徐海成，賈銳寧

(長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安　710064)

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“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策思考

徐海成，賈銳寧

(長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安710064)

通過對(duì)中西部地區(qū)與東部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況進(jìn)行對(duì)比，從“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策調(diào)整角度尋求提高收費(fèi)公路行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效的途徑。分析認(rèn)為，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策雖然在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)行業(yè)發(fā)展提供了助力，但是也造成了部分地區(qū)公路項(xiàng)目過度超前規(guī)劃、統(tǒng)貸統(tǒng)還政策適得其反、行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大3個(gè)方面的問題；中西部地區(qū)應(yīng)在公益性項(xiàng)目與市場(chǎng)化項(xiàng)目細(xì)分的基礎(chǔ)上改進(jìn)統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，提高公益性公路項(xiàng)目；東部地區(qū)應(yīng)完善政府與社會(huì)資本合作體系，用交叉補(bǔ)助形式緩減中西部地區(qū)公路建設(shè)資金壓力。

收費(fèi)公路；經(jīng)濟(jì)績(jī)效；“貸款修路，收費(fèi)還貸”；統(tǒng)貨統(tǒng)還

改革開放初期，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行官，中國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，迫于財(cái)政資金的壓力，國(guó)務(wù)院在1984年制定了“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策。30年來，在該政策的支持下，中國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，2014年度全國(guó)收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)1 571.1億元，即整體虧損1 571.1億元，其中政府還貸公路虧損1 293.7億元，這說明“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策制定時(shí)蘊(yùn)含的以收費(fèi)公路里程建設(shè)為先的思想已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)今收費(fèi)公路的發(fā)展，在當(dāng)下改革的十字路口上，有必要對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策進(jìn)行重新思考，嘗試通過政策調(diào)整，達(dá)到提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效、實(shí)現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。

一、“貸款修路，收費(fèi)還貸”適應(yīng)性分析

在對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策提出調(diào)整方案之前，有必要先對(duì)現(xiàn)階段該政策的適應(yīng)性進(jìn)行分析。提出該政策的初衷是為了協(xié)調(diào)財(cái)政資金不足與公路建設(shè)需求之間的矛盾，它的適應(yīng)性建立在兩點(diǎn)前提之上：財(cái)政資金相對(duì)短缺；擬建收費(fèi)公路效益良好，具有還本付息能力(這里的還本付息能力有兩層含義，一是收費(fèi)公路本身經(jīng)濟(jì)效益良好；二是中央財(cái)政資本金投入比例得當(dāng)，使收費(fèi)公路盈余對(duì)償還債務(wù)性資金投入存在可能)。

以上兩個(gè)條件在政策提出伊始顯然成立。首先，當(dāng)時(shí)中國(guó)正處于改革開放之初，財(cái)政資金難以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大資金需求缺口，致使公路建設(shè)資金的籌措只能另尋他路；其次，改革開放初期修建的收費(fèi)公路多在交通需求旺盛的區(qū)域，收費(fèi)公路建成收費(fèi)后，基本可以償還貸款本息。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在30年后的今天，這兩個(gè)條件是否依舊成立，就需要重新進(jìn)行考量。

經(jīng)過30年的高速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我們不能再將財(cái)政資金短缺作為貸款修路的借口；由于人們的經(jīng)濟(jì)理性，在行業(yè)融資渠道單一的情況下，最先獲得銀行貸款的收費(fèi)公路必然是經(jīng)濟(jì)效益較好的“優(yōu)質(zhì)”公路，隨著時(shí)間的推移，最終剩下的待建收費(fèi)公路多是周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、車流量較少的“劣質(zhì)”公路，這些“劣質(zhì)”公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本往往又很高。因此，在不考慮收費(fèi)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政等一系列與收費(fèi)行為無關(guān)的固定成本的情況下，運(yùn)營(yíng)期總通行費(fèi)收入甚至都無法彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)期對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行收費(fèi)所產(chǎn)生的總成本，說明對(duì)建成公路進(jìn)行收費(fèi)是一種不經(jīng)濟(jì)的行為。同時(shí)，統(tǒng)貸統(tǒng)還與“收支兩條線”政策都是在“貸款修路，收費(fèi)還貸”的背景下為了平衡“優(yōu)質(zhì)”公路與“劣質(zhì)”公路的經(jīng)濟(jì)性而提出的，這在一定時(shí)期雖然發(fā)揮了積極的作用，但是可以預(yù)見到，這些臨時(shí)性的政策在不久的將來會(huì)很難繼續(xù)平衡這一矛盾。

可見，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策提出時(shí)的客觀條件現(xiàn)在并不完全具備，因此有必要對(duì)該政策的效果重新思考。

二、“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策產(chǎn)生的問題

(一)政策逐利性導(dǎo)致收費(fèi)公路過度超前規(guī)劃

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須適度超前已是共識(shí)，因?yàn)楣坊A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有先導(dǎo)性，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府需要對(duì)本地區(qū)收費(fèi)公路進(jìn)行適度超前規(guī)劃。但是，地方政府對(duì)收費(fèi)公路的建設(shè)熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了適度的程度，因?yàn)樵谡?jī)考核“唯GDP論”的情況下，公路基礎(chǔ)設(shè)施的修建能直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致公路尤其是高速公路過度修建(封閉的高速公路不但方便收費(fèi)，也能避免其他等級(jí)公路在未來規(guī)劃中改建為高速公路時(shí)遇到的資金和審批問題)。

地方政府愿意修路，但負(fù)責(zé)投資的省交通投資集團(tuán)卻囊中羞澀，在這種情況下，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策就為地方政府提供了政策融資手段，地方政府更多從政績(jī)出發(fā)過度超前規(guī)劃，盲目上馬收費(fèi)公路項(xiàng)目，造成不少收費(fèi)公路車流量很小，項(xiàng)目遠(yuǎn)無法按期還本付息，導(dǎo)致大量虧損。西部地區(qū)這種情況尤為嚴(yán)重,2010年的數(shù)據(jù)顯示,東、中、西部人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)狀況(GDP)依次遞減(分別為41∶32∶27和57∶24∶19),而收費(fèi)公路規(guī)模則為U型(32∶19∶49)，除了西部地區(qū)二級(jí)收費(fèi)公路較多這一直接原因以外,過度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政策逐利性才是導(dǎo)致西部收費(fèi)公路過度超前發(fā)展的更深層次的原因[1]。

(二)統(tǒng)貸統(tǒng)還適得其反

如前文所述，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策導(dǎo)致了許多不具有還本付息能力的收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，這些項(xiàng)目往往不能按期還本付息。為了平衡收費(fèi)公路項(xiàng)目之間的經(jīng)濟(jì)性，統(tǒng)貸統(tǒng)還政策應(yīng)運(yùn)而生。統(tǒng)貸統(tǒng)還就是按照政、事分開的原則，組建不以盈利為目的、國(guó)有性質(zhì)的政府還貸型收費(fèi)公路發(fā)展集團(tuán)公司，由該公司負(fù)責(zé)對(duì)本省或市行政范圍內(nèi)的政府還貸型收費(fèi)公路實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一籌集資金、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理、統(tǒng)一維修養(yǎng)護(hù)和統(tǒng)一償還債務(wù)。公司設(shè)立全省或市行政區(qū)范圍內(nèi)的收費(fèi)公路“發(fā)展基金”，將收費(fèi)收入、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)收入與發(fā)行債券所得收入等納入其中，統(tǒng)一管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還政策在平衡地區(qū)內(nèi)收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也產(chǎn)生了許多問題。第一，東部地區(qū)與中部效益較好的省份可以依靠盈利的項(xiàng)目為經(jīng)濟(jì)效益較差的項(xiàng)目緩解還貸壓力，但是中、西部地區(qū)的收費(fèi)公路車流量較小，能產(chǎn)生盈利的項(xiàng)目偏少，加之資金投入比例限制,短期內(nèi)通過統(tǒng)借統(tǒng)還實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)收費(fèi)公路的盈虧平衡不太現(xiàn)實(shí)。第二，該政策的運(yùn)行實(shí)際是隱藏了低效率問題，使收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)績(jī)效偏低的問題弱化，我們要認(rèn)清這一政策只是一定時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，而不是解決問題的長(zhǎng)久之策。第三，個(gè)別地區(qū)把統(tǒng)貸統(tǒng)還作為政策擋箭牌，認(rèn)為行政區(qū)域內(nèi)仍有無法還本付息的收費(fèi)公路，需要效益良好的收費(fèi)公路項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)營(yíng)以平衡盈虧，以此為借口使部分收費(fèi)公路延期收費(fèi)，為行業(yè)帶來極大的社會(huì)輿論壓力。

(三)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策引起中國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展過度超前規(guī)劃，對(duì)交通主管部門乃至銀行帶來一定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)累計(jì)債務(wù)性資金投入為42 652.0億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的69.4%。其中，銀行貸款40 080.6億元，其它債務(wù)2 571.4億元，分別占累計(jì)債務(wù)性資金投入的94.0%和6.0%。全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額為38 451.4億元，占累計(jì)建設(shè)投資總額的62.6%。可以看出，中國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)資金有近70%為債務(wù)性資金，這其中又有逾90%為銀行貸款，體現(xiàn)出中國(guó)收費(fèi)公路投融資渠道的單一性，這種以銀行貸款為主的資金結(jié)構(gòu)放大了公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

同時(shí)，中國(guó)收費(fèi)公路承擔(dān)的社會(huì)交通量占比在不斷上升，隨著收費(fèi)公路交通量的穩(wěn)步上升，未來通行費(fèi)收入的增加可以對(duì)償還債務(wù)起到一定的支撐作用[3]，基于這個(gè)原因，交通運(yùn)輸部公路局發(fā)布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》解讀認(rèn)為：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去，建設(shè)規(guī)模會(huì)降下來，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力將不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)?！北疚恼J(rèn)為這種把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緩解寄托在未來收費(fèi)公路車流量的增長(zhǎng)，顯然不是明智的選擇。因?yàn)樵谖磥硪欢〞r(shí)期內(nèi)，收費(fèi)公路的建設(shè)主要集中在西部交通量偏小的地區(qū)，這些收費(fèi)公路項(xiàng)目往往呈現(xiàn)“越收費(fèi)，越虧損”的狀態(tài)，如果“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策不作調(diào)整，通行費(fèi)收入很難對(duì)償還債務(wù)起到作用。

三、政策調(diào)整的對(duì)策及建議

收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)績(jī)效更多是取決于收費(fèi)公路在路網(wǎng)中的作用，而收費(fèi)公路所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與收費(fèi)公路本身的經(jīng)濟(jì)績(jī)效并沒有絕對(duì)的關(guān)系。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r往往決定著運(yùn)營(yíng)成本與車流量的多寡，這些都影響著收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)績(jī)效；而且中國(guó)收費(fèi)公路屬于屬地管理模式，政策的調(diào)整往往隨行政區(qū)域的不同而不同。因此，這里以地理區(qū)域?yàn)橹埸c(diǎn)對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的調(diào)整進(jìn)行分析。

中國(guó)東部、中部、西部的收費(fèi)公路發(fā)展?fàn)顩r有很大差別，其中東部整體績(jī)效較好，而中、西部地區(qū)因?yàn)榻煌枯^小、運(yùn)營(yíng)管理體制落后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)績(jī)效較差。當(dāng)然，并非東部所有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效都比中西部地區(qū)好，東部也存在如山東省這樣年虧損159.1億元的省份。所以，這里僅僅是針對(duì)不同地區(qū)較共性的問題來對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策作出分地區(qū)的調(diào)整建議。

(一)中、西部地區(qū)

中西部地區(qū)收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)績(jī)效差，有些省份地區(qū)甚至出現(xiàn)“越收費(fèi)，越虧損”的極端現(xiàn)象。表1、表2是2013年與2014年中部和西部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況。從表1與表2可以看出*表1、表2、表3數(shù)據(jù)由《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》與《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理而來。，中、西部地區(qū)除了西藏沒有收費(fèi)公路外，只有安徽兩年均未出現(xiàn)虧損，其余各省(直轄市，自治區(qū))均出現(xiàn)不同程度的虧損。其中中部地區(qū)2014年整體虧損369.1億元，平均每省虧損46.1億元，西部地區(qū)2014年(不包含西藏)整體虧損674.4億元，平均每省(直轄市，自治區(qū))虧損67.4億元。

同時(shí)，在有數(shù)據(jù)支撐的省份(湖南、內(nèi)蒙古、貴州、新疆沒有2013年相應(yīng)數(shù)據(jù)，西藏沒有收費(fèi)公路)，中、西部地區(qū)只有安徽與四川2013年至2014年收費(fèi)公路虧損在減少(或盈余在增加)，其余各省(直轄市，自治區(qū))2013年至2014年虧損均呈遞增趨勢(shì)。可以預(yù)見，隨著中國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)逐步向西部地區(qū)、山區(qū)延伸，如果仍延續(xù)以往“貸款修路，收費(fèi)還貸”的傳統(tǒng)政策，不進(jìn)行一定的政策調(diào)整，這一虧損額度尤其是西部地區(qū)的虧損額還要不斷上漲。

1.公益性項(xiàng)目與市場(chǎng)化項(xiàng)目細(xì)分

收費(fèi)公路項(xiàng)目分為公益性項(xiàng)目與市場(chǎng)化項(xiàng)目[4]，具體可以根據(jù)收費(fèi)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政費(fèi)用等與收費(fèi)行為無關(guān)的固定成本(A)、運(yùn)營(yíng)期總通行費(fèi)收入(B)與運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)總成本(C)的關(guān)系分為3類，其中A指貸款本息以及收費(fèi)公路不進(jìn)行收費(fèi)也要產(chǎn)生的費(fèi)用(如養(yǎng)護(hù)費(fèi)用與路政管理費(fèi)用)，B指運(yùn)營(yíng)期通行費(fèi)收入，C指運(yùn)營(yíng)期與收費(fèi)行為相關(guān)的運(yùn)營(yíng)成本。第一類，B>A+C，說明運(yùn)營(yíng)期通行費(fèi)收入不僅足夠支付運(yùn)營(yíng)期各項(xiàng)與收費(fèi)行為相關(guān)的運(yùn)營(yíng)成本，還可以支付貸款本息以及那些與收費(fèi)行為無關(guān)的費(fèi)用，這類收費(fèi)公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿可以產(chǎn)生盈余。第二類，B>C、B

表12013與2014年中部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況　億元

表22013與2014年西部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況　億元

第一類項(xiàng)目屬于“優(yōu)質(zhì)”項(xiàng)目，可以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，第二類項(xiàng)目將A+C-B部分通過財(cái)政補(bǔ)貼(要合理確定財(cái)政性資金投入比例，使市場(chǎng)資金投入量不偏離其合理回報(bào)范圍)，也能達(dá)到市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的臨界條件，而第三類項(xiàng)目則不具備市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的可能。從2014年中西部各省(直轄市、自治區(qū))盈虧情況來看，中西部地區(qū)除了安徽省以外，整體情況均是B

然而在現(xiàn)行政策下，無論何種項(xiàng)目，都統(tǒng)一采用“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，形成大面積虧損。因此，如果將不同項(xiàng)目的公路進(jìn)行細(xì)分，區(qū)別對(duì)待，可以有效提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效。其中，第一、二類項(xiàng)目符合市場(chǎng)化條件或者經(jīng)過政府補(bǔ)貼可以達(dá)到市場(chǎng)化條件，仍可采用原先“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策模式，這兩類項(xiàng)目統(tǒng)稱為市場(chǎng)化項(xiàng)目；西部地區(qū)車流量偏少，但是許多收費(fèi)公路出于社會(huì)價(jià)值、軍事價(jià)值、政策價(jià)值考慮仍需建設(shè)，若是對(duì)其收費(fèi)，會(huì)出現(xiàn)第三類情況，造成經(jīng)濟(jì)損失。應(yīng)該將此類項(xiàng)目定義為公益性項(xiàng)目，以便和經(jīng)濟(jì)效益較好的市場(chǎng)化項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，使不適合市場(chǎng)化的項(xiàng)目退出市場(chǎng)，減少虧損從而提高績(jī)效。而政策資金向公益性項(xiàng)目?jī)A斜，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用。

2.重塑“兩個(gè)公路體系”

在對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上，公益性項(xiàng)目無論采用何種運(yùn)營(yíng)模式都會(huì)形成收支缺口，根本原因在于公益性收費(fèi)公路所在區(qū)域的車流量偏小。采取政府還貸的運(yùn)營(yíng)模式，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)“越運(yùn)營(yíng)，越虧損”的局面。而采用經(jīng)營(yíng)性公路的模式更是不切實(shí)際，因?yàn)樽鳛槔硇越?jīng)濟(jì)人，沒有人會(huì)接手一份必然虧損的項(xiàng)目。因此，中西部地區(qū)的公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府財(cái)政兜底建設(shè)資金，并免收通行費(fèi)，使公路回歸公益性本質(zhì)。當(dāng)然，在這一過程中仍需依托市場(chǎng)，由政府間接提供的方式建設(shè)收費(fèi)公路(如BT模式)，來規(guī)避政府直接提供所導(dǎo)致的政府尋租等問題，在建設(shè)環(huán)節(jié)提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效。同時(shí)應(yīng)該注意到，財(cái)政資金相對(duì)短缺時(shí)，如果免收通行費(fèi)，在沒有“收費(fèi)還貸”的情況下，如何有效利用社會(huì)資本成為一個(gè)新的問題。本文認(rèn)為可以采取影子收費(fèi)的模式(屬于PPP模式的一種，下文將介紹)，一方面使公路回歸公益性本質(zhì)，另一方面可以吸引社會(huì)資本投入公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。

現(xiàn)有“兩個(gè)公路體系”中，非收費(fèi)的普通公路體系提供基本公共服務(wù)，主要由國(guó)省干線和農(nóng)村公路組成，具有覆蓋范圍廣、服務(wù)均等化等特點(diǎn)，以政府公共財(cái)政投入為主。收費(fèi)公路體系提供效率服務(wù)，主要由高速公路為主體組成，是中國(guó)公路網(wǎng)的主骨架。然而,普通公路與高速公路的區(qū)別只是技術(shù)等級(jí)不同，與是否適合“收費(fèi)還貸”政策沒有直接關(guān)系，因此現(xiàn)有的“兩個(gè)公路體系”會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益較差的公益性高速公路項(xiàng)目盲目采用“收費(fèi)還貸”政策，形成效率損失。當(dāng)財(cái)政資金相對(duì)充裕時(shí)，使公益性高速公路項(xiàng)目完全回歸其公益屬性是對(duì)“兩個(gè)公路體系”的一個(gè)沖擊。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“貸款修路，收費(fèi)還貸”的公路投融資模式應(yīng)成為政府公共財(cái)政投資公路建設(shè)重要和有益的補(bǔ)充，而不應(yīng)成為主導(dǎo)[5]。因此，在財(cái)政資金允許時(shí)，應(yīng)將公益性公路項(xiàng)目納入非收費(fèi)公路體系，按照普通公路管理，重塑“兩個(gè)公路體系”，不僅能使這些社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目回歸公益性本質(zhì)，而且能夠有效提高收費(fèi)公路行業(yè)的整體績(jī)效。

3.逐步減少政府還貸性收費(fèi)公路

理論和實(shí)踐都證明了政府還貸性收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)效益總體要比經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路差，中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)卻多以政府還貸性收費(fèi)公路為主。截至2014年底，西部的陜西省政府“收費(fèi)還貸”公路4 625.78 km，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路590.12 km，分別占收費(fèi)公路里程的88.69%和11.31%。中部的山西省政府“收費(fèi)還貸”公路4 645.0 km，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路1 405.9 km，分別占收費(fèi)公路里程的76.8%和23.2%。這與東部浙江省政府還貸收費(fèi)公路483.8 km，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路4 934.9 km，分別占收費(fèi)收費(fèi)公路里程的8.9%和91.1%的比例相差甚遠(yuǎn)，而浙江省政府還貸收費(fèi)公路在2014年盈余2.5億元，是少數(shù)幾個(gè)盈利的省份之一。

在原有公路項(xiàng)目沒有明確分類時(shí)，由于社會(huì)資本的逐利性，經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目往往無法市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，只能采取政府還貸的運(yùn)營(yíng)模式，因此西部地區(qū)因?yàn)楣嫘皂?xiàng)目較多的緣由導(dǎo)致政府還貸公路比例較高，在現(xiàn)有行政壟斷體制下，這進(jìn)一步降低了中西部地區(qū)收費(fèi)公路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。一旦對(duì)公路項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，將公益性項(xiàng)目回歸其公益性本質(zhì)，市場(chǎng)化項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式完全可以以經(jīng)營(yíng)性為主，繼而逐漸減少中西部地區(qū)政府還貸性收費(fèi)公路的比例，從而提高運(yùn)營(yíng)效率，這種通過提高運(yùn)營(yíng)效率來節(jié)省資金的方式可以看作是一種隱性的籌資行為。

4.統(tǒng)貸統(tǒng)還政策需隨之調(diào)整

在“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策做出調(diào)整之前，中西部地區(qū)能產(chǎn)生盈余的收費(fèi)公路項(xiàng)目少之又少。以西部地區(qū)的陜西為例，2014年總計(jì)虧損372.8億元，面對(duì)如此大的整體虧損，無論陜西省政府如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，都很難通過統(tǒng)貸統(tǒng)還政策平衡省內(nèi)項(xiàng)目盈虧。簡(jiǎn)而言之，能夠產(chǎn)生盈余的項(xiàng)目對(duì)于整個(gè)地區(qū)為數(shù)眾多的虧損項(xiàng)目而言實(shí)在是杯水車薪，統(tǒng)貸統(tǒng)還政策無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，該政策在中西部地區(qū)的實(shí)施往往弊大于利。

如果“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策能做出調(diào)整，在統(tǒng)貸統(tǒng)還政策中也應(yīng)將市場(chǎng)化項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目分類對(duì)待。其中市場(chǎng)化項(xiàng)目仍延續(xù)之前的統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。而公益性項(xiàng)目則不進(jìn)行收費(fèi)，由財(cái)政資金建設(shè)、管理及養(yǎng)護(hù)，不再參與統(tǒng)貸統(tǒng)還。這樣可以使經(jīng)濟(jì)效益較好的市場(chǎng)化項(xiàng)目互相平衡盈虧，不會(huì)因?yàn)楣嫘皂?xiàng)目的虧損而導(dǎo)致統(tǒng)貸統(tǒng)還政策失靈，最大限度地發(fā)揮政策的作用。同時(shí)，還必須隨之進(jìn)行“收費(fèi)站點(diǎn)撤并”與“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整”等配套舉措，降低道路使用者負(fù)擔(dān)，兼顧各方利益，減少社會(huì)矛盾，保障政策順利調(diào)整[6]。

值得一提的是，2015年7月21日交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，將統(tǒng)貸統(tǒng)還政策調(diào)整為統(tǒng)借統(tǒng)還：政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。高速公路以外的政府收費(fèi)公路，維持現(xiàn)行規(guī)定。所謂統(tǒng)借統(tǒng)還，即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東表示，以省為單位對(duì)高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營(yíng)成本，提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，若仍以路段為單位核算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限，會(huì)影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率[7]。這一調(diào)整并不能解決上文提到的統(tǒng)貸統(tǒng)還造成的3個(gè)問題，因此，本文認(rèn)為統(tǒng)貸統(tǒng)還政策的調(diào)整仍需以公益性項(xiàng)目與市場(chǎng)化項(xiàng)目劃分為前提。

(二)東部地區(qū)

東部地區(qū)收費(fèi)公路整體效益較中西部為好。表3是2013年與2014年東部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況。由表3可知， 2013年上海盈余1.2億元、江蘇盈余0.5億元；2014年上海盈余1.8億元、浙江盈余2.5億元、廣東盈余3.9億元。在2013年全國(guó)整體虧損661億元與2014年全國(guó)整體虧損1 571.1億元的情況下，這樣的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)屬不易。

1.堅(jiān)持統(tǒng)貸統(tǒng)還，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付

東部地區(qū)許多省份雖然存在少數(shù)經(jīng)濟(jì)效益較差的公路項(xiàng)目，但是仍然可以通過在各地區(qū)實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還政策來實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的盈虧平衡。當(dāng)然，對(duì)項(xiàng)目的細(xì)分可以最大限度地解決統(tǒng)貸統(tǒng)還政策帶來的問題。但是，任何政策的調(diào)整都有成本，對(duì)項(xiàng)目的細(xì)分以及后續(xù)政策調(diào)整也需要付出一定的成本。因此,如果統(tǒng)貸統(tǒng)還政策在東部地區(qū)的實(shí)施仍然利大于弊，那么不做出調(diào)整將是更加經(jīng)濟(jì)的做法。歸根結(jié)底，東部地區(qū)部分項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益偏低而導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)收費(fèi)公路行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益偏低的問題并不十分明顯，在一定時(shí)期內(nèi)無需對(duì)政策進(jìn)行明顯調(diào)整，只要沿襲原有統(tǒng)貸統(tǒng)還政策即可基本平衡地區(qū)內(nèi)的盈虧，如江蘇省雖然在2014年虧損0.5億元，但是在2013年卻盈余0.5億元,一定時(shí)期內(nèi)可以做到盈虧平衡。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)在確保自身盈虧平衡的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付制度，努力促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)收費(fèi)公路行業(yè)的盈虧平衡。尤其是將東部地區(qū)的盈余轉(zhuǎn)移支付至中西部落后地區(qū)的公路建設(shè)中，緩解中西部地區(qū)公路建設(shè)融資壓力。這一制度可以看作是統(tǒng)貸統(tǒng)還政策向全國(guó)范圍的一種延伸。世界銀行 2007 年發(fā)布的《中國(guó)高速公路：連接公眾與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》報(bào)告就曾經(jīng)指出：“為滿足中西部交通量不足地區(qū)公路的需求，中國(guó)政府可以考慮采用全國(guó)統(tǒng)一路費(fèi)征收政策。這一政策目標(biāo)是將成熟高速公路上的收入轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低容量和非盈利公路的建設(shè)上。這一方法旨在彌補(bǔ)部分省份的收入不足，直至所有公路債務(wù)完全償清為止。許多國(guó)家，尤其是歐洲國(guó)家的收費(fèi)公路發(fā)展運(yùn)用的都是這種方法。以日本和法國(guó)為例，這類交叉補(bǔ)助被認(rèn)為是支持高速公路網(wǎng)發(fā)展的關(guān)鍵手段?！盵8]

表32013與2014年東部地區(qū)收費(fèi)公路盈虧情況　億元

2.采用PPP模式，完善投融資體制

改革開放以來，東部地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直走在全國(guó)前列，從未來的發(fā)展趨勢(shì)來看，這一地區(qū)將在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)雙重任務(wù)：一是擔(dān)負(fù)起先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，維持全國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的作用；二是為西部大開發(fā)和全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的支持。因此，在收費(fèi)公路行業(yè)內(nèi)，東部地區(qū)也應(yīng)起到這種引領(lǐng)作用，積極完善“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，通過政策的完善提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，同時(shí)為西部落后地區(qū)積累經(jīng)驗(yàn)。

東部地區(qū)未來仍有收費(fèi)公路建設(shè)需求，《廣東省2013年至2017年高速公路建設(shè)計(jì)劃》顯示廣東省2015年后仍有4 730公里的高速公路建設(shè)規(guī)劃，同時(shí)，廣東省收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)效率也存在進(jìn)一步提升的空間。這就需要解決“怎樣貸款”與“怎樣收費(fèi)”的問題，在今后的實(shí)踐中探索并完善投融資體制，建立中央、地方和私人企業(yè)共同參與,政府和市場(chǎng)邊界合理劃分的規(guī)范有序公路建設(shè)投資格局。

PPP模式是一種政府與社會(huì)資本合作的模式，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。該模式鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。依據(jù)被特許者報(bào)酬來源不同，可以將PPP模式分為兩種基本特許模式：收費(fèi)特許與“按績(jī)效支付”特許(影子收費(fèi))[9]。收費(fèi)特許模式已經(jīng)被中國(guó)收費(fèi)公路行業(yè)所熟識(shí)，BOT模式就是典型的收費(fèi)特許模式。而“按績(jī)效支付”特許在中國(guó)收費(fèi)公路行業(yè)則較新穎。該模式可以緩解政府債務(wù)問題，產(chǎn)生的債務(wù)由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，政府在特許期限內(nèi)只需逐期支付一定數(shù)額資金，這與一次性支付公路建設(shè)資金相比減少許多壓力[10]。同時(shí)這種模式還能解決“公路不收費(fèi)”與“吸引社會(huì)資本”的矛盾，是下一步中國(guó)收費(fèi)公路行業(yè)需要積極探索和嘗試的公路融資模式。東部地區(qū)站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿領(lǐng)域，應(yīng)該率先完成PPP模式在收費(fèi)公路行業(yè)的應(yīng)用，豐富“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策內(nèi)涵，以供中西部地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

四、結(jié)語

收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與其所在地區(qū)并沒有絕對(duì)的關(guān)系，以地區(qū)分類來對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策進(jìn)行調(diào)整主要是考慮到中國(guó)公路的屬地管理模式。因此，按地區(qū)分類調(diào)整只是一個(gè)宏觀的著眼點(diǎn)，而按收費(fèi)公路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性與公益性分類調(diào)整才是核心。

中西部地區(qū)以公益性項(xiàng)目與市場(chǎng)化項(xiàng)目的細(xì)分為前提，對(duì)兩類項(xiàng)目的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)與管理實(shí)行不同的體系。市場(chǎng)化項(xiàng)目基本沿襲之前的“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，而公益性項(xiàng)目由財(cái)政資金提供，盡力回歸其公益性本質(zhì)，不再進(jìn)行收費(fèi)，打破凡是高速公路就收費(fèi)的政策慣性。在此基礎(chǔ)上，與減少政府還貸性收費(fèi)公路比例、調(diào)整“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策等配套措施結(jié)合，重塑中西部地區(qū)收費(fèi)公路體系，提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。而東部地區(qū)仍需作為行業(yè)發(fā)展的前沿試點(diǎn)，不斷完善投融資體制與PPP模式在行業(yè)的應(yīng)用，豐富“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策內(nèi)涵，在穩(wěn)定與提高本地區(qū)行業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的基礎(chǔ)上對(duì)中西部落后地區(qū)提供資金與經(jīng)驗(yàn)上的雙重支持。

[1]王姣娥,莫輝輝,焦敬娟.中國(guó)收費(fèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施與財(cái)務(wù)狀況的空間格局[J].地理研究,2013,32(11):2079-2091.

[2]盧小萍,周國(guó)光.“兩個(gè)路網(wǎng)”建設(shè)資金籌集問題及對(duì)策研究[J].交通財(cái)會(huì),2014(9):11-18.

[3]李瓊.收費(fèi)公路債務(wù)壓力分析與解決對(duì)策[J].交通財(cái)會(huì),2012(11):10-16.

[4]國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.高等級(jí)公路收費(fèi)與融資問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2004(5)：22-32.

[5]向朝暉.對(duì)我國(guó)“貸款修路，收費(fèi)還貸”公路投融資模式的探討[J].經(jīng)濟(jì)師,2009(3):52-53.

[6]沈群，黃曉明.“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式對(duì)收費(fèi)公路融資的作用研究[J].建筑經(jīng)濟(jì),2008(7):62-66.

[7]劉志強(qiáng).高速公路將長(zhǎng)期“用路者付費(fèi)”[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-07-22(2).

[8]王燕弓.構(gòu)建中國(guó)特色“公路兩個(gè)體系”發(fā)展戰(zhàn)略[J].新視野,2014(4):50-54.

[9]虞青松.以PPP模式引導(dǎo)中國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)模式轉(zhuǎn)化[N].東方早報(bào),2015-02-17(B05).

[10]樊建強(qiáng)，徐海成.不完全信息條件下收費(fèi)公路利益相關(guān)者博弈均衡及對(duì)策[J].長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，16(3)：31-37.

Reflection on the “l(fā)oaning for building roads and tolling for repay” policy

XU Hai-cheng, JIA Rui-ning

(School of Economics and Management, Chang’an University, Xi’an 710064,Shaanxi, China)

By the comparison the profit and loss of toll road between the mid-west regions and the eastern regions, this paper rethinks the policy of loaning for building roads and repaying with collecting toll fees, seeking methods to improve the economic performance of the industry from the angle of policy adjustment. It is pointed that this policy have caused three problems in some regions, including the over-advanced planning of the highway project, the opposite effect of the “l(fā)oaning and refunding in union” policy and the high debt risk, though it boosts the development of the industry in a certain period of time；Besides, this policy should be adjusted on the basis of the subdivision of the welfare project and marketing project ,and the public welfare highway project should be also improved in the mid-west regions. The co-operation system between government and social capital in the eastern regions should be improved and cross subsidy form can be used to reduce the capital pressure of highway construction in the mid-west regions.

toll road; economic performance; “l(fā)oaning for building road and tolling for repay”; loaning and refunding in union

2016-04-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BJY123)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(0009-2014G6235034，310823151008)

徐海成(1960-)，男，陜西涇陽人，教授，博士研究生導(dǎo)師。

F542

A

1671-6248(2016)03-0097-07