◎ 楊 露 彭 越 童圣寶

“BOT+TOD”軌道交通投融資模式初探
——以佛山市地鐵二號(hào)線為例

◎ 楊 露 彭 越 童圣寶

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市軌道交通的快速發(fā)展需要巨大的資金支撐，傳統(tǒng)城市軌道交通投融資方式已經(jīng)難以為繼。本文從城市軌道交通TOD發(fā)展模式出發(fā)，分析“BOT+TOD”投融資模式的特點(diǎn)及其總體方案，并且以佛山市地鐵二號(hào)線為例，提出“BOT+TOD”的具體實(shí)施路徑與操作方法，為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革、創(chuàng)新軌道交通投融資模式、土地管理制度的改革提供借鑒。通過(guò)此創(chuàng)新投融資模式在我國(guó)城市軌道交通中的成功運(yùn)用，改善融資困難局面，促進(jìn)我國(guó)城市軌道交通持續(xù)快速發(fā)展。

城市軌道交通 BOT TOD 融資模式

我國(guó)過(guò)往十年進(jìn)入城市軌道交通發(fā)展的高峰期，各地政府將數(shù)以百億計(jì)的龐大資金投放在軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)上，不但是為了解決城市出行問(wèn)題，并希望以此作為引導(dǎo)大都市擴(kuò)張發(fā)展和激活城市內(nèi)部更新的原動(dòng)力。但傳統(tǒng)上軌道交通與城市發(fā)展脫節(jié)、各自為政，較少?gòu)拈L(zhǎng)遠(yuǎn)整合的角度考慮。這些現(xiàn)象都讓軌道交通不能通過(guò)與城市生活緊密融合來(lái)發(fā)揮更高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，影響了軌道交通服務(wù)的吸引力與運(yùn)營(yíng)效益，更加重了政府對(duì)軌道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的長(zhǎng)遠(yuǎn)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

軌道交通建設(shè)投資是成為國(guó)家定向調(diào)控的重要抓手和穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要基石，其投融資模式大致包括政府投融資、PPP模式、市場(chǎng)化投融資模式三種［3］，目前采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市開始引入投資主體（見(jiàn)表1）。由于軌道交通項(xiàng)目投資龐大，回收期長(zhǎng)，純粹的市場(chǎng)化的融資方式一般不予采用。反之，政府投融資模式操作簡(jiǎn)單、可靠性強(qiáng)，但存在資金短缺難以長(zhǎng)期持續(xù)投入、資金使用和運(yùn)營(yíng)效率較低、政府債務(wù)日增難以為繼等不足［1］。PPP模式是近年來(lái)逐步推廣應(yīng)用的軌道交通投融資模式，該模式可以有效減輕政府財(cái)政壓力、提高項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)效率。然而，在融資成本高、項(xiàng)目收益低和政策不確定的三重約束之下，軌道交通PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠，在國(guó)家推出的諸多項(xiàng)目中，能夠真正落地的屈指可數(shù)。

國(guó)家近期一直不斷出臺(tái)政策，要求深化投融資改革，積極推廣創(chuàng)新軌道交通投融資模式，因此拓寬融資渠道，尋找軌道交通新的投融資模式，使之適應(yīng)我國(guó)目前大力發(fā)展公共交通、大規(guī)模集中建設(shè)軌道交通的形勢(shì)［2］，成為解決當(dāng)今軌道交通建設(shè)資金瓶頸問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

表1　中國(guó)主要城市地鐵投融資模式

一、“BOT+TOD”投融資創(chuàng)新模式的概念

（一）城市軌道交通TOD發(fā)展模式

TOD模式具有功能復(fù)合、集聚開發(fā)、公交/步行主導(dǎo)、串珠式的城市空間結(jié)構(gòu)等特性。城市軌道交通TOD模式是公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的具體應(yīng)用，是一種面向城市軌道交通的土地開發(fā)戰(zhàn)略，以軌道交通車站為中心進(jìn)行高密度的商業(yè)、寫字樓、住宅等綜合開發(fā)，最大限度地吸引市民使用軌道交通，特別強(qiáng)調(diào)軌道交通的建設(shè)必須與城市土地利用規(guī)劃及城市整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，通過(guò)沿線土地資源與軌道交通綜合開發(fā)，達(dá)成軌道交通與城市發(fā)展的良性互動(dòng)與增值，極大促進(jìn)二者建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投融資平衡，實(shí)現(xiàn)市民、政府、軌道交通和房地產(chǎn)開發(fā)的多贏局面［5］。

（二）“BOT+TOD”投融資模式

城市軌道交通“BOT+TOD”投融資體制改革方案，采用BOT的特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施城市軌道交通的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理與資產(chǎn)移交，并采用TOD模式將軌道交通沿線場(chǎng)站周邊TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)收益及特定土地二級(jí)開發(fā)收益平衡軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)虧損，以構(gòu)建并實(shí)施在政府財(cái)政、土地資源、稅收減免及融資方式等方面優(yōu)惠政策支持下的城市軌道交通準(zhǔn)市場(chǎng)化的投融資模式。

二、“BOT+TOD”投融資創(chuàng)新模式總體方案

（一）軌道交通投融資體制改革總體目標(biāo)

“BOT+TOD”投融資模式是在政府優(yōu)惠政策（主要包括財(cái)政補(bǔ)貼政策、財(cái)稅及費(fèi)用優(yōu)惠政策、融資模式優(yōu)惠政策和沿線土地資源綜合開發(fā)優(yōu)惠政策等幾個(gè)方面）和站場(chǎng)TOD綜合開發(fā)資源配置的支持下，利用“軌道交通建設(shè)+運(yùn)營(yíng)+TOD綜合開發(fā)”一體化運(yùn)作方式，獲得較大的綜合經(jīng)濟(jì)效益，支持軌道交通快速發(fā)展的以及企業(yè)化運(yùn)作的投融資模式。具體目標(biāo)包含下述三個(gè)層面的涵義：

1.統(tǒng)籌軌道交通規(guī)劃建設(shè)與土地開發(fā)的關(guān)系，使軌道交通外部效益內(nèi)部化，以沿線土地綜合開發(fā)（包括TOD規(guī)劃范圍內(nèi)土地的一級(jí)開發(fā)和特定地塊的二級(jí)開發(fā)）收益彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)虧損。

2.推行“軌道+物業(yè)”的軌道交通綜合開發(fā)模式和特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，利用多元化的融資方式，引進(jìn)社會(huì)資本參與軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，降低融資成本，有效分散政府風(fēng)險(xiǎn)［6］。

3.在財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免和電價(jià)優(yōu)惠等方面優(yōu)惠政策的支持下，改革創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，探索建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制和現(xiàn)代企業(yè)管理制度，提升城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)軌道交通行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）軌道交通投融資體制改革總體思路

建立城市軌道交通“軌道+物業(yè)”的投融資模式以及BOT特許經(jīng)營(yíng)管理模式，充分利用沿線TOD綜合開發(fā)資源，通過(guò)場(chǎng)站TOD綜合開發(fā)的高額收益吸引社會(huì)資本，通過(guò)BOT特許經(jīng)營(yíng)模式，參與城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)和沿線土地TOD綜合開發(fā)，通過(guò)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化運(yùn)作，籌集城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧資金，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)和TOD綜合開發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化，支持形成軌道交通準(zhǔn)市場(chǎng)化的投融資模式，減少政府直接財(cái)政投入，同時(shí)提高企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的積極性和效率，使城市軌道交通走上可持續(xù)發(fā)展的道路［7］。

第一，同步開展軌道交通工程前期研究和TOD綜合開發(fā)研究，利用TOD綜合開發(fā)的高額收益，采用BOT模式，通過(guò)軌道交通特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和沿線土地資源綜合開發(fā)權(quán)的捆綁招標(biāo)，招募社會(huì)投資人參與城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和沿線土地TOD綜合開發(fā)。

第二，政府與社會(huì)投資人簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，通過(guò)社會(huì)投資人籌集軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧和TOD綜合開發(fā)資金，以此增強(qiáng)軌道交通的融資能力，建立安全可靠的資金鏈，并減少政府財(cái)政壓力。

第三，社會(huì)投資人通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目公司，按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的相關(guān)要求，采用多元融資方式，籌集資金進(jìn)行軌道交通建設(shè)，并運(yùn)營(yíng)軌道交通一定時(shí)期后無(wú)償移交給政府或政府指定部門。

第四，軌道交通特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司按照國(guó)家與地方相關(guān)政策（包括一些優(yōu)惠政策）的要求以及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，參與軌道交通沿線土地資源的TOD綜合開發(fā)，加強(qiáng)綜合開發(fā)物業(yè)與軌道交通的協(xié)調(diào)銜接。

第五、通過(guò)軌道交通沿線TOD綜合開發(fā)資源地下地上空間一體化的綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化，并建立TOD綜合開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的機(jī)制以及資金鏈單向流動(dòng)的機(jī)制（資金鏈只能從TOD資源綜合開發(fā)流向軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，反之則被禁止），利用TOD綜合開發(fā)收益，彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧資金。

（三）軌道交通投融資體制改革總體方案

采用“BOT+TOD”的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式進(jìn)行軌道交通工程投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，即采用BOT的特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施城市軌道交通的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理與特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后的資產(chǎn)移交，并采用TOD模式將軌道交通項(xiàng)目沿線站場(chǎng)周邊TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)收益及特定土地的二級(jí)開發(fā)收益平衡軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)虧損。

圖1　BOT+TOD軌道交通投融資模式實(shí)施路徑

三、佛山軌道交通二號(hào)線“BOT+ TOD”投融資模式

（一）佛山軌道交通“BOT+TOD”模式的發(fā)展契機(jī)

承載嶺南文化特色的佛山是華南地區(qū)經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)之一，也是位處全國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力排名前列的城市。強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然使政府領(lǐng)導(dǎo)和群眾對(duì)軌道交通建設(shè)和生活素質(zhì)的要求更高。但面對(duì)土地資源日益短缺、多方利益平衡、政府財(cái)政資源有限等矛盾，以及配合佛山未來(lái)在廣佛同城、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、強(qiáng)中心等戰(zhàn)略發(fā)展需求下，佛山需要一個(gè)多維度、跨專業(yè)、高度融合的方法來(lái)處理軌道交通與城市發(fā)展融合的難題。

（二）二號(hào)線（一期）基本情況

佛山城市軌道交通二號(hào)線一期工程項(xiàng)目由南莊站至廣州南站，經(jīng)過(guò)佛山禪城區(qū)、順德區(qū)、南海區(qū)和廣州番禺區(qū)，線路全長(zhǎng)約32.3km，其中地下線長(zhǎng)約22.9km，高架線路長(zhǎng)約8.3km，過(guò)渡段長(zhǎng)約1.1km；共設(shè)車站17座，其中地下車站12座，高架車站5座；設(shè)林岳綜合維修基地1座，設(shè)湖涌停車場(chǎng)1座，新建石灣和花卉主變電所2座以及與3號(hào)線共用的灣華控制中心（線網(wǎng)8條線的集中控制中心）（見(jiàn)圖2）。

圖2　佛山市城市軌道交通2號(hào)線站點(diǎn)分布圖

在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、新一輪土地管理制度改革、優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策要求、鐵路建設(shè)投融資體制改革和鐵路用地綜合開發(fā)快速發(fā)展的大背景下，為促進(jìn)佛山市的城市升級(jí)、滿足軌道交通可持續(xù)發(fā)展要求，經(jīng)過(guò)政府投資+政府經(jīng)營(yíng)、政府投資+企業(yè)經(jīng)營(yíng)和公私合作投資與經(jīng)營(yíng)（即PPP模式）等三種投融資模式的比較分析，佛山城市軌道交通二號(hào)線一期工程項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式，并可通過(guò)“軌道+物業(yè)”的方式，利用沿線土地TOD綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)軌道項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的資金缺口，最終形成BOT+TOD的投融資模式。

（三）投融資實(shí)施路徑

佛山市采用BOT的特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施城市軌道交通的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理與資產(chǎn)移交，并采用TOD模式將軌道交通沿線場(chǎng)站周邊TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)收益及特定土地二級(jí)開發(fā)收益平衡軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)虧損，以構(gòu)建并實(shí)施在政府財(cái)政、土地資源、稅收減免及融資方式等方面優(yōu)惠政策支持下的佛山市城市軌道交通準(zhǔn)市場(chǎng)化的投融資模式，其實(shí)施路徑如下（圖3）：

第一，同步開展工程前期研究和TOD規(guī)劃研究，配置TOD綜合開發(fā)資源，充分挖掘軌道交通的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

第二，利用TOD綜合開發(fā)的高額收益，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)，吸引社會(huì)投資人參與軌道交通工程的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)以及TOD綜合開發(fā)，剝離軌道交通債務(wù)資金與政府財(cái)政的關(guān)系，減輕政府的財(cái)政壓力，降低政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

第三，進(jìn)行軌道交通工程建設(shè)和建設(shè)期TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)期工程投資平衡。

第四，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理及運(yùn)營(yíng)期TOD范圍內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)和特定土地的二級(jí)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)期資金平衡。

最后，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司將軌道交通項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給政府或政府指定的部門。

圖3　佛山市城市軌道交通2號(hào)線實(shí)施路徑

四、創(chuàng)新模式的意義

（一）為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供借鑒

為加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，佛山市開展了城市升級(jí)三年行動(dòng)計(jì)劃，由此帶來(lái)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施巨大的資金需求。市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)面臨著巨大的融資難題，各個(gè)城市也正在探討市政基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制改革，如深圳目前已將土地作價(jià)出資的投融資模式由軌道交通領(lǐng)域拓展到機(jī)場(chǎng)、會(huì)展以及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域（地鐵集團(tuán)、機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)）。因此，BOT+TOD軌道交通投融資模式可為佛山市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（二）為探索創(chuàng)新軌道交通投融資模式提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

目前珠三角城市群正在大力發(fā)展軌道交通（包括城際軌道、城市軌道和現(xiàn)代有軌電車）作為促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展、緩解城市及區(qū)域交通壓力的重要舉措。軌道交通巨額投資帶來(lái)較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府均在積極探索創(chuàng)新軌道交通的投融資模式。例如，廣東省政府采用TOD綜合開發(fā)模式籌集珠三角城際軌道交通的建設(shè)資金，深圳軌道交通建設(shè)采用土地作價(jià)出資（軌道+物業(yè)）的投融資模式來(lái)緩解政府建設(shè)軌道交通的資金壓力。同時(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)［2014］37號(hào)）》的政策，實(shí)施鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域的土地綜合開發(fā)，拓展鐵路的投融資渠道，緩解鐵路的投資壓力，支持鐵路快速發(fā)展。因此，佛山BOT+TOD軌道交通的投融資模式，可為其他城市探索創(chuàng)新軌道交通投融資體制提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（三）為土地管理制度的改革提供典型案例

當(dāng)前我國(guó)土地資源稀缺，現(xiàn)行土地管理制度已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求。為轉(zhuǎn)變土地利用方式，節(jié)約集約利用土地，我國(guó)正在深化土地管理制度的改革。目前，國(guó)土資源部和廣東省人民政府采用部省合作方式，支持深圳將軌道交通土地作價(jià)出資投融資模式作為土地管理制度改革的試驗(yàn)與示范性工作。因此，佛山BOT+TOD軌道交通的投融資模式順應(yīng)了新一輪土地管理制度改革的總體要求，可為土地管理制度的改革提供典型分析案例。

［1］王灝.城市軌道交通投融資理論研究與實(shí)踐［M］.中國(guó)金融出版社，2009.

［2］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010.

［3］王玉國(guó)，王稼瓊.城市軌道交通投融資模式比較及演變［J］.北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004（4）.

［4］李建軍.采用BT融資方式投資建設(shè)北京地鐵奧運(yùn)支線［J］.都市快軌交通，2006（5）.

［5］韓筍生，江玉林.公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展——TOD理念及其在中國(guó)的實(shí)踐［M］.人民交通出版社，2009.

［6］黃斌，王遐昌.城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式探討［J］.城市軌道交通研究，2002（1）.

［7］范俊毅.對(duì)城市軌道交通建設(shè)投融資問(wèn)題的研究［J］.四川建筑，2003（5）.

（責(zé)任編輯：盧小文）

Rail Transit Investment and Financing Model under “BOT + TOD”: A Case Study of Foshan's Metro Line Two

Yang Lu，Peng Yue，Tong Shengbao

In recent years，China's urban rail transit is entering into a stage of rapid development.The rapid development of urban rail transit requires enormous financial support which is difficult for traditional urban rail transit investment and financing to support.Looking from the perspective of urban rail transit TOD development model，the paper analyzes the features and overall pattern of “BOT+TOD”.And by taking Foshan's Metro Line Two as an example，it provides guidance and reference for municipal infrastructure investment and financing system，innovative rail investment and financing mode as well as land management system reform.Successful application of this innovative financing model in China's urban rail transit could improve difficulties in financing and promote China's sustainable and rapid development of urban rail transit.

urban rail transit； BOT； TOD； financing mode

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.005

楊露、彭越、童圣寶，中交第二公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司城市規(guī)劃師。