王大偉　張惠強(qiáng)

德化縣位于泉州市北部，縣域總面積2232平方公里，面積不??；但縣內(nèi)“九山半水半分田”，平地很少；全縣常住人口28.4萬(wàn)，外來(lái)人口約2萬(wàn)人，是一個(gè)山地型面積大縣、人口小縣。德化位列三大古瓷都、四大現(xiàn)代瓷都，2015年，全縣陶瓷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值188億元，占全市工業(yè)產(chǎn)值的60%以上；全縣GDP182億元，城鎮(zhèn)居民收入26987元，農(nóng)民居民收入11961元，其中縣城人口22萬(wàn)。多年來(lái)，德化堅(jiān)持“大城關(guān)”戰(zhàn)略，促進(jìn)人口向縣城集聚，同時(shí)，加強(qiáng)配套制度改革，讓農(nóng)村資產(chǎn)可變現(xiàn)、易變現(xiàn)，走出一條讓農(nóng)民帶權(quán)益安心進(jìn)城的新型城鎮(zhèn)化之路。

一、主要做法和成效

（一）堅(jiān)持“大城關(guān)”戰(zhàn)略，縣城集聚和承載能力不斷增強(qiáng)

上世紀(jì)80年代中后期，德化縣針對(duì)陶瓷產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)密集、能源消耗大等特點(diǎn)，開始實(shí)施陶瓷產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展政策，通過(guò)鼓勵(lì)發(fā)展小水電替代木柴燒瓷，為集中創(chuàng)造條件，開啟了“大城關(guān)”發(fā)展模式。

產(chǎn)業(yè)集中帶動(dòng)了人口集聚。2015年，德化城關(guān)三鎮(zhèn)集中了近1500家企業(yè)，占全縣總數(shù)的95%以上，帶動(dòng)了近10萬(wàn)人的就業(yè)。縣城建成區(qū)和常住人口持續(xù)增加。1990年，縣城建成區(qū)約2.5平方公里，人口2.62萬(wàn)；到2000年，縣城建成區(qū)面積5.63平方公里，常住人口達(dá)到10.2萬(wàn)人；2013年，建成區(qū)達(dá)到18平方公里，人口增加到21.7萬(wàn)；2015年，城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)建等，建成區(qū)面積達(dá)到26平方公里，縣城常住人口達(dá)到22.3萬(wàn)，占全縣人口的70%以上。

人口集聚帶動(dòng)用地集約。城關(guān)地區(qū)具有較高的用地效率，2000—2011年期間，縣城人口密度基本保持在1.8萬(wàn)人/平方公里；不僅居住密度高，產(chǎn)業(yè)用地也很集約，以位于城區(qū)的佳美集團(tuán)公司為例，整個(gè)企業(yè)占地100畝，建筑面積達(dá)到16萬(wàn)平方米，容積率為2.4，四周都是6層的廠房，只有中間一小塊空地，用地極為高效。到2015年，城關(guān)建成區(qū)以占全縣1%的國(guó)土面積建成區(qū)，創(chuàng)造出約占全縣75%的GDP，約占85%的財(cái)稅收入，90%以上的就業(yè)機(jī)會(huì)。

全面放開落戶限制。2014年，德化縣開始實(shí)施新一輪戶籍制度改革，明確規(guī)定，縣城地區(qū)租房居住滿1年的本縣戶籍務(wù)工人員及其子女可以落戶。在征得房屋產(chǎn)權(quán)人同意的情況下，可以將戶口遷入出租房所在地，出租房所有權(quán)人不同意的，可以投靠在縣城的直系親屬或親戚落戶。但總體看，近年來(lái)落戶數(shù)量并不大，2015年，遷入方面，省內(nèi)遷入4131人，省外遷入461人；遷出方面，遷往省內(nèi)其他地區(qū)4680人，遷往省外307人。

（二）通過(guò)提高公共服務(wù)投入滿足縣城人口聚集需求

在人口向城關(guān)地區(qū)大量聚集的同時(shí)，政府順應(yīng)這一趨勢(shì)，以教育和住房為突破口，加大財(cái)政投入，滿足人口集聚需求。

教育方面。加大投入，近幾年投資超過(guò)3億元開展“校安工程”，先后改建、新建、遷建10多所中小學(xué)校，極大緩解了教育資源緊缺的壓力。進(jìn)城務(wù)工人員子女全部入讀公辦學(xué)校，通過(guò)“志愿+電腦派位”安排在城區(qū)學(xué)校就學(xué)，同等享受免費(fèi)義務(wù)教育。截止2014年底，全縣義務(wù)教育學(xué)校共有學(xué)生29148人，其中：小學(xué)在校生19840人，城鎮(zhèn)18375人，占92.6%，初中在校生9308人，城鎮(zhèn)8596人，占92.4%。2015年，上述兩個(gè)比例進(jìn)一步提升到94%，比2000年提高了24個(gè)百分點(diǎn)。

住房方面。實(shí)施保障性安居工程，總計(jì)規(guī)劃建設(shè)2.2萬(wàn)套、203萬(wàn)平方米各類保障住房，其中，專門出臺(tái)規(guī)定，將限價(jià)房建設(shè)、分配與農(nóng)村宅基地復(fù)墾、林權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村權(quán)益換住房。限價(jià)房面積90平方米左右、均價(jià)約3300元/平方米，比同等區(qū)位商品房低1500元左右。每復(fù)墾1畝宅基地或流轉(zhuǎn)120畝林地，可獲得一個(gè)限價(jià)房購(gòu)買資格，對(duì)集體復(fù)墾或流轉(zhuǎn)的土地，可在村民內(nèi)部通過(guò)抽簽或拍賣方式分配。三批建設(shè)3262套限價(jià)房，其中，農(nóng)村宅基地復(fù)墾換指標(biāo)2600套，林權(quán)流轉(zhuǎn)置換117套。第一批安置房已交房739套，第二批和第三批已簽約或完成選房。2013年開始實(shí)施相關(guān)政策以來(lái)，2014年即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少79.6公頃，是2000年來(lái)的首次下降。

（三）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，農(nóng)村資產(chǎn)流通性和變現(xiàn)能力提高

2014年，政府主導(dǎo)成立全省首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，集信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、招商推廣、銀農(nóng)對(duì)接于一體，將分散在各個(gè)部門的農(nóng)權(quán)交易信息、產(chǎn)品進(jìn)行整合，集合中介、金融、公證等相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供一站式服務(wù)，并建立專門的網(wǎng)站作為信息發(fā)布平臺(tái)。目前，交易中心收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)送信息近千條，庫(kù)存林地、耕地流轉(zhuǎn)、休閑農(nóng)莊建設(shè)等招商引資項(xiàng)目181個(gè)，成功招引項(xiàng)目27個(gè)。

到2016年7月，開展產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易154宗，交易金額3.39億元，其中森林資源流轉(zhuǎn)38宗，面積4.77萬(wàn)畝，金額3887萬(wàn)元；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)26宗，面積5533.7畝，交易金額2679萬(wàn)元；農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)租賃16宗涉及28戶，面積4480平方米，交易金額48.1萬(wàn)元；集體物業(yè)出租18宗，面積2.13萬(wàn)平方米，交易金額4725萬(wàn)元，從已經(jīng)出租和正在出租的集體物業(yè)看，多數(shù)為閑置校舍、再就業(yè)培訓(xùn)中心、村集體辦公用房等；開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款登記24宗，貸款金額2.14億，主要包括農(nóng)村小水電建設(shè)和農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織承包地抵押等，其中，農(nóng)行、信用社、農(nóng)商行、郵儲(chǔ)銀行對(duì)接新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體95家，發(fā)放貸款5379萬(wàn)元，年利率在6%—8%不等。

二、經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）住房是進(jìn)城農(nóng)民穩(wěn)定下來(lái)的關(guān)鍵

德化縣放開落戶限制，但農(nóng)民在沒有住房的情況下，輕易不愿將戶口遷入。買房后的農(nóng)戶，因?yàn)樽优雽W(xué)方面的考慮，才將戶口遷入。

（二）現(xiàn)階段推動(dòng)農(nóng)村權(quán)益流轉(zhuǎn)離不開政府支持和引導(dǎo)

當(dāng)前，各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，即使工商資本進(jìn)入農(nóng)村的意愿較高，但面臨信息不暢、法律法規(guī)不完善、不確定性因素多等問(wèn)題。政府搭建平臺(tái)增強(qiáng)了公信力，也有利于在初期調(diào)動(dòng)各方面資源加快交易市場(chǎng)形成建設(shè)。

（三）農(nóng)民家庭戶口拆分，一家分兩戶，一農(nóng)一城是當(dāng)前很多農(nóng)民的“理性”選擇

雖然德化明確規(guī)定了進(jìn)城農(nóng)民享有農(nóng)村權(quán)益，但農(nóng)民心底的顧慮仍然存在；而為了更便利地享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，德化縣農(nóng)民入駐的第一批限價(jià)房東順社區(qū)，登記入駐的600戶中，老人或父母一方帶子女遷入的597戶，全家遷入的只有3戶。農(nóng)民以家庭分戶方式享受城鄉(xiāng)兩邊的政策便利和福利。

三、政策建議

（一）制定戶改過(guò)渡期間的戶籍管理辦法

德化縣城以吸收本地人進(jìn)城為主，德化目前在農(nóng)村常年居住人口的年齡大概在60—65歲，農(nóng)村常住人口不到戶籍人口的1/4。城關(guān)地區(qū)城鎮(zhèn)戶籍人口約9萬(wàn)人，農(nóng)村戶籍人口約12萬(wàn)人。對(duì)類似德化的廣大中小城市，已經(jīng)購(gòu)房、參加城鎮(zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，戶籍管理上視同城鎮(zhèn)戶籍，在農(nóng)村權(quán)益上，視同農(nóng)村戶籍。對(duì)于未在城鎮(zhèn)購(gòu)房，但參加城鎮(zhèn)相關(guān)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，設(shè)立集體戶，提供自由落戶的選擇。

（二）加大對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和規(guī)范

加快農(nóng)村相關(guān)權(quán)益確權(quán)頒證登記。前期要注重發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，在縣或地級(jí)市培育和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)；在市場(chǎng)逐步形成后，要注重引入市場(chǎng)主體和發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等，以地方農(nóng)信社、農(nóng)商行為主，德化農(nóng)信社相關(guān)貸款占比在60%—70%，相比其他銀行，貸款利率高1—2個(gè)百分點(diǎn)，應(yīng)制定相關(guān)政策，促進(jìn)工商銀行、建設(shè)銀行等國(guó)有大銀行參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)增資、增信。

（三）允許縣內(nèi)統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)資金；鼓勵(lì)引入社會(huì)資本，適度發(fā)展民辦教育

德化縣15個(gè)非城關(guān)地區(qū)鎮(zhèn)中，都只有一所小學(xué)，楊梅鄉(xiāng)小學(xué)甚至出現(xiàn)7個(gè)老師1個(gè)學(xué)生的情況，同時(shí)，縣城大班額現(xiàn)象比較突出。縣城學(xué)校改擴(kuò)建給政府財(cái)政帶來(lái)較大壓力，扣除上級(jí)政策資金補(bǔ)助，目前“校安工程”債務(wù)已經(jīng)達(dá)到約1.7億元。建議允許縣內(nèi)統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)資金；對(duì)吸納進(jìn)城務(wù)工人員子女多的地區(qū)，在義務(wù)教育達(dá)標(biāo)考核等方面，允許班額有一定彈性。此外，鼓勵(lì)適度引入社會(huì)資本，發(fā)展民辦教育，降低財(cái)政壓力。