楊珊珊，呂曉彤，劉新民，夏溶矯

(四川省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，成都　610041)

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· 環(huán)境經(jīng)濟(jì) ·

四川省“十三五”環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)研究

楊珊珊，呂曉彤，劉新民，夏溶矯

(四川省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，成都610041)

推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是黨和國家新時期提出的重要發(fā)展戰(zhàn)略，首先提出了環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的重要地位，分析了四川省環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)現(xiàn)狀，提出了總體目標(biāo)和推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)的重點任務(wù)及保障措施。

環(huán)境基本公共服務(wù)；均等化；能力建設(shè)

1　前　言

十八大五中全會首次將生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)五年規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)，提出綠色發(fā)展、青山綠水就是金山銀山等一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，以有效改善環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)保工作核心。為打好污染防治“三大戰(zhàn)役”，對環(huán)保法進(jìn)行了全面修訂，并相續(xù)出臺了“氣水條”、“水十條”和“土十條”。就四川省而言當(dāng)前生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，環(huán)境污染問題依然突出，環(huán)境安全隱患依然較多，資源環(huán)境生態(tài)紅線意識在一些地方和部門仍較薄弱，環(huán)境質(zhì)量改善的難度和壓力仍較大。政府為人民群眾提供“天更藍(lán)、水更清、山更綠”的環(huán)境基本公共服務(wù)仍任重道遠(yuǎn)，與群眾的熱切期盼存在較大差距。

2　環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)的內(nèi)涵及在“十三五”中的重要地位

2.1環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)包括三大核心要素

環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，是指由政府作為供給方，通過采取政府直接生產(chǎn)和供給、政府購買服務(wù)等多元化提供方式和途徑，來保障全體公民公平可及的獲得大致均等的基本環(huán)境公共服務(wù)，最終實現(xiàn)全體公民大致均等的享受到有保障的環(huán)境質(zhì)量[1]。

基本公共服務(wù)能力建設(shè)，指由基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式以及績效評價等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排[2]。環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)應(yīng)包括三大核心要素：一是基本環(huán)境質(zhì)量；二是保障環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境基本公共服務(wù)(又稱“硬環(huán)境公共服務(wù)”)；三是保障環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境公共服務(wù)提供的制度供給與創(chuàng)新(又稱“軟環(huán)境公共服務(wù)”)[3]，見下圖。

圖　環(huán)境基本公共服務(wù)的內(nèi)涵Fig.1　Connotation of environmental basic public servings

2.2“十三五”時期是四川環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)的開端期

2.2.1“十二五”國家提出環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)

2011年，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》[4]首次提出“逐步實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！蓖ㄟ^推進(jìn)環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)均等化，合理確定環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌，健全環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)體系。提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作水平、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)來完善環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)體系。

2.2.2“十三五”時期是四川省環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)的開端期

《四川省 “十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》[5]中關(guān)于環(huán)境基本公共服務(wù)均等化并未明確提出，且“十三五”是全面建設(shè)小康社會的決戰(zhàn)時期，環(huán)境質(zhì)量差、生態(tài)損失比較嚴(yán)重、環(huán)境風(fēng)險較高成為全面實現(xiàn)小康社會的瓶頸問題，需不斷提升環(huán)境管理的效能；“十三五”時期又是生態(tài)文明建設(shè)融入“五位一體”戰(zhàn)略布局的全面深入推進(jìn)期，是“綠色發(fā)展”理念融入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的開創(chuàng)期。因此，環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)在“十三五”環(huán)境保護(hù)中占有重要地位，“十三五”亦是四川省環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)的開端期，面臨著新形勢與新挑戰(zhàn)：

(1)新環(huán)保法的實施帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。2015年1月1日起，史上最嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法在我國開始實施，其中，對公民的環(huán)境權(quán)益和參與環(huán)境保護(hù)與管理的權(quán)利、對環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管能力等方面均提出了新要求。新《環(huán)保法》的實施無疑也是“十三五”時期加強(qiáng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的有利契機(jī)，同時，也為新時期環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。

(2)全面建設(shè)小康社會要求生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線。2014年，習(xí)近平總書記在參加兩會貴州省代表團(tuán)審議時指出，“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，準(zhǔn)確指出了全面建成小康社會與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。全面建設(shè)小康社會要求有一定水平的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線作為保障，而這一生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線應(yīng)成為我省“十三五”期間環(huán)境基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一。

(3)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了良好契機(jī)(以環(huán)境質(zhì)量改善為重點)。環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)核就是把環(huán)境質(zhì)量改善作為環(huán)保工作的根本出發(fā)點和落腳點，建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，督促地方政府嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量紅線。

(4)互聯(lián)網(wǎng)時代社會公眾環(huán)境權(quán)利意識日益高漲提出了更高要求。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，公眾對環(huán)境保護(hù)的關(guān)注無處不在，倒逼政府必須建立互聯(lián)網(wǎng)思維，善用新媒體手段，進(jìn)一步加強(qiáng)與公眾、與社會的交流與溝通，也促使政府加大對環(huán)境基本公共服務(wù)體系的建設(shè)和提供。

3　四川省環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)現(xiàn)狀

3.1生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線尚未真正建立

依據(jù)《四川省“十二五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，在12項生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)中，涉及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)有4項，其中有1項指標(biāo)(國控、省控斷面劣ⅴ類水質(zhì)比例)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo)。環(huán)境管理的總量控制色彩仍然較為濃厚，4項總量控制指標(biāo)均為約束性指標(biāo)，而4項生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)則為預(yù)期性指標(biāo)。其具體主要指標(biāo)見表1。

表1　四川省“十二五”時期生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)主要指標(biāo)[6]

3.2硬環(huán)境公共服務(wù)能力較弱

“十二五”以來，省級財政在四川省環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)方面進(jìn)一步加大了投入力度，“十二五”期間四川省環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)情況見表2，但隨著環(huán)境要素例行監(jiān)測工作的展開，全省各市(州)在水質(zhì)和土壤監(jiān)測方面能力嚴(yán)重不足，目前仍有大部分市州不具備飲用水水質(zhì)全分析能力，156個環(huán)境監(jiān)測站僅有9家市級監(jiān)測站滿足水質(zhì)全分析109項的能力要求，隨著水十條和土壤十條的頒布，各級監(jiān)測站工作任務(wù)加大，監(jiān)測能力建設(shè)尚且不足，難以滿足國家在水、土壤、環(huán)境應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測方面的任務(wù)要求。且目前環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)改革，亟需理順環(huán)境監(jiān)測機(jī)制體制；社會化環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)急需加強(qiáng)規(guī)范化監(jiān)督管理。

表2　“十二五”期間四川省環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)情況[7]

2011年～2015年上半年四川省共查處環(huán)境違法案件6 126件。見表3。但目前四川省環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚未全面達(dá)到國家要求，現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)察仍基本沿用老的辦法來操作，存在著“內(nèi)部難適應(yīng)”的問題，急需適應(yīng)新《環(huán)保法》的相關(guān)要求；應(yīng)急管理工作機(jī)制有待完善、預(yù)案管理流于形式。

表3　四川省環(huán)境違法案件統(tǒng)計情況(2011年～2015上半年)[8]

3.3軟環(huán)境公共服務(wù)支撐不足

根據(jù)《四川統(tǒng)計年鑒》(2015年度)[9]，得到“十二五”期間，四川省節(jié)能環(huán)保支出情況，分析2011年～2013年四川省財政支出中用于節(jié)能環(huán)保的支出占比呈增長趨勢，2011年～2013年分別為2.48%、2.49%和2.57%；且環(huán)境宣教投資缺口較大。目前，四川省有來自中央財政400萬左右的環(huán)境宣教投資和做的較好的重慶有2 500萬的宣教投資有較大差距。同時省級對市州一級在環(huán)保宣教上并沒有投資項目；環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)工作也缺乏資金支持。

區(qū)域間發(fā)展不均衡，以各市(州)2013年財政支出中用于節(jié)能環(huán)保支出的情況來看，四川省21個市(州)差別較大；同時城鄉(xiāng)間發(fā)展也不均衡，表現(xiàn)為基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境污染治理設(shè)施配套不到位、農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測能力及防治手段缺乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染治理能力差、環(huán)境信息公開不到位、環(huán)境統(tǒng)計基層科研空白等。造成環(huán)境基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)不等問題的根源在于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更直接的原因在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的重視程度和投入薄弱。

4　推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化能力建設(shè)的建議

4.1將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo)納入“十三五”規(guī)劃約束指標(biāo)

全面小康社會的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，應(yīng)該包括兩種類型：一類是反映全國人民群眾生活環(huán)境質(zhì)量的基本面水平，如城鄉(xiāng)安全飲用水的保障率、空氣質(zhì)量達(dá)二級標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)比例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等；另一類是目前不能讓人滿意的環(huán)境問題的控制水平，如城市黑臭河流的比例、重污染天氣天數(shù)比例等指標(biāo)。

筆者建議在四川省“十三五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，應(yīng)將上述指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，予以明確規(guī)定。同時，在四川省、各市州、各區(qū)縣“十三五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)爭取將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線作為約束性指標(biāo)納入其中，以防止在全面建設(shè)小康社會過程中片面忽視“經(jīng)濟(jì)小康”的不良傾向，爭取到2020年，基本消除人民群眾深惡痛絕的環(huán)境問題，并全面提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4.2有效加強(qiáng)硬環(huán)境公共服務(wù)

4.2.1環(huán)境質(zhì)量狀況服務(wù)進(jìn)一步提升

進(jìn)一步提升環(huán)境監(jiān)測能力和水平。圍繞打贏大氣、水體、土壤污染防治的“三大戰(zhàn)役”的目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)監(jiān)測預(yù)警體制改革，建設(shè)統(tǒng)一完善的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)建能有效滿足環(huán)境質(zhì)量考核、評估、預(yù)警需求的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)支撐體系。到“十三五”末，實現(xiàn)說清環(huán)境質(zhì)量狀況、說清重點污染源排放狀況，并能對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行預(yù)報預(yù)警的工作目標(biāo)。

4.2.2環(huán)境權(quán)益保障不斷加強(qiáng)

“十三五”期間，應(yīng)通過不斷加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察能力建設(shè)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察協(xié)同監(jiān)管體系，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的全覆蓋、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法多手段、以及環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法強(qiáng)保障，最終建立獨立、高效的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。

4.2.3環(huán)境安全維護(hù)進(jìn)一步完善

加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急機(jī)構(gòu)、 隊伍、 裝備及物資儲備等方面建設(shè)， 努力達(dá)到國家和四川省環(huán)境應(yīng)急機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全環(huán)境風(fēng)險預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。開發(fā)監(jiān)測數(shù)據(jù)綜合分析工具和預(yù)警表征發(fā)布平臺，實現(xiàn)預(yù)測預(yù)警模擬分析結(jié)果可視化表達(dá)，提高環(huán)境質(zhì)量綜合分析評價水平。

繼續(xù)加強(qiáng)省級環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心建設(shè)，建立健全各級環(huán)境應(yīng)急指揮中心，并納入政府處置公共突發(fā)事件工作平臺。

進(jìn)一步加大環(huán)境應(yīng)急重大項目實施力度。加大財政支持力度，開展升級環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)、全省環(huán)境應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)、應(yīng)急平臺建設(shè)運(yùn)維等重大項目建設(shè)，2016年～2018年環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)的財政支持力度要達(dá)到900萬元左右，2019年～2020年在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加投入。

4.3有效完善軟環(huán)境公共服務(wù)

4.3.1環(huán)境知情權(quán)

“十三五”期間，四川省應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境信息基礎(chǔ)能力建設(shè)，為環(huán)境管理決策提供強(qiáng)有力的支撐；打破環(huán)保部門內(nèi)部信息壁壘，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的信息共享平臺。

4.3.2環(huán)境管理社會化

“十三五”期間，應(yīng)進(jìn)一步提高環(huán)境宣教服務(wù)環(huán)保中心工作的能力和水平，加快構(gòu)建面向社會、全民參與的環(huán)境宣教體系，引導(dǎo)公眾理性參與環(huán)保。

4.3.3環(huán)境文化建設(shè)

(1)環(huán)境科研

以環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為目標(biāo)，扎實開展生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，積極推行綜合環(huán)境服務(wù)，試點推進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量評價，研究建立以人體健康為導(dǎo)向的環(huán)境風(fēng)險防控體系，為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型，為我省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐。

(2)環(huán)境統(tǒng)計

建立健全環(huán)境統(tǒng)計制度，規(guī)范環(huán)境統(tǒng)計工作要求；建立科學(xué)、完善環(huán)境統(tǒng)計指標(biāo)體系；進(jìn)一步完善統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量管理控制體系，形成完善的數(shù)據(jù)質(zhì)量審核、評估、核查制度；強(qiáng)化統(tǒng)計執(zhí)法，與統(tǒng)計部門建立行之有效的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等智能技術(shù)為手段，加強(qiáng)數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用和集成分析，為科學(xué)決策提供有力支撐。

4.3.4環(huán)境建設(shè)投入

環(huán)境建設(shè)投入用節(jié)能環(huán)保支出占地方公共財政支出比重來表示，2020年節(jié)能環(huán)保支出占地方公共財政支出比重爭取達(dá)到5%以上，并進(jìn)一步加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財政支持力度。

5　結(jié)　語

環(huán)境基本公共服務(wù)包括3個內(nèi)在聯(lián)系的要素，其中基本環(huán)境質(zhì)量是目標(biāo)和歸宿，包括基本環(huán)境指標(biāo)等環(huán)境質(zhì)量狀況。反映政府提供環(huán)境基本公共服務(wù)所處的不同階段和水平；硬環(huán)境公共服務(wù)是核心和基本載體，包括 ：包括環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督監(jiān)察、風(fēng)險防范等基本能力建設(shè)與供給；軟環(huán)境公共服務(wù)是配套支撐，包括信息公開、環(huán)境宣教、環(huán)境文化建設(shè)和環(huán)境建設(shè)投入。將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo)納入“十三五”規(guī)劃約束指標(biāo)，有效加強(qiáng)硬環(huán)境公共服務(wù)和有效完善軟環(huán)境公共服務(wù)，是“十三五”期間四川省環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的主要核心內(nèi)容。

[1]徐月亮.周超明.環(huán)境保護(hù)提供的現(xiàn)實困境及對策分析[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2006,31(3):9-11.

[2]盧洪友,等. 均等化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)供給體系構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù),2013,(2):35-37.

[3]王倩,等.找準(zhǔn)推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的突破點[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2012,(6):29-31.

[4]中國環(huán)境保護(hù)部.國家環(huán)境保護(hù)”十二五”規(guī)劃，國發(fā)〔2011〕42號[Z].

[5]四川省“十二五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃[EB/OL].http://www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2012/1/6/10195288.shtml.

[6]四川省環(huán)境監(jiān)測總站. 關(guān)于《四川省“十二五”期間環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)》資料匯報[Z].2015-8.

[7]四川省環(huán)境執(zhí)法大隊.關(guān)于《四川省“十二五”期間環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)》資料匯報[Z].2015-8.

[8]四川省統(tǒng)計局.四川統(tǒng)計年鑒(2015年度)[EB/OL].http://www.sc.stats.gov.cn/tjcbw/tjnj/2015/index.htm.

Study on the Thirteenth Five Year Capacity Building of Equalization of Environmental Basic Public Health Service in Sichuan Province

YANG Shan-shan，LV Xiao-tong，LIU Xin-min，XIA Rong-jiao

(EnvironmentalProtectionInstituteofSichuanProvince,Chengdu610041,China)

Promote the environmental construction of Equalization of environmental basic public service was the proposed important development strategy of party and the country in the new period. This paper proposed the importance position of Equalization of basic public services firstly, then analyzed the current situation, and also proposed the overall objectives, key tasks and supporting measures in the capacity-building of equalization of basic public services.

Environment of basic public services; equal; capacity building

2016-08-09

楊珊珊(1982-)，女，四川達(dá)州人，2008年畢業(yè)于四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院環(huán)境科學(xué)專業(yè)，碩士，主要從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與環(huán)境損害鑒定評估研究。

X3

A

1001-3644(2016)05-0057-05