文/儲(chǔ)小波

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實(shí)施縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的若干思考

文/儲(chǔ)小波

本文介紹了行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)的政策背景，并從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)控等內(nèi)部控制要素對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并針對(duì)存在的問題，提出相應(yīng)建議。

縣級(jí)行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；難點(diǎn)；建議

內(nèi)部控制最早是對(duì)企業(yè)的管理實(shí)踐研究而發(fā)展起來的，人們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過程。從防范舞弊、保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)安全等側(cè)重于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)角度的職能，逐步擴(kuò)展到戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效管理等在內(nèi)的管理活動(dòng)，對(duì)內(nèi)部控制的研究和實(shí)踐也逐步從企業(yè)延伸到政府組織和非營(yíng)利組織。

近幾年，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)入了快車道?？h級(jí)行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，如何實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)，存在著諸多問題，本文結(jié)合工作實(shí)際，試做一些淺顯思考。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的政策背景

2012年11月，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中要求：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。2015年12月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)、時(shí)間要求、內(nèi)控信息公開等方面做了全面的要求。

二、縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)

縣級(jí)行政事業(yè)單位屬于基層單位，普遍規(guī)模不大，職能分離、崗位分工和輪崗機(jī)制等都未能很好的建立，各個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)比較全面，具有不同的業(yè)務(wù)特性，內(nèi)部控制建設(shè)存在諸多難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）單位內(nèi)部控制意識(shí)淡化，控制環(huán)境薄弱

很多單位負(fù)責(zé)人重事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，沒有把內(nèi)部控制建設(shè)上升到單位內(nèi)部管理的高度。業(yè)務(wù)部門又認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)控后，辦事程序復(fù)雜，影響工作效率，對(duì)內(nèi)控建設(shè)消極應(yīng)付。整體上來說，縣級(jí)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，宣傳培訓(xùn)和貫徹力度不大。

（二）內(nèi)控實(shí)施專業(yè)能力不足，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估能力不強(qiáng)

縣級(jí)行政事業(yè)單位普遍規(guī)模不大，但是業(yè)務(wù)覆蓋社會(huì)生活的方方面面，人員變動(dòng)又比較頻繁。各單位都缺少既熟悉本單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，又具有一定內(nèi)控專業(yè)知識(shí)的人員，對(duì)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估能力不足，導(dǎo)致其難以把握單位內(nèi)部控制建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)缺乏規(guī)范，執(zhí)行流于形式

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位的內(nèi)部管理活動(dòng)，為了達(dá)到組織目標(biāo)，必須制定規(guī)范，確保組織活動(dòng)圍繞目標(biāo)進(jìn)行?？h級(jí)行政事業(yè)單位管理基礎(chǔ)比較薄弱，一般都是沿襲以前的業(yè)務(wù)流程，未能制定出內(nèi)部活動(dòng)的規(guī)范流程。在執(zhí)行中，又往往受上級(jí)或者單位一把手個(gè)人影響，執(zhí)行的隨意性較大，存在內(nèi)部控制失敗的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，囿于單位人員不足，輪崗制衡，職責(zé)分工和授權(quán)控制等控制手段的使用受到制約，內(nèi)部控制的有效性也難以得到保障

（四）會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)工作薄弱，信息記錄不健全

有效的內(nèi)部控制需要有健全的會(huì)計(jì)記錄，并且要和單位的業(yè)務(wù)運(yùn)行，資產(chǎn)管理等方面密切銜接。但是，縣級(jí)很多行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)薄弱，主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)活動(dòng)中違紀(jì)支出改頭換面，以合規(guī)的方式入賬；二是資產(chǎn)管理與會(huì)計(jì)記錄嚴(yán)重脫節(jié)，“重建設(shè)，輕驗(yàn)收”，“重購進(jìn)，輕核算”情況時(shí)有發(fā)生，資產(chǎn)的建設(shè)（購進(jìn)）、驗(yàn)收、入賬等沒有規(guī)范程序，導(dǎo)致資產(chǎn)管理混亂，既存在實(shí)際使用的資產(chǎn)未作價(jià)入賬，形成賬外資產(chǎn)，又有實(shí)際處理資產(chǎn)后未做財(cái)務(wù)核算，賬上有實(shí)際無；三是往來款項(xiàng)不及時(shí)核對(duì)、催收、核銷，造成資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）外部監(jiān)控不足，未能建立有效的追責(zé)機(jī)制

行政事業(yè)單位是履行政府管理職責(zé)或服務(wù)公共利益的組織，管理者對(duì)國家和社會(huì)公眾要履行受托責(zé)任，內(nèi)部控制的建立和實(shí)施為促進(jìn)管理者盡職履責(zé)提供了合理保證。目前，縣級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，審計(jì)、監(jiān)察等外部監(jiān)督不足。當(dāng)由于內(nèi)部控制制度缺失、失效造成經(jīng)濟(jì)損失后，也僅僅局限于追究直接責(zé)任人的責(zé)任，對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)和防范風(fēng)險(xiǎn)等方面的不作為，沒有建立有效的追責(zé)機(jī)制。

三、實(shí)施縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳培訓(xùn)

在我國，內(nèi)部控制規(guī)范首先是引入企業(yè)實(shí)務(wù)應(yīng)用，而構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系，則是開始于財(cái)政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系構(gòu)建時(shí)間不長(zhǎng)，縣級(jí)很多行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)業(yè)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制的概念非常模糊，不理解內(nèi)部控制的意義所在，甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)部控制影響業(yè)務(wù)工作效率，消極應(yīng)付，內(nèi)部控制制度難以建立，建立后又沒有認(rèn)真執(zhí)行，作用得不到有效發(fā)揮。建議要加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范的宣傳培訓(xùn)，提高有關(guān)人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，提升其對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行的能力。

（二）落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，優(yōu)化控制環(huán)境

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》明確要求，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任在單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中居于主導(dǎo)地位。在加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)宣傳培（三）推動(dòng)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，提高內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行效果

訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，才能培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。有了良好的控制環(huán)境，管理層就能重視內(nèi)部控制的建設(shè)，根據(jù)單位的實(shí)際情況不斷完善內(nèi)控制度，單位內(nèi)部全體人員就能自覺遵守各項(xiàng)制度，保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督檢查，對(duì)由于未能建立健全有關(guān)內(nèi)控制度的，或者單位負(fù)責(zé)人個(gè)人意志導(dǎo)致內(nèi)控失效，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事故的，要追究單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制失敗和失效方面的責(zé)任。只有有效追責(zé)、問責(zé)，才能更有效的激勵(lì)和推行內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實(shí)施。

財(cái)政部組織專家設(shè)計(jì)了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別設(shè)置了單位層面評(píng)價(jià)指標(biāo)（6類21項(xiàng)）和業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)指標(biāo)（6類15項(xiàng)），以量化打分的方式對(duì)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)。要認(rèn)真組織，通過真實(shí)有效的開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，來明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢的進(jìn)行改善。建議財(cái)政部在單位的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，收集評(píng)價(jià)反饋情況，制訂行政事業(yè)單位各項(xiàng)管理活動(dòng)的內(nèi)部控制應(yīng)用指引，以更好的指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)。

（四）夯實(shí)管理基礎(chǔ)，暢通信息溝通渠道

一是要嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》等做好會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)工作，單位財(cái)務(wù)要能夠準(zhǔn)確反映資金流、業(yè)務(wù)流和實(shí)物流的信息。二是要通過例行會(huì)議、編制工作手冊(cè)、專題報(bào)告等多種方式，強(qiáng)化單位內(nèi)外對(duì)內(nèi)部控制的理解，暢通信息溝通渠道，促進(jìn)各相關(guān)單位或部門之間信息交流，加強(qiáng)部門之間在授權(quán)、不相容職務(wù)相分離等具體控制環(huán)節(jié)的協(xié)作和配合，從而保證內(nèi)部控制的健全有效，促進(jìn)管理層和員工正確履行相應(yīng)的職責(zé)。

（五）強(qiáng)化審計(jì)等外部監(jiān)督，推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)

引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的理念，在對(duì)單位日常的審計(jì)中，進(jìn)行審計(jì)實(shí)質(zhì)性測(cè)試之前，要實(shí)施符合性測(cè)試，對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制是否完善做出評(píng)估，在審計(jì)報(bào)告中形成對(duì)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)結(jié)論。開展內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)，利用審計(jì)部門的專業(yè)力量，幫助單位改善內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。通過審計(jì)部門的外部監(jiān)督，可以改善普遍存在的對(duì)單位一把手的監(jiān)督弱化情況，促進(jìn)單位逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制建設(shè)。

［1］?；?，韓月玲.審計(jì)學(xué)原理［M］.中央廣播電視大學(xué)出版社，2003，9.

［2］胡玄能，劉沛麗.黃銳.企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范解讀［M］.新華出版社，2010，7.

［3］《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，財(cái)政部財(cái)會(huì)字〔2012〕21號(hào).

［4］《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，財(cái)政部財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào).

［5］《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，財(cái)政部財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào).

（作者單位：安徽省岳西縣財(cái)政局會(huì)計(jì)股）