正式開通運行。這個服務專線是天津在轉變政府職能、推進政府管理創(chuàng)新過程中促進群眾生活服務便利化的載體，集政府服務、社會服務與公共服務于一體。這個軟硬件平臺系統(tǒng)整合了全市53條政府服務熱線，建成160個座機的話務中心，開展話務員培訓，健全規(guī)章制度與管理機構以及知識庫系統(tǒng)（圖1、圖2）。

8890便民服務系統(tǒng)推行即辦原則，確立了電話接通率、服務辦結率和評價回訪率的三個100%目標。而涉及人身財產安全的服務，仍由110、 119、120等提供。8890便民熱線沒有輻射到行政職權范圍以外的民事訴訟和進行訴訟、仲裁、信訪復查復核、行政復議等法定程序的事項以及涉及軍隊、武警管轄的事項等領域。

整合后的8890熱線號碼集中辦理群眾咨詢、求助、投訴等事項，已成為天津市政府轉變職能的基點，以創(chuàng)新服務理念和服務機制，規(guī)范這條以電話呼叫為主并融合網絡通信、移動通信、多媒體通信于一體的“暖心”、“貼心”熱線服務流程，借助微信、微博、QQ、社區(qū)、APP等多樣化市場服務渠道提高服務水平與質量，以贏得良好的口碑和巨大的品牌效應。

天津市優(yōu)化整合后的熱線號碼服務程序，主要包括以下幾個步驟。一是建立知識庫系統(tǒng)，健全整體服務的思路。全市實時聯網歸集各類服務信息，通過系統(tǒng)模糊查詢、精準定位，提高咨詢解答和轉辦效率。承辦單位新增服務資源全部納入統(tǒng)一平臺，節(jié)約服務成本，形成規(guī)模效應。二是整合53條政府服務熱線，實現資源整合與流程再造，采取由政府主導、市場運作、社會力量參與的服務方式，實現內部聯系的外部化。三是政府服務充分利用“大數據”管理完善智能排班系統(tǒng)，優(yōu)化服務熱線的整個流程。根據話務量曲線、峰值進行智能化排班，完善系統(tǒng)強制機制和督促機制，進行精細化管理，通過離席率、等待電話數、接件數和排名、辦件滿意率等信息實現話務員的自我督促和激勵，從而確保接通率與服務質量。四是運用“互聯網+公共服務”實行即辦原則，統(tǒng)計分析服務數據信息，解決信息不對稱問題和外部性問題，研究創(chuàng)新服務的長效機制，激發(fā)市場活力。

圖1　88908890便民服務專線 ［1］

圖2　一個號碼管服務的運行流程

8890服務效益提高和創(chuàng)新依賴于政府、市場與社會共同承擔責任參與建設提供服務，借助政府績效考核、誠信評價體系和市場機制以及商會、中介、協會、社區(qū)等社會力量共同提高服務能力與服務效益。首先，進一步整合公共資源與社會資源，激勵各種社會力量積極參與提供服務。關鍵是對天津公眾的服務需求事項進行分類整合。其次，根據服務專線的內在邏輯關系，完善一系列相互關聯的活動而實施程序化管理，根據公眾的服務需求和服務方式、規(guī)則，科學地制定程序，提高服務效率。再次，基于服務便民、為民、惠民、樂民和育民的理念培育成熟的社會，暢通各種訴求表達的渠道，促使天津不同社會成員準確地表達各自的服務需求偏好。最后，通過完善開放的、動態(tài)的、多維度的服務滿意度評估體系，促使一個號碼能提供及時、便民的服務。

（二）“一張綠卡管引才”：創(chuàng)新人才管理與服務

2015年6月1日天津正式啟動“一張綠卡管引才”。在天津市委市政府的工作部署下，由市人才辦、市人力社保局、市公安局、市教委等相關部門合作制定引進人才的“綠卡”（包括A卡和B卡），開辟了“天天問津”門戶網站。為提高引才效果、提升引才效率、擴大社會效應，天津通過集中宣傳，形成政策聲勢。比如利用人民日報、人民網、天津日報、北方網等各大媒體宣傳，編制人才“綠卡”政策解讀、暫行管理辦法及使用手冊、搭建“天天問津”網平臺、專門培訓升級服務（通過專題培訓班與專題講解來培訓服務專員）、統(tǒng)籌協調推動工作（召開人才“綠卡”實施工作協調會議和推動會議）等方式，以加快優(yōu)化通過“綠卡”引才的各項工作（圖3）。

“一張綠卡管引才”獲得國家人力資源和社會保障部的充分肯定。目前，先后有廣東、北京、山東等省市的人社局來天津考察學習。在天津市委市政府領導的高度重視與關注下，市委常委、組織部長在“天津招聘周”引才活動中親自推介“綠卡”政策、人才引智活動取得良好效果。“綠卡”吸引了海內外人才高度關注，半年內天津辦理人才“綠卡”13668張（表1）。事實上，“綠卡”招才引智已創(chuàng)天津歷史新高。

圖3　“一張綠卡管引才”運行流程

表1　2015年6月1日至12月18日天津市 “綠卡”引才情況

實踐中的“綠卡引才”政策致力于簡化服務流程，創(chuàng)新人才管理。天津人才“綠卡”制度通過“線上+線下”服務平臺、一站式服務方式、信息實時共享以及人才數據庫的數據統(tǒng)計、動態(tài)分析、運行監(jiān)測等功能極大地簡化服務流程，為人才提供便利，提高了人才服務效率和水平?！熬G卡”引才制度力求實現政府在人才管理理念、模式、體制的創(chuàng)新。首先，基于“互聯網+”等新理念提供集約化、人性化的人才公共服務，采取“線上+線下”服務方式，從“等客上門”式服務轉向主動服務、前置服務，提高人才滿意度。其次，借助于“線上+線下”虛實一體的服務平臺尤其是“天天問津”網，實時共享人才數據信息的相關職能部門能掌握“一張綠卡管引才”運行、高層次人才流動等進行研究判斷、科學決策以創(chuàng)新政府的人才管理模式。最后，整合天津市人力社保局、公安局、教委等11個部門的人才引進服務職能實現并聯審批，人才引進A卡辦理事項從51個整合成15個，15個事項的審批環(huán)節(jié)從56個精簡到19個，審核要件從84件精簡到44件。實現大多數服務事項立等可取（不包括人才公寓、居住證、出入境證件申請、進境自用物品審批等事項）以創(chuàng)新人才管理體制。

不斷完善“綠卡”服務配套舉措，目前面臨的挑戰(zhàn)主要是以下幾個方面。

一是落實宣傳培訓“綠卡”服務。借助于互聯網+服務，開放式宣傳“綠卡”引才的政策，由市、區(qū)縣、委局和用人單位培訓人才“綠卡”服務主體的服務意識，基于調查研究人才市場的需求征集各區(qū)縣、系統(tǒng)、行業(yè)、領域年度引進高端人才的需求，編制高層次人才引進計劃和緊缺人才目錄，誘發(fā)人才服務客體的“綠卡”需求。

二是建立人才“綠卡”綜合服務機構，吸引各類高端人才來津創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。通過“線上+線下”（網絡招聘+實地考察）服務方式吸引青年英才來津進行“雙創(chuàng)”；在雙創(chuàng)特區(qū)建立人才綜合服務中心分中心，為引進人才就近辦理工作關系接轉、落戶、外國人工作許可等事項提供“一站式”服務，吸引各類高端人才向雙創(chuàng)特區(qū)和自由貿易試驗區(qū)聚集。

三是完善人才“綠卡”服務配套政策。比如加快建設一批人才公寓，通過評估對符合條件的人才公寓進行認定，給予相應支持政策，為持有“綠卡”的高端人才提供拎包入住式服務。引進人才及其家屬、子女可落戶人才公寓，市財政對人才公寓按照標準給予相應補貼。

四是增加人才“綠卡”服務功能。為持“綠卡”者提供專員跟蹤服務，制發(fā)“政策包”和“服務包”等，實現“線上+線下”服務；提供項目對接服務，幫助人才對接政策、項目、資金和技術，促進項目成果轉化；提供人才租賃服務，采取假日工程師、柔性引進、合作開發(fā)等多種方式，提供全方位的人才服務。

（三）“京津冀海關區(qū)域通關一體化”：推進整體性服務方式

京津冀海關區(qū)域通關一體化改革是區(qū)域一體化的重要“試驗田”，引領著珠三角、長三角等經濟聯系密切地區(qū)的海關區(qū)域一體化改革。

2014年7月1日京津海關區(qū)域通關一體化正式啟動，9月22日京津冀海關區(qū)域通關一體化基于一個中心（區(qū)域通關中心）、四個平臺（包括統(tǒng)一申報、統(tǒng)一風險防控、統(tǒng)一專業(yè)審單和統(tǒng)一現場作業(yè)）全面啟動。換言之，京津冀海關區(qū)域通關一體化服務是三地海關以深化通關改革為核心，定位為優(yōu)勢集成、資源整合、專業(yè)分工，通過信息共享、結果互認、行政互助建立覆蓋京津冀海關全通關流程的一體化管理機制和運作模式?；诓桓淖內睾ｊP機構設置采用“虛擬平臺、實體運作”的方式，實現“一地注冊、多地報關”與“多地通關、如同一關”，達到通關一體化作業(yè)（圖4）。涉及海關法制建設、稅收征管、打擊走私等9個方面配套改革同步推進，保障區(qū)域通關一體化改革順暢進行。

京津冀海關區(qū)域通關一體化改革有利于增強京津冀地區(qū)對外貿易活力；通過一體化服務能鞏固京津冀地區(qū)海關長期以來的密切合作和業(yè)務互補（北京、天津、石家莊海關溝通和合作，形成聯系配合工作機制以及海關通關業(yè)務的強互補性）。

京津冀海關區(qū)域通關一體化的亮點是開拓了京津冀檢驗檢疫一體化新模式。在國家質檢總局領導下，天津檢驗檢疫局著力搭建京津冀協同發(fā)展檢驗檢疫新平臺，京津冀三地檢驗檢疫局加強協作，共同實施，通過改革現有通關模式、監(jiān)管模式和業(yè)務流程，打造以“三通”（通報、通檢、通放）、“兩直”（出口直放和進口直通）、“四放”（包括申報、驗證、抽樣和監(jiān)管）、“五統(tǒng)一”（包括審單規(guī)范、業(yè)務規(guī)范、風險防控、信用管理、統(tǒng)計規(guī)則）和“無紙化”等為主要內容的檢驗檢疫一體化新模式，促進通關便利化，服務一體化，推動京津冀區(qū)域協同發(fā)展。

圖4　京津冀海關區(qū)域通關一體化改革服務程序

京津冀檢驗檢疫一體化的實踐致力于公開服務事項，實現一體化服務。

第一，公開服務事項，實現信息對稱，有利于防控風險。京津冀區(qū)域內符合條件的進出口企業(yè)可自主選擇報檢地點、辦理簽證、放行手續(xù)的檢驗檢疫機構，實施多點受理、集中審單；基于屬地化監(jiān)管互認檢測結果，有利于防控風險。天津自貿試驗區(qū)掛牌后，京津冀檢驗檢疫大力推進信息化建設，結合業(yè)務流程再造，實現企業(yè)可自主選擇入境貨物的口岸報檢查驗放行模式、屬地報檢查驗模式。

第二，提供一體化服務，為企業(yè)通關提供便利。區(qū)域內生產的出口貨物（除散裝商品、危險化工品及包裝等少數商品外）經產地檢驗檢疫合格后，天津口岸直接出具“通關單”（除按產地局要求進行必要的風險監(jiān)控措施外）。一體化的進口貨物在天津口岸實施必要的檢疫處理后，直接運到北京、河北實施檢驗檢疫和監(jiān)管。京津冀檢驗檢疫一體化服務主要包括統(tǒng)一審單規(guī)范、統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范、統(tǒng)一風險防控、統(tǒng)一信用管理、統(tǒng)一統(tǒng)計規(guī)則五個方面。

第三，提供貿易便利服務，企業(yè)省事、省力、省錢?；谛庞霉芾恚òL險分析和分類管理）采用申報放行、驗證放行、抽樣放行和監(jiān)管放行模式。通過模式創(chuàng)新和流程再造，力求加大申報放行、驗證放行、抽樣放行等快速放行比例。

第四，加強區(qū)域合作，提高檢驗檢疫監(jiān)管效率。京津冀檢驗檢疫一體化建設中，三地建立了聯席會、工作組和聯絡員的局處科三級協調機制，先后成立了10個專業(yè)組，發(fā)布了12項工作規(guī)范，明顯提高了區(qū)域聯動的檢驗檢疫、風險防控、風險預警與快速反應處置能力。三地聯防聯控能有效應對重大傳染病疫情，高質量完成重大國際活動保障工作。京津冀檢驗檢疫一體化改革實現監(jiān)管后移，縮短貨物的口岸滯留時間，提高區(qū)域貿易便利化水平。

京津冀海關區(qū)域通關一體化有利于發(fā)揮集中服務優(yōu)勢，提升服務效果。三地各類企業(yè)全部適用一體化通關模式，享受一體化通關待遇。通過“中國海關網上服務大廳”和“12360”海關服務熱線，提升“通關狀態(tài)查詢”、“通關疑難咨詢”等公共服務效果的同時面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，進一步提高海關通關效率。通過加強三地省級高速公路網絡建設，加快展開區(qū)域性物流合作，基于大數據加強區(qū)域通關信息共享，完善一體化各種業(yè)務模式，更好地發(fā)揮集中服務優(yōu)勢。其次，進一步加強三地海關的合作，提高海關協調能力。實現區(qū)域通關需要處理協調的范圍和深度，包括海關業(yè)務的協調、部門協調甚至企業(yè)間涉及進出口業(yè)務問題的協調，培養(yǎng)務實、靈活、成熟的對外交往與協調能力。最后，進一步完善海關業(yè)務管理機制，完善出口直放和進口直通模式。區(qū)域內各口岸要逐步建成完善的物流通關平臺，口岸之間物流信息、通關信息可實現互通互聯。通關管理上實現“企業(yè)選擇申報、口岸快速分流”，物流監(jiān)控要做到對進出口貨物的運輸、進出卡口、轉入地海關報關、放行、提貨等全過程進行對點追蹤。這要求各海關加強協作與信息溝通，建立有效的信息交流機制。

二、優(yōu)化政府提供服務是簡政放權改革的前提和基礎

天津市委市政府通過“全面建設公共交通體系服務群眾出行”、“公共就業(yè)服務網”、“公共服務微博、微信官方公眾號”以及“每年辦20件實事”等一系列惠民政策，致力于“和諧天津”與“平安天津”的建設，為民眾（包括殘疾人等弱勢群體在內）提供所需的基本公共服務、提高其幸福指數與生活質量。因此要以法律與權力為載體與手段，不斷豐富服務方式與提高服務能力。

（一）提供基本公共服務

優(yōu)化政府服務需要政府在實現公共利益最大化過程中，為公共利益需求方無償提供能使其實現自身合理合法利益的使用價值和價值的公共活動，旨在解決無時不在、無處不存的外部性問題。換言之，政府用納稅人的錢為納稅人提供無償的、利他的和公益的義務性公共活動。當前天津優(yōu)化政府提供的基本公共服務主要包括教育領域、醫(yī)療領域、社會保障、最低工資保障、公共文化服務、公共生活服務以及人才服務等。

天津市在推進簡政放權的改革中，優(yōu)化政府提供的基本公共服務包括以下幾個方面。一是優(yōu)化天津公共教育服務，既要優(yōu)化配置中小學義務教育階段的公共教育資源，基本實現全市公共教育服務的均衡匹配，又要優(yōu)化匹配成人與職業(yè)教育領域的教育資源，還要優(yōu)化匹配高校公共教育資源。二是優(yōu)化配置基礎醫(yī)療資源與專業(yè)化服務，主要包括優(yōu)化大型公立性醫(yī)院的醫(yī)療資源配置與社區(qū)醫(yī)療資源的匹配。三是優(yōu)化配置社會保障資源，主要是優(yōu)化配置機關事業(yè)單位與企業(yè)單位的社會保障資源，通過調整共激勵機制，充分發(fā)揮社會活力。四是通過“看得見的手”規(guī)范市場運行機制，優(yōu)化市場服務資源，合理設定最低工資保障機制，為社會和市場承擔兜底的責任。五是優(yōu)化配置公共文化服務資源，主要是根據公民的文化需求調整文化供給側，基于提高“文化墑情”和“文化惠民”的理念提供基本公共文化服務從而實現“文化樂民”“文化育民”與“文化強民”。六是優(yōu)化公共生活服務，制定相關政策并投入公共資金，規(guī)范公共場所的車位與道路、橋梁管理。七是通過“一張綠卡”引才而不斷優(yōu)化人才服務。

（二）拓展專業(yè)化服務

隨著我國政治、經濟、文化、社會與生態(tài)五位一體戰(zhàn)略的制定以及“十三五”規(guī)劃綱要“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的提出，天津面臨京津冀協同發(fā)展、建設自由貿易園區(qū)、加快濱海新區(qū)開發(fā)開放、建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、“一帶一路”五大戰(zhàn)略機遇疊加，天津城市建設的核心定位是成為北方經濟中心、現代制造中心、國際航運中心以及金融創(chuàng)新運營中心。政府除提供基本公共服務外，應該進一步拓展諸如仲裁服務、法律服務、中介服務、航運、金融、公共衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境保護等專業(yè)化服務。

第一，制定具有開放性的與國際仲裁規(guī)則，培訓具有國際化水平的仲裁員，強化金融、航運、商貿、專業(yè)、文化和社會服務等方面的專業(yè)知識，優(yōu)化仲裁服務。天津自由貿易試驗園區(qū)應率先建立符合國際化和法制化要求的跨境投資和貿易規(guī)則體系，形成與國際投資、貿易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架。

第二，采取動態(tài)的開放措施，完善中外律師事務合作程序，提供法律援助，優(yōu)化法律服務。隨著大數據的發(fā)展和互聯網的普及，整合資源、優(yōu)勢互補、密切合作，更好地面向客戶提供跨境法律服務。

第三，完善中介服務機構，優(yōu)化中介服務供給。作為中介咨詢服務企業(yè)聯合體的天津廣信中介咨詢服務機構由“行業(yè)領軍人物”包括注冊會計師（70名）、資產評估師（17名）、注冊稅務師（14名）、注冊造價工程師（14名）、房地產估價師（9名）以及中高級會計師、工程師及專業(yè)助理等提供最為專業(yè)的技術支持，服務于社會與企業(yè)。其中，廣信會計師事務所（2011年為全國百強事務所，提供培訓、內部審計等7個方面的服務）、廣譽資產評估公司（承擔評估服務）、廣信稅務師事務所（提供稅務咨詢、代理等服務）在天津同行業(yè)中均位列前五名。廣信中介服務行業(yè)涉及高新技術、物流、咨詢、金融等多個領域，包括企業(yè)、事業(yè)單位、政府機構、研究院所等多種類型機構。廣信中介服務機構主要提供審計、驗資、管理咨詢、財務咨詢、會計代理、稅務鑒證及籌劃、資產評估、房地產評估、人力資源代理等系列中介服務。

第四，優(yōu)化公共衛(wèi)生服務。天津市委市政府對基本公共衛(wèi)生服務項目高度重視，起步較早，措施得力，有利于保障居民健康，促進社會公平。2009年順利完成與國家基本公共衛(wèi)生服務項目的接軌，實施社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務（包）項目。2009至2012年城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務項目連續(xù)四年被列入“市政府20項民心工程”。2011年在國家衛(wèi)生部、財政部對全國基本公共衛(wèi)生服務項目完成情況考核（包括組織管理、資金管理、項目執(zhí)行和居民滿意度）中，綜合考核結果居全國第一。2012年天津面向全體城鄉(xiāng)居民提供的基本公共衛(wèi)生服務項目包括城鄉(xiāng)居民健康檔案、老年人健康管理等共18大項①。在項目組織和實施過程中，天津堅持政府主導、確保補助資金到位（2011年基本公共衛(wèi)生項目經費補助標準人均30元的標準超過了全國人均25元的平均補助水平）、科學設計項目（2012年天津超過國家規(guī)定的65歲人群而把老年人健康管理范圍擴大到60歲以上人群；實施腦卒中后遺癥患者健康管理、殘疾人社區(qū)康復、結核病社區(qū)督導等）、堅持項目管理思路、堅持服務需求導向，效果明顯。

第五，優(yōu)化環(huán)境保護服務。天津面臨環(huán)保信息不對稱、環(huán)保服務需求增多、交易成本高、污染治理遭遇瓶頸等挑戰(zhàn)，在探索一條產業(yè)綠色、循環(huán)、低碳的發(fā)展道路。2013年初，天津濱海新區(qū)搭建了服務信息節(jié)能環(huán)保技術超市，通過創(chuàng)新服務模式，構建國際化的節(jié)能環(huán)保技術供需交流平臺，并提供環(huán)境保護服務。據統(tǒng)計，環(huán)保技術超市自成立以來，已儲備包括廢水治理、廢氣治理、固廢治理、噪聲治理、生態(tài)修復及冷卻及冷凍系統(tǒng)節(jié)能、建筑節(jié)能材料、可再生能源、空調系統(tǒng)等300多項節(jié)能環(huán)保技術，開展技術推廣對接會30余場，成功對接簽約咨詢項目20余項，各種形式累計培訓交流2000余人次，服務于天津治污需求企業(yè)600余家，為京津冀科學治污提供服務［2］。目前，節(jié)能環(huán)保超市正致力于為需求找技術，為技術找需求，加速聚集工程設計、環(huán)境評價、環(huán)境研究、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境培訓等咨詢服務單位，提升環(huán)境問題一體化解決能力，形成環(huán)保服務業(yè)集群。在改善環(huán)境質量狀況、治理環(huán)境污染過程中，搞好需求對接，優(yōu)化綜合環(huán)境保護服務。

（三）完善公共服務制度

基本公共服務的質量與供給能力取決于現有的制度、管理、成本和財力的多元復合因素，是動態(tài)發(fā)展的，是天津緩解潛在和現實問題的工具和手段，也是基本責任所在。天津現階段的基本公共服務是根據當前實際、國際經驗和我國憲法、《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》、《中國基本公共服務均等化進程報告》以及“十三五”規(guī)劃的內容，基于天津市民眾基本公共需求，政府無償地為其提供切實的基本公共服務（包括義務教育、公共就業(yè)、公共衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老保險、社會救濟、公共文化、環(huán)境保護、法律援助和法律服務等），惠及民生以保障民眾的基本生存權與基本發(fā)展權。

當前，天津優(yōu)化政府提供服務實現對社會以誠信為本，以優(yōu)質的服務回報社會，為服務需求方提供最優(yōu)質的服務時創(chuàng)造自身價值。因此，優(yōu)化政府服務需要完善包括公共服務政策、主體、客體、財政收支、監(jiān)管、公共服務流程以及公共服務標準等在內的一系列公共服務制度。

（四）健全公共服務體系

天津優(yōu)化政府提供服務是為更好地平衡公眾的生存權與發(fā)展權而承擔的再分配責任，包括公眾基本的生存、發(fā)展所需求的水、電、交通、通訊等城鄉(xiāng)公共設施，也包括勞動就業(yè)、社會保障、公共安全（諸如食品藥品安全、消費安全、社會治安和國家安全）以及文化、教育、體育、衛(wèi)生、環(huán)境等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，便于共同為公眾和社會經濟、政治、文化活動提供保障與創(chuàng)造條件。

優(yōu)化政府提供服務要把握最基本的關系和最現實的范疇，這反映了與政府擁有的權力、服務和法律三個元素密切相關的公共服務主體與客體的義務與權利關系。優(yōu)化服務的重要環(huán)節(jié)需要健全基本公共服務體系，消除政府服務的歧視性供給（諸如農村地區(qū)、體制外就業(yè)群體、低收入群體以及殘疾人群體等）。因此必須保障公民生存、發(fā)展和追求幸福等基本公共服務組成的完整體系，使服務需求方既可以選擇某個領域的個性化服務，又能享受多個領域相結合的一站式服務，包括底線生存服務、公眾發(fā)展服務、基本環(huán)境服務和公共安全服務。比如，天津市殘聯與民政部門合力為殘疾人群體提供居家托養(yǎng)、社會保障、就業(yè)培訓等服務消除了對殘疾人的政治、經濟、文化與服務排斥，并取得較好的效果。

天津優(yōu)化政府提供服務要基于維持本市經濟和社會的穩(wěn)定、公平正義和凝聚力，滿足個人的物質和非物質方面的基本需求，保護包括殘疾人等弱勢群體在內的社會成員最基本的生存權與發(fā)展權，為實現其全面發(fā)展所需要的基本物品和公共服務，健全包含保障基本生存權、滿足基本健康需求、滿足精神方面的基本需求與保障每個人的基本發(fā)展權四個層次［3］的服務體系。優(yōu)化服務的范圍取決于服務客體，同時受制于服務主體提供公共服務的能力與水平，這是一個動態(tài)的發(fā)展過程。換言之，優(yōu)化政府提供服務是主體基于客體需求而提供的服務，基于服務客體的多方面需求，構建多元化、多層次、多方式的公共服務體系，借助于各個領域的專業(yè)機構與專業(yè)人員提供方便、快捷、細致、高效、優(yōu)質的服務。

三、實現服務事項程序化與規(guī)范化是簡政放權改革的關鍵

黨的十八大強調加強和創(chuàng)新社會管理，改進公共服務供給方式。2013年9月國辦頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求各地實施政府向社會力量購買服務。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推廣政府購買公共服務，正確處理政府與社會組織的關系，有資質和承接能力的社會組織可以適當提供公共服務。隨著社會的發(fā)展和公民社會的成長，限制政府的規(guī)模與轉變政府職能成為經久不衰的話題?；诖?，優(yōu)化政府購買服務，實現服務事項的程序化與規(guī)范化就日益突顯出來。

（一）明確政府購買服務的主客體

政府購買公共服務是基于滿足社會需求而提供服務的職能委托給社會組織，由政府負責管理監(jiān)督、保證服務質量順利完成的政府行為。政府購買服務的主體（簡稱購買主體）主要包括各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位以及納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，承接政府購買服務的主體（簡稱承接主體）主要是依法成立的社會組織、企業(yè)、機構等社會力量?；诖耍旖蚋鶕嶋H情況確定了政府向依法成立能獨立承擔民事責任的社會組織、企業(yè)以及事業(yè)單位、服務機構等其他社會力量購買服務。當前，天津在簡政放權改革的過程中，基于優(yōu)化政府服務的理念提出了政府購買公共服務、強化政府購買公共服務質量的職責、規(guī)范公共服務程序，創(chuàng)新公共服務績效評估等舉措，從而達致優(yōu)化公共服務。

（二）完善雙向的服務信息

2014年，天津出臺的《政府向社會力量購買服務管理辦法》提出政府購買服務要遵循統(tǒng)籌兼顧、注重實效，公開擇優(yōu)、以事定費，改革創(chuàng)新、完善機制的原則，強調要制定政府購買服務指導性目錄、確定服務定價標準、引入第三方績效評價機制。因此，要依據《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》、《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規(guī)定》、《即時通信工具公眾信息服務發(fā)展管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，利用互聯網+、云計算、大數據、e政務等信息技術提供信息服務，優(yōu)化政府購買服務，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護地方和諧穩(wěn)定安全和公共利益，公開服務事項，完善開放、動態(tài)、共享的服務信息，為政府購買服務奠定堅實的基礎。

（三）優(yōu)選和健全服務機構

現階段天津社會服務機構總體實力較為薄弱，通過改革發(fā)展前景較好。為健全服務機構與鼓勵社會力量自我壯大，探索承接主體評級淘汰制度，優(yōu)化社會力量發(fā)展環(huán)境，加大扶持培育力度。當前，天津市民政局會同市財政局、發(fā)展改革委員會等部門正在研究建立資質審查和信用獎懲機制，實現促進社會力量長期健康有序發(fā)展，提升企業(yè)、群團組織以及其他機構等承接主體的公共服務能力。承接主體需在組織發(fā)展理念、愿景、內部治理結構、社會信譽、服務效率等方面符合既定條件，評級資質較高的社會組織與機構可優(yōu)先承接服務項目。同時，通過完善“一個平臺管信用”與“一套體系管廉政”的改革舉措以及一系列的依法動態(tài)監(jiān)管機制，來加快建立承接主體信用記錄和應用制度，對于信用缺陷或者服務中止等不良記錄的社會機構，設定禁止承接服務項目的期限。

（四）規(guī)范政府購買服務程序

天津已建立由政府統(tǒng)一領導，財政部門牽頭，民政、工商及行業(yè)主管部門協調，職能部門履職，監(jiān)督部門保障的工作機制，規(guī)范有序地實現政府購買服務。購買服務的管理辦法嚴格明確購買服務程序、資金管理與監(jiān)督檢查等重要環(huán)節(jié)。一是建立項目申報與評審、預算編報、組織采購、過程監(jiān)控、績效評價的規(guī)范化流程。二是購買主體確定購買內容和具體項目；年度部門預算要測算購買服務成本，明確購買服務的數量、價格、可行性報告、目標和評價標準等，編報政府購買服務預算，經財政部門審核后確定；編制政府采購預算和計劃，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體。三是與承接主體簽訂購買服務合同，明確購買服務的范圍、內容、服務要求、服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等。購買主體應按照合同支付資金，并對服務成果進行檢查驗收。承接主體應嚴格履行合同義務，按時完成服務項目任務，保證服務數量、質量和效果［4］。四是財政部門督促購買主體加強對服務的全過程進行跟蹤監(jiān)管，重點圍繞購買服務合同目標，有序開展執(zhí)行監(jiān)控，及時采取措施糾偏。五是購買主體應健全績效評價指標體系，建立綜合性評審機制（包括購買主體、服務對象及第三方）。六是加強政府購買服務績效評價結果應用，評價結果向社會公布［5］。

四、實現公益服務政社合作與供需匹配為簡政放權改革保駕護航

隨著社會經濟的發(fā)展與公民意識的增強，維護公共利益與培育成熟的社會成為當今政府職能轉變的重要環(huán)節(jié)?；诖?，優(yōu)化公共文化、公共交通、衛(wèi)生醫(yī)療、公共教育、勞動就業(yè)等領域的社會公益服務，基于政府—社會的合作與供給—需求相匹配的服務成為簡政放權改革與建設服務型政府的助力孵化器。

（一）搭建社會公益服務平臺

當前，我國諸如海南、上海、北京等各省市政府都致力于搭建公益服務平臺，整合社會資源提供和優(yōu)化服務。2015年首屆天津公益行注重政社合作，發(fā)揮政府注入資金的引導作用，開辟新通道，創(chuàng)新社會力量參與公益的機制和體制，搭建長效有序的社會公益服務平臺，引導和撬動社會力量參與、支持公益事業(yè)［6］。首先，通過建立項目庫、人才庫與專家?guī)齑偈构鎰?chuàng)投成為政府扶植專業(yè)化服務型社會組織發(fā)展的新常態(tài)，從而搭建政府支持社會組織公益創(chuàng)投平臺。其次，通過簽署銀行業(yè)金融機構支持公益創(chuàng)投項目合作框架協議（雙方是天津市銀行業(yè)協會與市社團局），逐漸完善銀行業(yè)履行社會責任、支持公益事業(yè)以及“有資金找項目，有項目缺資金”的雙向公益信息長效交流機制，從而搭建社會力量支持公益創(chuàng)投項目平臺。最后，在天津市人社局支持下，市社團局授予浙江、福建、四川、湖南、內蒙古、北京等商會為社會組織“青年就業(yè)見習基地”，開辟吸納大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新通道，從而搭建社會組織支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺。

當前，天津致力于政府、社會組織、志愿者和社會工作者共同合作，匯聚更多的資源用于公益創(chuàng)業(yè)，積極滿足社會與群眾需求，提供高效的社會公益服務。既要基于社會組織的寬松政策環(huán)境與政府向社會組織購買服務的力度，支持社會組織公益創(chuàng)投活動，推動各領域的公益創(chuàng)新；又要完善公益慈善類、科技類、行業(yè)協會商會類、社區(qū)服務類社會組織直接登記辦法，加快社會組織孵化園建設，構筑社會組織交流合作的開放平臺，健全社會組織公益創(chuàng)投征集、評審、監(jiān)管、審計、評估等管理制度［7］。

（二）調整社會公益服務內容

國務院發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》 （2013） 提出：為何購買服務、誰能購買服務、購買哪些服務等問題，政府根據服務數量和質量向服務供給方支付費用，以便發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)新政府承擔公共服務的模式，提高更多更好惠及人民群眾的服務。天津在深化行政管理體制改革的過程中，政府提供服務內容與社會力量承接服務能力都在不斷調整變化。因此，對適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務采用購買服務的方式提供，具體包括教育、就業(yè)、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域以及非基本公共服務，關鍵是要突出公共性和公益性［8］，因此要完善政府購買服務的相關財政與財務管理辦法以及稅收優(yōu)惠政策，與事業(yè)單位分類改革銜接，實現由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉變。

天津鶴童老年福利協會和義工聯合會制定的首個《養(yǎng)老行業(yè)社會義工服務指南》 （2013），通過微博、微信、QQ等網絡平臺和培訓講座等方式向全市推廣，促進大量具有為老服務專業(yè)技能和服務價值的社會義工走向公益機構進行志愿服務活動。天津發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務管理辦法的通知》 （2015）明確了社會力量承接政府職能轉移相關規(guī)定和內容，當前已開放了六類公共服務向社會力量購買，即基本公共服務事項、社會管理服務事項、行業(yè)管理與協調事項、技術服務事項、機關后勤服務事項以及政府履職所需輔助性事項［9］。

（三）培訓社會公益服務人才

天津培訓社會公益服務人才主要基于三個方面：一是通過首屆公益行活動，實施專家?guī)?、人才庫與項目庫三庫同建，實現以項目帶人才和培訓社會公益服務人才；二是以中國北方人才市場（天津市人才服務中心）②和北方人才網為依托，致力于建立“城市聯盟”，基于專業(yè)的機構、聯營的模式，充分發(fā)揮資源的優(yōu)勢，完善面向客戶的公眾信息服務體系，搭建社會組織與人才之間高效便捷的交流平臺，為社會公益服務人才提供優(yōu)質服務；三是通過探索與完善“綠卡”功能，為社會組織培訓社會公益服務人才提供便利服務。

當前，基于供需匹配和政社合作的北方人才網在促進社會公益服務人才培訓過程中有如下優(yōu)勢。一是擁有天津最龐大的人才數據庫和職位數據庫，為企事業(yè)單位提供網上招聘、存檔、人事代理、代理招聘、獵頭服務、大型人才招聘會、各類培訓、人才素質測評等全方位服務。二是北方人才市場由國家人事部與天津市人民政府聯合舉辦，而其門戶網站——北方人才網經過不斷完善，吸引了大量知名企業(yè)的加盟。三是基于社會公益組織需求，可以高效地提供數萬不同層次的高素質人才。四是通過北方人才網、北方人才移動網、天津人才報、信息發(fā)布廳、人才招聘會等各種形式相結合以及校園招聘、出國留學、培訓頻道、獵頭服務、城市聯盟等，發(fā)布需求信息能更好地培訓社會公益服務人才。

優(yōu)化社會公益服務，人才是關鍵。政府要通過各種方式支持社會組織加強人才隊伍建設，使社會組織的人才和專職工作人員同其他領域的專業(yè)技術人才、技能人才一樣享有同樣的報酬、保險、福利待遇和發(fā)展條件［10］。

（四）激發(fā)社會公益服務活力

優(yōu)化社會公益服務需要改革社會組織管理制度，激發(fā)社會組織活力。當前，天津致力于采取措施加快社會組織有序健康發(fā)展，創(chuàng)造有利于社會組織發(fā)展和發(fā)揮作用的良好社會環(huán)境，支持社會組織在各領域煥發(fā)公益服務的活力。一是行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織脫鉤于原有業(yè)務主管單位，可依法直接向民政部門申請登記。二是取消不必要的登記管理審批，將異地商會和基金會登記成立的審批權從省級民政部門下延到縣級以上民政部門。三是逐步實施行業(yè)協會商會與行政機關限期真正脫鉤。四是完善基于供需匹配的政社合作的監(jiān)管體系。五是基于信息公開完善社會組織的治理結構，發(fā)展其內部的民主機制，增強社會組織有提供社會服務、反映訴求與加強行業(yè)自律、自身自律的能力。六是優(yōu)化社會環(huán)境［11］。

2015年初天津市與區(qū)縣兩級民政部門為激發(fā)社會組織參與社區(qū)公益服務的活力，啟動了社區(qū)公益服務項目申報工作。例如，津南區(qū)各社區(qū)根據區(qū)域特色培育巧手編織、火針刺繡等27個社區(qū)社會組織，獲選項目優(yōu)先列入政府購買服務計劃，首批扶持資金43萬元主要涉及扶持助老、幫扶困難群體、社會公益服務等領域。公益服務項目可以借助于微信公眾賬號等方式進一步深化，實現“小公益、大慈善”，提升居民道德素質。

五、結論

地方政府在推進簡政放權改革的過程中，優(yōu)化政府服務要發(fā)揮政府機制—市場機制—社會機制的合力?；诖?，要樹立信息化、服務化與以人為本等理念以及大數據、互聯網+、e政務等技術服務來充分利用社會資源、經濟資源、組織資源、文化資源以及專業(yè)技術等各種資源。

首先，要明確優(yōu)化政府服務的內容。由于政府作為單一公共服務主體難以滿足公眾多元化、個性化的服務需求，因此，簡政放權改革要求優(yōu)化地方政府提供的服務、實現服務事項程序化和規(guī)范化、實現公益服務政社合作與供需匹配。

其次，要創(chuàng)新政府服務的動力機制。政府服務要通過規(guī)范政府服務程序、創(chuàng)新政府服務政策的支持網絡、創(chuàng)新政府服務的協調與監(jiān)管方式和評估模式以完善資源配置的動力機制。具體而言，既要完善政府公共信息服務、簡化政府購買服務程序、強調整體性服務方式，又要增強服務政策的責權利匹配程度、完善服務政策的可持續(xù)程度、強調政府服務政策的執(zhí)行力度，還要完善制度化的需求表達方式、實現服務資源整合對接機制、協調多方監(jiān)管機制、建立政民互動機制，尤其是要完善公民參與評估機制、健全服務標準化評估機制、推進技術化評估手段創(chuàng)新、完善評估動態(tài)化機制。

最后，政府服務要促進由碎片化、運動式、剛性向整體性、程序性與柔性轉變，必須優(yōu)化政府服務的路徑。一是強調服務精神，誘發(fā)公眾潛在的服務需求，實現政府服務載體多元化，積極引導公民參與政府服務過程，推進政府文化建設，重塑政府服務理念。二是梳理政府部門、國有企業(yè)、事業(yè)單位提供的公共服務以及第三方機構的專業(yè)化服務，建立公共服務清單制度。三是圍繞公眾體驗、公眾利益、公眾滿意度，以落實精簡與集成辦事程序、整合服務窗口、創(chuàng)新服務方式、完善服務機制優(yōu)化服務程序和服務機制。四是通過推動公共服務信息平臺建設、完善供需雙方溝通協調機制、構建需求偏好表達機制、推進互聯網+公共服務建設，推進信息共享和業(yè)務協同服務。五是通過完善政府服務承諾制、實現政府服務一體化與標準化、推動政府服務形式多元化、豐富和完善政府服務網絡，改進政府服務效率。六是基于“互聯網+”與大數據提高政府服務能力。例如在環(huán)境保護服務、行政審批服務等領域，要充分利用大數據實現信息共享與協作，對政府服務職能的履行進行嚴格監(jiān)督，并以責任追究來解決政府服務不作為的問題。因此，簡政放權改革要致力于提升公務員的服務能力、提高政府服務技術與技能、優(yōu)化政府服務績效評估體系、建立政府服務違約責任追究制度，提高政府服務能力與效率。

注釋：

①還包括高血壓患者健康管理、2型糖尿病患者健康管理、腦卒中患者健康管理、重性精神疾病患者社區(qū)管理、殘疾人康復管理、衛(wèi)生信息電子化管理、婦女保健與計劃生育技術指導、兒童保健、衛(wèi)生知識普及、重點人群健康教育、傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告、傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、一類疫苗預防接種、結核病防治、艾滋病與地方病防治、衛(wèi)生監(jiān)督協管服務。

②中國北方人才市場成立于1994年，由國家人事部與天津市人民政府聯合舉辦的全國第一家國家級區(qū)域性人才市場，其門戶網站是1998年開通的北方人才網。

［1］ 劉平，魏彧，米哲.8890便民專線一個號碼管服務［N］.天津日報，2015-05-21.

［2］ 津工信委.天津節(jié)能環(huán)保技術超市服務企業(yè)達600余家［DB/OL］.http://mp.weixin.qq.com/s__biz=MzA5Nzc4NzEyMQ ==&mid=217481359&idx=5&sn=db353f48b4faa3dc06503 49d957a150d&3rd=MzA3MDU4NTYzMw==&scene=6#rd，2014-10-30.

［3］劉瓊蓮.試論基本公共服務均等化及其系統(tǒng)［J］.江漢論壇，2010（8）.

［4］顧朝曦.釋放改革紅利激發(fā)社會活力促進社會組織健康有序發(fā)展——學習貫徹落實《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》［J］.中國民政.2013（10）.國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見［N］.中國社會組織，2013-10-15.

［5］天津市人民政府辦公廳.津政辦發(fā)〔2014〕19天津市人民政府辦公廳轉發(fā)市財政局關于政府向社會力量購買服務管理辦法的通知［DB/OL］.天津市人民政府網站，2014-02-19.

［6］何翔舟，金瀟.有形公共產品至善服務體制研究［J］.天津行政學院學報，2014（1）.

［7］王嚴.首屆天津公益行創(chuàng)設機制搭建平臺帶動社會組織支持公益［N］.天津日報，2015-06-19.

［8］何翔舟，王琰.政府購買公共服務研究的重點和主題［J］.天津行政學院學報，2015（3）.

［9］曲明.天津：政府向社會購買六類公共服務［J］.中國財經報，2014-03-22.

［10］本刊編輯部.貫徹落實十八屆三中全會精神全面深化社會組織改革發(fā)展——民政部部長李立國和副部長姜力、竇玉沛出席國新辦新聞發(fā)布會發(fā)言摘錄［J］.中國社會組織，2013（12）.

［11］張雪弢，李立國：六項舉措激發(fā)社會組織活力［N］.公益時報，2013-12-10.

（責任編輯：鄒樂群）

Content and Requirement on Optimizing Government Services under the Background of Streamlining Administration and Decentralization Reform—Taking Tianjin as an Example

LIU Qiong-lian,LIU Zhi-min
（Teachingand Research Department ofPublic Administration，PartySchool ofCPCTianjin Municipal Committee，Tianjin 300191）

To streamline administration and promote decentralization,to combine with decentralization and regulation as well as to optimize service reform,the government must transfer its own service philosophy,optimize the investment structure of public service,promote the market-oriented reform of the public service and adhere to law-based administration as well as performance evaluation in order to optimize service.The public service reform in Tianjin are carried out to improve the level of public services, such as“to realize public service by the use of the number of 8890”,“to attract talents by a green card","the integration of customs clearance in Beijing-Tianjin-Hebei area".Tianjin government tries to ensure the policy of power and responsibility list, negative list and public service list so that we could speed up the establishment of a service-oriented government.The premise and basis of decentralization reform is to optimize the public service by the government.Its key is to implement the routinization and standardization of the service items.To optimize the cooperation between government and social of public service as well as matching between supply and demand can promote the reform.And decentralization reform must innovate the dynamic mechanism of government services,improve the efficiency and ability of government services.

optimize service；government purchase services；social welfare service；decentralization reform；professional service

D63

A

1008-2107（2016）05-0050-12

2016－06－10

國家社會科學基金特別委托項目“天津市深化行政管理體制改革的創(chuàng)新與實踐研究”（項目編號：15@ZH029）的子課題“行政體制改革中的優(yōu)化服務問題研究”，國家社會科學基金一般項目“政府職能轉變背景下社區(qū)共同體建設研究”（項目編號：15BGL197）。

劉瓊蓮（1972—），女，湖南沅江人，博士，中共天津市委黨校公共管理教研部教授，學報編輯部副主任，天津市反腐倡廉理論研究中心研究員，研究方向：政府治理、公共服務、理論經濟、社會學；劉志敏（1976—），女，湖南沅江人，中共沅江市委黨校講師。