王昱之　趙永如

摘 要：我國經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展已進入“新常態(tài)”，“新常態(tài)”在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域具體映射即為“新型城鎮(zhèn)化”。新型城鎮(zhèn)化的重心體現(xiàn)在以人為本的原則上，其中就包括在公共服務(wù)設(shè)施的配置中突出使用者的需求。尤其是西北少數(shù)民族貧困山區(qū)，由于地形復(fù)雜、交通不便和經(jīng)濟水平低下等原因，使得該地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置更需體現(xiàn)出當?shù)鼐用竦男枨蟆?/p>

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)設(shè)施；東鄉(xiāng)縣

一、東鄉(xiāng)族自治縣公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀問題

（一）地質(zhì)條件制約層面

1.分布過于集中，覆蓋力不強

因為地形限制建設(shè)用地（圖1），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地均不能很好地滿足公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要求，除了部分行政部門設(shè)置的必須性以外，商業(yè)、醫(yī)療、教育、文體及社會保障等設(shè)施均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地集中。因為居民住宅較為分散，集中設(shè)置為居民帶來很多不便。

2.部分公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑不合理

東鄉(xiāng)縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有年級完整、師資完善的小學(xué)，但是其覆蓋性有限，如果不在合適的村莊或多村莊間設(shè)置規(guī)模適宜的教學(xué)點或教學(xué)班，那么適齡兒童的入學(xué)率及學(xué)生年級遞進將受到影響。例如風山鄉(xiāng)池灘村（圖2），其村內(nèi)唯一一個小學(xué)服務(wù)半徑達到3千米，最遠的自然村距離小學(xué)有2.3千米，其中還未算入因為地形原因而不在鄉(xiāng)道周邊居住的散戶。

（二）公共服務(wù)設(shè)施層面

1.公共服務(wù)設(shè)施類型不齊全

我國對貧困山區(qū)尤其是少數(shù)民族縣域公共服務(wù)設(shè)施配置出臺了政策予以支持，省市各級單位更是從各方面推進發(fā)展。但是就目前的建設(shè)現(xiàn)狀來看，公共服務(wù)設(shè)施的種類在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能做到完全布置，東鄉(xiāng)縣域內(nèi)近90%的村莊缺失各設(shè)施，近70%的村莊沒有衛(wèi)生所，80%左右的村莊沒有設(shè)置必要的養(yǎng)老設(shè)施。

2.部分設(shè)施較為老舊，更新不及時

近年來，東鄉(xiāng)縣各級單位對縣域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施進行了更新維修，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、衛(wèi)生院、學(xué)校均為新建，但是村莊一級的村委會、衛(wèi)生所、教學(xué)點等設(shè)施更新進度卻很緩慢，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著公共服務(wù)設(shè)施用房年久失修甚至威脅到使用者安全的情況。

（三）當?shù)鼐用裥枨髮用?/p>

1.公共服務(wù)設(shè)施種類與居民需求不一致

縣域內(nèi)農(nóng)民為各類設(shè)施的使用主體，在配置設(shè)施之前要考慮到使用者的需求，如東鄉(xiāng)縣某村小學(xué)前布置設(shè)計了一處健民廣場，實際為籃球場。就周邊居民而言，籃球場使用頻率非常低，他們所希望的是種類多樣的健身器材以及茶余飯后可以休憩閑聊的綜合廣場。

2.公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模與居民需求不一致

目前村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要由政府撥款和居民自籌兩部分組成，在東鄉(xiāng)縣，政府撥款支出極其有限，而居民因為生活條件困難，能自籌的資金捉襟見肘，使得目前村莊內(nèi)雖然有規(guī)?！跋喈敗钡脑O(shè)施，但是在規(guī)模上往往不能滿足要求。有65%的村莊內(nèi)部小學(xué)教學(xué)班人均活動場地不能滿足學(xué)生需求；大部分村莊的衛(wèi)生所床位和醫(yī)生人數(shù)均不能滿足當?shù)鼐用裥枨蟆?/p>

二、當?shù)鼐用駥卜?wù)設(shè)施配置需求要點

（一）居民民族信仰的需求

東鄉(xiāng)縣域內(nèi)穆斯林群眾占據(jù)了絕大多數(shù)，其特有的生活習慣、民族文化、宗教習俗均對各項設(shè)施的配置提出了新的要求，除了基本的設(shè)施以外，要考慮方便穆斯林群眾集會的公共場地以及供其特殊使用的公共場所。

（二）實用性服務(wù)設(shè)施需求

貧困山區(qū)對公共服務(wù)設(shè)施需求優(yōu)先度不同于城市，由于生活水平與經(jīng)濟發(fā)展情況的不同，前者更傾向于去關(guān)注對自身生活生存最基本的公共服務(wù)設(shè)施。通過對東鄉(xiāng)縣部分村莊的實地調(diào)研，相比較而言，居民更注重教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施與養(yǎng)老設(shè)施等，而對文體科技設(shè)施沒有太多的要求。

（三）居民經(jīng)濟發(fā)展需求

東鄉(xiāng)縣為國家級的貧困縣，在當前新常態(tài)發(fā)展背景下，便于民眾經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)設(shè)施配置也十分重要，民眾渴望各個服務(wù)設(shè)施配置能夠拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如（表1）所示，東鄉(xiāng)為畜牧養(yǎng)殖大縣，其中以肉羊養(yǎng)殖為特色，縣域農(nóng)民家家戶戶均在養(yǎng)殖肉羊，存欄數(shù)年增長量均在5%以上。優(yōu)厚的政策扶持使得農(nóng)民養(yǎng)羊不再有顧慮，不愁羊肉銷量。而相關(guān)的專業(yè)市場、交易集市、養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)場所、動物醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的配置則為肉羊產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、基于居民需求導(dǎo)向的東鄉(xiāng)

縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施配置原則

（一）功能齊全，等級配置

完善的公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)是居民生存的基本，東鄉(xiāng)縣公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)按照村莊的行政等級進行配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在村與中心村需配備種類完全的設(shè)施，基層村則至少保有保障居民生存的基本服務(wù)設(shè)施，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施等。

（二）線性分布，點線結(jié)合

東鄉(xiāng)縣因其獨特的地理條件，使得村莊在山脊上沿交通干線呈線性發(fā)展，所以各類設(shè)施的配置需要在村莊內(nèi)部合理建設(shè)，并在個村莊之間進行線性互動聯(lián)系，取長補短。如在中心村必須設(shè)施年級完整的小學(xué)，而在周邊一定范圍內(nèi)的村莊則可設(shè)置教學(xué)點加以補充。

（三）靈活組合，因地制宜

特殊的地質(zhì)條件限制了東鄉(xiāng)縣村莊建設(shè)用地的發(fā)展，在僅有的土地上應(yīng)該進行相關(guān)設(shè)施的靈活組合，如醫(yī)療設(shè)施與養(yǎng)老設(shè)施的組合，村委會與聯(lián)防站的組合。

（四）居民參與，完善機制

居民為公共服務(wù)設(shè)施的使用主體，在規(guī)劃與實施層面上應(yīng)與其建立長效的對話機制，根據(jù)居民的具體需求來進行規(guī)劃與配置。

四、東鄉(xiāng)族自治縣公共服務(wù)設(shè)施配置對策

（一）縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施布置形式

村民委員會、治安聯(lián)防站等村域行政治安機構(gòu)，一般在村域中心布置；治安聯(lián)防站是村委會的直屬單位，所以可以相鄰布置或者合并布置。

考慮到老年人醫(yī)療條件的需求，建議與衛(wèi)生室相鄰或合并布置，方便老年人就醫(yī)。

村內(nèi)小賣部、超市等商業(yè)服務(wù)設(shè)施可以結(jié)合居民住宅布置；同時為了顧及周邊居民可達性，也可以布置在村莊活動中心。小型交易市場因為有大量牲畜的聚集，所以獸醫(yī)站可與其相鄰或合并設(shè)置。

村莊文化、科技服務(wù)、體育設(shè)施適宜集中布置，建筑形式的村莊文化站、科技服務(wù)站與兼顧紅白喜事的禮堂，在用地上配合廣場用地或公共綠地，形成村莊活動中心。

幼兒園與小學(xué)可根據(jù)適齡兒童的數(shù)量靈活組合，各年級學(xué)生較多，年齡等級跨度完善，可以分設(shè)；反之，則可以合并布置，便于管理。

（二）縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施配置細則

通過對東鄉(xiāng)縣公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀及需求要點的分析，在設(shè)施配置原則的基礎(chǔ)上，參照《縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法》（建規(guī)[2006]183號）和《甘肅省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，對東鄉(xiāng)縣域公共服務(wù)設(shè)施配置進行規(guī)劃，從行政管理及綜合服務(wù)、教育、醫(yī)療服務(wù)、文化體育、商業(yè)服務(wù)五個方面入手。

行政管理及綜合服務(wù)設(shè)施主要包括村莊必設(shè)的村委會、治安聯(lián)防站及禮堂或集會場地；與此同時，留守老人日漸成為社會性問題，在勞務(wù)輸出作為國民收入重要組成部分的東鄉(xiāng)亦是如此，所以養(yǎng)老服務(wù)站的全面建設(shè)與發(fā)展勢在必行。

百年大計，教育為本，所以在東鄉(xiāng)縣域村莊布置體系完整、布局合理的教學(xué)點或?qū)W校十分必要。中心村采用等級完整的教育設(shè)施，部分基層村生源較少且在居民可接受步行范圍內(nèi)有完整年級小學(xué)，則可采用教學(xué)班集中安排的方法，即為靈活布置、因地制宜的方式布置。

醫(yī)療服務(wù)設(shè)施以基層村為最低配置單位，每個基層村在中心設(shè)置小型衛(wèi)生室，醫(yī)護人員1～2名，床位4個；中心村設(shè)置中型衛(wèi)生室，配置醫(yī)護人員2～5名，床位6個。

文化、體育設(shè)施為居民提供了必要的學(xué)習與鍛煉場所，所以在每個基層村與中心村都為必須設(shè)置，部分距離較近或使用人數(shù)較少的村莊可合建，但應(yīng)控制在居民可接受的出行范圍以內(nèi)，布局主張靈活、全面。此外，東鄉(xiāng)縣為少數(shù)民族聚集地區(qū)，所以在清真寺、拱北等宗教建筑的安排布置應(yīng)充分尊重居民意愿，滿足少數(shù)民族居民的宗教信仰需求。

必要的商店與超市在每個村莊都由居民自設(shè)。同時，受市場經(jīng)濟刺激，提供專業(yè)交易的小型集散市場必須在每個中心村設(shè)置，交易量達到一定規(guī)模的基層村也可設(shè)置市場。

五、結(jié)語

公共服務(wù)設(shè)施配置事關(guān)農(nóng)民切身利益，歷來都是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的工作重點。通過對東鄉(xiāng)縣域內(nèi)影響設(shè)施配置現(xiàn)狀問題的分析，結(jié)合居民需求要點，總結(jié)出了甘肅貧困山區(qū)少數(shù)民族聚居地公共服務(wù)設(shè)施配置的原則，并對東鄉(xiāng)縣域村莊公共服務(wù)設(shè)施配置對策進行了闡述。

當然本研究也存在著一定的不足。文章出發(fā)點為東鄉(xiāng)等甘肅貧困山區(qū)少數(shù)民族聚居點，從東鄉(xiāng)縣域農(nóng)民的需求出發(fā)，對其他縣域的推廣意義有待推敲和改進，但研究思路與方法值得借鑒。同時，鄉(xiāng)村建設(shè)是一個動態(tài)過程，其中經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口變化對公共服務(wù)設(shè)施配置有著很大影響，有太多不確定性，有待于進一步的研究發(fā)展。

參考文獻：

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[2]賀廣瑜，鄒葉楓，吳敏. 貧困山區(qū)村莊公共設(shè)施配置研究——以阜平縣為例. 2015年中國城市規(guī)劃年會論文集.這個城市規(guī)劃學(xué)會，2015：18.

[3]東鄉(xiāng)族自治縣村莊布局規(guī)劃（2015-2030）[Z].

作者簡介：

王昱之，博士，蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃理論。

趙永如，蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)碩士研究生，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計與理論。