■ 賀　鳴

美軍應(yīng)急裝備采辦的做法和啟示

■ 賀鳴

美軍在應(yīng)急裝備采辦的組織機(jī)構(gòu)、法規(guī)制度、采辦程序和合同管理等方面，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，建立起一套應(yīng)急裝備采辦程序，較好地滿足了戰(zhàn)爭的需要。本文結(jié)合美軍應(yīng)急裝備采辦程序的主要內(nèi)容、實(shí)施途徑等方面談幾點(diǎn)對我軍裝備采辦的啟示。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭在戰(zhàn)爭形態(tài)、作戰(zhàn)樣式、武器裝備等方面都發(fā)生了很大的變化，信息化裝備越來越多，裝備的技術(shù)含量越來越高，裝備、物資消耗越來越快，傳統(tǒng)機(jī)械化戰(zhàn)爭時(shí)代所采用的戰(zhàn)時(shí)采辦程序已不能適應(yīng)現(xiàn)代高技術(shù)戰(zhàn)爭的戰(zhàn)場需要，迫切需要一種快速應(yīng)急反應(yīng)程序來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)場軍事裝備的快速補(bǔ)給。美軍結(jié)合近幾場戰(zhàn)爭的實(shí)踐，在應(yīng)急裝備采辦的組織機(jī)構(gòu)、法規(guī)制度、采辦程序和合同管理等方面，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，建立起一套應(yīng)急裝備采辦程序，較好地滿足了戰(zhàn)爭的需要。

1.美軍應(yīng)急裝備采辦程序

應(yīng)急裝備采辦程序是指國家在應(yīng)對緊急狀況的準(zhǔn)備階段或是緊急狀態(tài)期間（包括戰(zhàn)爭、突發(fā)自然災(zāi)害以及其他緊急狀況）進(jìn)行裝備采辦活動(dòng)或采辦事項(xiàng)辦理的先后順序。應(yīng)急裝備采辦由于其“應(yīng)急”特點(diǎn)，因此主要適用于金額相對較低的二、三類武器裝備，而金額較高的一類（如航母、坦克、飛機(jī)等），通常采用常規(guī)的裝備采辦程序。目前美軍應(yīng)急裝備采辦主要采用以下三種采辦程序。

1.1快速反應(yīng)程序

快速反應(yīng)程序（RRP）是海灣戰(zhàn)爭開始之前，由美空軍提出的，主要針對戰(zhàn)場上的緊急裝備需求，通過減少管理層次、簡化采辦程序，加速成熟技術(shù)轉(zhuǎn)化為作戰(zhàn)能力。該采辦程序的實(shí)施分為三個(gè)階段：第一階段由作戰(zhàn)部門提出裝備需求，編寫作戰(zhàn)任務(wù)需求書提交空軍參謀長批準(zhǔn)；第二階段由“快速反應(yīng)評估委員會(huì)”、空軍裝備司令部以及“快速反應(yīng)程序委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行評審，并起草項(xiàng)目管理指令；第三個(gè)階段為項(xiàng)目執(zhí)行官發(fā)布項(xiàng)目管理指令，開始實(shí)施采辦計(jì)劃。

一般來講，快速反應(yīng)程序從提交《作戰(zhàn)任務(wù)需求書》到發(fā)布計(jì)劃管理指令不到16天，整個(gè)采辦周期一般不超過半年。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由空軍各司令部根據(jù)項(xiàng)目緊急程度從國會(huì)已經(jīng)劃撥的采辦經(jīng)費(fèi)中提取。該采辦程序運(yùn)行快捷的原因主要有兩個(gè)：一是成立專門的快速反應(yīng)機(jī)構(gòu)，即“快速反應(yīng)評估委員會(huì)”和“快速反應(yīng)程序委員會(huì)”，對緊急需求的裝備采辦特事特辦，縮短項(xiàng)目審批和采辦時(shí)間，裝備需求很快可以到達(dá)決策層。二是其經(jīng)費(fèi)保障來自國會(huì)已經(jīng)劃撥給空軍的采辦經(jīng)費(fèi)，不必再次經(jīng)過計(jì)劃、規(guī)劃預(yù)算等國會(huì)撥款的審批程序，可以很快到位。

1.2作戰(zhàn)部隊(duì)采辦程序

作戰(zhàn)部隊(duì)快速采辦程序（WARP）產(chǎn)生于90年代中期：是為了滿足陸軍“21世紀(jì)先遣部隊(duì)高級作戰(zhàn)試驗(yàn)”的需要而提出來的，目的是將成功通過高級作戰(zhàn)試驗(yàn)演示和評估、能滿足作戰(zhàn)部隊(duì)緊急需要的武器和技術(shù)，快速轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)斗部隊(duì)。其運(yùn)行方式是：在開展先期技術(shù)演示和先期概念技術(shù)演示的同時(shí)，并行開展論證、制定“項(xiàng)目計(jì)劃”，包括確定要做的工作、所需經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目進(jìn)度；此后，通過“候選項(xiàng)目分析”和“項(xiàng)目確定”兩個(gè)階段，最后達(dá)到直接按計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目。

作戰(zhàn)部隊(duì)快速采辦程序的實(shí)施過程也分為三個(gè)階段：第一階段是陸軍訓(xùn)練與條令司令部從高級作戰(zhàn)試驗(yàn)演示、先期技術(shù)演示和先期概念技術(shù)演示的成功項(xiàng)目中挑選候選項(xiàng)目；第二階段由訓(xùn)練與條令司令部的作戰(zhàn)技術(shù)小組、作戰(zhàn)實(shí)驗(yàn)室委員會(huì)以及陸軍系統(tǒng)采辦評估委員會(huì)，對項(xiàng)目的需求緊急程度、經(jīng)濟(jì)可承受性等方面進(jìn)行評估和演示；第三階段是撥款和執(zhí)行階段。陸軍參謀長最終確定可以進(jìn)入作戰(zhàn)部隊(duì)快速采辦程序的項(xiàng)目后，提交國會(huì)申請預(yù)算經(jīng)費(fèi)。國會(huì)批準(zhǔn)則開始按計(jì)劃實(shí)施。

一般來講，作戰(zhàn)部隊(duì)快速采辦程序從提出需求到國會(huì)批準(zhǔn)撥款一般要2～3個(gè)月的時(shí)間，國會(huì)批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)后，兩年內(nèi)可進(jìn)入生產(chǎn)部署階段。這個(gè)程序運(yùn)行快捷的主要原因有兩個(gè)：一是前期將項(xiàng)目規(guī)劃與演示驗(yàn)證并行開展；二是國會(huì)的專門經(jīng)費(fèi)很快可以到位。

1.3聯(lián)合快速行動(dòng)采辦程序

聯(lián)合快速行動(dòng)小組（JRAC）是2004年9月美國國防部針對伊拉克戰(zhàn)爭中裝備需求反應(yīng)遲緩的問題而成立的。小組成員包括聯(lián)合參謀部、作戰(zhàn)司令部以及各軍種的準(zhǔn)將級軍官和高級執(zhí)行官代表，具備在原組織中執(zhí)行“聯(lián)合快速行動(dòng)小組”決策的能力。這種采辦程序繞開預(yù)算、規(guī)劃與采辦的多個(gè)常規(guī)步驟，由作戰(zhàn)部隊(duì)直接向國防部最高領(lǐng)導(dǎo)反映裝備需求，從而能夠在很短時(shí)間內(nèi)將武器系統(tǒng)交付作戰(zhàn)部隊(duì)。

它的實(shí)施過程非常簡捷，包括三個(gè)步驟：第一，作戰(zhàn)部隊(duì)提出需求；第二，聯(lián)合快速行動(dòng)小組對項(xiàng)目進(jìn)行評估；第三，從作戰(zhàn)或項(xiàng)目賬戶中提取經(jīng)費(fèi)。聯(lián)合快速行動(dòng)小組采用的這種采辦方式結(jié)合了前兩種采辦程序的優(yōu)點(diǎn)，通過直接與作戰(zhàn)指揮人員合作，進(jìn)一步縮短了作戰(zhàn)用戶與決策層的距離，并且克服了各軍種分散制定和實(shí)施戰(zhàn)時(shí)采辦程序不適應(yīng)聯(lián)合作戰(zhàn)的問題，進(jìn)一步強(qiáng)化了國防部對三軍裝備采辦行為的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，從而更好地協(xié)調(diào)全軍戰(zhàn)時(shí)裝備采辦工作。

2.美軍應(yīng)急裝備采辦的主要做法

為更好地執(zhí)行應(yīng)急裝備采辦，美軍通常采用以下途徑來實(shí)施：

2.1直接從儲(chǔ)備中采購

這是戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急裝備采辦的首選途徑。例如2002年伊拉克戰(zhàn)爭前，美國大約儲(chǔ)備了30000枚靈巧炸彈、3500枚“戰(zhàn)斧”巡航導(dǎo)彈，很好地滿足了戰(zhàn)爭初期的需求。

2.2采購合適的民用產(chǎn)品和技術(shù)

戰(zhàn)爭期間，提倡采用物美價(jià)廉的民用產(chǎn)品滿足作戰(zhàn)需要。如在伊拉克戰(zhàn)爭中，為了運(yùn)送傷員，美軍采購經(jīng)過改裝的“波音767”運(yùn)輸機(jī)，一架飛機(jī)可載80～100人。

2.3按照樣機(jī)直接生產(chǎn)

如樣機(jī)的性能完全滿足要求，在緊急情況下，可以直接找供應(yīng)商進(jìn)行生產(chǎn)。在簽訂合同時(shí)，美軍采用談判、采購卡、一攬子采購協(xié)議、集中采購等靈活的方式，縮短了采購周期。伊拉克戰(zhàn)爭期間，美軍對于戰(zhàn)爭急需的精確制導(dǎo)彈藥，甚至采取先生產(chǎn)、再簽訂合同的特殊程序。

2.4快速改進(jìn)現(xiàn)有武器并生產(chǎn)

當(dāng)現(xiàn)有武器裝備不能滿足戰(zhàn)場需要時(shí)，美軍經(jīng)常采用快速改進(jìn)現(xiàn)有武器、快速生產(chǎn)、及時(shí)交付部隊(duì)的采辦方式。如伊拉克戰(zhàn)爭中部分A－10飛機(jī)的飛行員反映，A－10飛機(jī)經(jīng)常發(fā)生“友軍誤射”問題，研究人員馬上對其進(jìn)行改進(jìn)，改裝了“藍(lán)丁”吊艙，不僅增強(qiáng)了敵我識(shí)別能力，而且提高了戰(zhàn)斗力。

2.5快速短期研制并生產(chǎn)

這種方式將研制與生產(chǎn)并行展開，在研究成果可以滿足需要后立即進(jìn)行生產(chǎn)。阿富汗戰(zhàn)爭中的溫壓彈就是快速研制的典型案例，從提出需求到武器交付戰(zhàn)場僅用了5個(gè)月時(shí)間。

3.美軍應(yīng)急裝備采辦的啟示

3.1建立平戰(zhàn)結(jié)合的國防經(jīng)濟(jì)體制

美國這種國防經(jīng)濟(jì)體制為美軍在戰(zhàn)時(shí)能夠快速采購到急需的武器裝備提供了強(qiáng)有力的體制保障。在平戰(zhàn)結(jié)合的國防經(jīng)濟(jì)體制下，美軍建立了完善的國防物資技術(shù)儲(chǔ)備制度，一方面平時(shí)就儲(chǔ)備一定數(shù)量的國防物資，以備戰(zhàn)時(shí)急需；另一方面是儲(chǔ)備技術(shù)，通過發(fā)展先期技術(shù)在應(yīng)急時(shí)才能快速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)斗力、縮短采辦周期。與美國相比，我國也建立了平戰(zhàn)結(jié)合的國防經(jīng)濟(jì)體制和國防物資儲(chǔ)備制度，提出了“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的方針，新的《裝備采購條例》規(guī)定，可以從民營企業(yè)采辦國防物資，這說明在物資儲(chǔ)備和采辦途徑方面我軍并不落后。但在技術(shù)儲(chǔ)備方面我國目前做得還不夠，還需繼續(xù)加大對先期技術(shù)研究的投入，不只是軍隊(duì)科研單位要進(jìn)行技術(shù)研究，還要重點(diǎn)扶植地方部分企業(yè)參與到軍隊(duì)的科研項(xiàng)目中來，利用他們的資金、技術(shù)為國防裝備的研制做好先期技術(shù)研究，既做到“軍轉(zhuǎn)民”，也要做到“民轉(zhuǎn)軍”，從而為戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急裝備采辦打下基礎(chǔ)。

3.2把采辦程序納入法制化的軌道

美軍應(yīng)急裝備采辦程序的實(shí)施強(qiáng)調(diào)快速，合并甚至省去一些正常采辦程序中的步驟，但是整個(gè)過程的操作非常規(guī)范，所有步驟都有章可循、有法可依、有人操辦、有經(jīng)費(fèi)保障，確保了程序的有效運(yùn)行。為此，美國建立了一套與戰(zhàn)時(shí)裝備采辦制度相關(guān)的法規(guī)體系，分為三個(gè)層次：第一層次是國會(huì)頒布的有關(guān)戰(zhàn)時(shí)裝備采辦的法律（如《國防生產(chǎn)法》、《國家緊急狀態(tài)法》等），規(guī)定了緊急狀態(tài)下武器裝備采辦管理的指導(dǎo)方針和基本原則，以及相關(guān)部門職責(zé)；第二層次是行政部門頒布的有關(guān)戰(zhàn)時(shí)采辦的法規(guī)（如《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定了應(yīng)急采辦、合同管理、經(jīng)費(fèi)劃撥權(quán)限等內(nèi)容），作為相關(guān)法律的補(bǔ)充和細(xì)化；第三層次是國防部和各軍種在戰(zhàn)爭期間頒發(fā)的指令、指示、備忘錄等（如國防部《滿足緊急需求的靈活采辦備忘錄》），具體規(guī)定了采辦程序的運(yùn)行過程。

3.3組建職責(zé)分明的專門組織機(jī)構(gòu)

為保障應(yīng)急裝備采辦程序的實(shí)施，美軍建立了一套自上而下、職責(zé)分明的采辦體系。作戰(zhàn)、采辦、試驗(yàn)、工業(yè)等部門分工明確、協(xié)調(diào)配合，形成一個(gè)有機(jī)的整體，以保證采辦程序的順利進(jìn)行。在正常的采辦程序中，作戰(zhàn)部門的需求要經(jīng)過層層審批才能到達(dá)決策層，而在實(shí)施應(yīng)急裝備采辦程序時(shí)，通過各軍種相應(yīng)的應(yīng)急裝備采辦組織，可以較快地把作戰(zhàn)一線的需求反映到?jīng)Q策層，從而可以縮短采辦周期、提高采辦效率。例如2002年建立的快速裝備部隊(duì)辦公室，直接深入到一線戰(zhàn)場了解裝備需求，然后提交到?jīng)Q策部門——陸軍戰(zhàn)略計(jì)劃委員會(huì)，從提出需求到批準(zhǔn)只需30天，整個(gè)武器采辦周期縮短到90天。目前美軍已組建了各類專門的快速采辦組織機(jī)構(gòu)，如空軍為實(shí)施快速反應(yīng)程序，組建了快速反應(yīng)評估委員會(huì)和快速反應(yīng)程序委員會(huì)，成員來自采辦管理、作戰(zhàn)用戶、科研試驗(yàn)鑒定等部門，這樣既加強(qiáng)了相互之間的溝通與協(xié)調(diào)，又提高了工作效率。

3.4采用靈活快捷的合同管理方式

美軍在實(shí)施應(yīng)急裝備采辦程序時(shí)，合同管理是應(yīng)急裝備采辦管理的重要內(nèi)容。因?yàn)楹贤芾淼男?、合同支付的方式等，都直接影響到武器裝備采辦周期的長短、裝備采辦的效率。美軍在各次戰(zhàn)爭中，都采取了一些靈活、快捷的合同管理方式，如采用談判而不是公開競爭方式簽訂合同、簡化小額項(xiàng)目采購方式、放寬簡化采購方式的經(jīng)費(fèi)限額等，提高了采辦效率。目前我軍在采辦時(shí)也多采用合同管理方式，但還不夠靈活，在采辦裝備特別是應(yīng)急裝備時(shí)，還需要根據(jù)裝備的不同采取靈活多變的采購方法。

［1］焦秋光，軍事裝備管理學(xué)，軍事科學(xué)出版社，2003年3月第一版

［2］余高達(dá)、趙潞生，軍事裝備學(xué)，國防大學(xué)出版社，2000年11月第一版

（作者單位：陸軍駐某電子所軍代室）