張燕　滕飛

大興安嶺地區(qū)是全國(guó)典型的國(guó)有林區(qū)。在林區(qū)全面停止商品性森林采伐后，積極破除多重障礙和困難，加快推進(jìn)林業(yè)、林區(qū)、林工（簡(jiǎn)稱“三林”）轉(zhuǎn)型發(fā)展，壓力前所未有。為此，需要從國(guó)家層面，著眼提高大興安嶺地區(qū)國(guó)家生態(tài)安全以及固邊穩(wěn)邊雙重特殊的戰(zhàn)略地位，切實(shí)加強(qiáng)多項(xiàng)政策支持，通過(guò)“輸血”的方式確保林區(qū)民生改善及社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，要加快推進(jìn)管理體制改革，切實(shí)提高地區(qū)發(fā)展運(yùn)行效率；圍繞生態(tài)資源積極培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；深化擴(kuò)大對(duì)俄開(kāi)放合作，積極吸引經(jīng)濟(jì)要素，通過(guò)“造血”的方式確保林業(yè)形成新優(yōu)勢(shì)、林區(qū)再造新面貌和林工加快實(shí)現(xiàn)小康致富。

一、大興安嶺“三林”基本現(xiàn)狀

（一）森林及林下資源富集

在森林資源方面，有林地面積683.7萬(wàn)公頃，占黑龍江全省的33%，活立木總蓄積5.6億立方米，占黑龍江全省的31%，森林覆蓋率81.86%，年森林自然生長(zhǎng)量1100萬(wàn)立方米。在林下資源方面，擁有各類野生植物資源966種，有藍(lán)莓、紅豆等野生漿果，偃松塔、榛子等野生堅(jiān)果，五味子、黃芪等野生藥材，蕨菜、老山芹等山野菜，富集區(qū)總面積達(dá)到52.2萬(wàn)公頃，總儲(chǔ)量8.7萬(wàn)噸。

（二）交融共管的特殊體制

黑龍江省林業(yè)體制比較特殊，國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)產(chǎn)權(quán)為國(guó)務(wù)院所有，分別由黑龍江森工業(yè)總局和大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司管轄；國(guó)有地方林業(yè)產(chǎn)權(quán)為省政府所有，由省林業(yè)廳代管；還有部分集體林和個(gè)體林，從國(guó)家林業(yè)局的角度俗稱“三國(guó)四方”。其中，大興安嶺地區(qū)管理體制可以概括為“兩省區(qū)的地權(quán)、黑龍江省的政府、中央的企業(yè)”。行政區(qū)跨黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)，所轄加格達(dá)奇和松嶺兩區(qū)屬內(nèi)蒙古版圖；行署為黑龍江省派出機(jī)構(gòu)，林業(yè)集團(tuán)公司是國(guó)家林業(yè)局直屬企業(yè)，目前仍實(shí)行政企合一的管理體制。2000年天保工程正式實(shí)施后，國(guó)家對(duì)大興安嶺林區(qū)天保工程投資按照國(guó)家林業(yè)局直屬單位對(duì)待，取消省級(jí)20%配套資金，全額由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，這一管理體制沿用至今。

（三）林業(yè)職工人口規(guī)模大、收入低

2014年末，全區(qū)有林業(yè)在崗職工58162人，全部為大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司職工，占全區(qū)在崗職工的67.5%，其中國(guó)有職工57931人，混崗職工231人；林業(yè)職工中“40、50后”人員19554人，占林業(yè)在崗職工人數(shù)的34%。2014年全區(qū)林業(yè)在崗職工平均工資23892元，要比黑龍江省在崗職工年均工資低18808元。

（四）林區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力大

2015年上半年，在林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)有力帶動(dòng)下，大興安嶺地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行平穩(wěn)，地區(qū)生產(chǎn)總值完成61.6億元，增長(zhǎng)4.3%，但低于全國(guó)7%的增速2.7個(gè)百分點(diǎn)，低于全省5.1%的增速0.8個(gè)百分點(diǎn)。受全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和林區(qū)全面停伐的持續(xù)影響，林區(qū)2015年全年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂(lè)觀，尤其是工業(yè)、財(cái)政、投資三大領(lǐng)域下滑態(tài)勢(shì)明顯。

二、面臨的困難和問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)崗職工安置困難，家庭生計(jì)問(wèn)題日益凸顯

全面停伐后，林業(yè)采伐、運(yùn)輸、貯木、檢驗(yàn)、銷售、加工等一整條產(chǎn)業(yè)鏈全部停產(chǎn)，全區(qū)林業(yè)在崗職工中直接生產(chǎn)人員13304人需轉(zhuǎn)崗分流安置，其中“4050”以上人員占41.5%，中專及以下學(xué)歷占75.8%，有過(guò)萬(wàn)人由于年齡大、學(xué)歷低、工作技能單一等因素再就業(yè)十分困難，而且林業(yè)職工中大部分是一人就業(yè)供養(yǎng)全家，生計(jì)問(wèn)題日益凸顯、亟待解決。

（二）社會(huì)保障壓力大，經(jīng)費(fèi)單位運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼

大興安嶺地區(qū)林業(yè)集團(tuán)承擔(dān)著大量的政府職能和社會(huì)職能，每年承擔(dān)的政府、公檢法、教育、衛(wèi)生等辦公經(jīng)費(fèi)及供水、環(huán)衛(wèi)、消防等社會(huì)性支出達(dá)17.1億元，由于國(guó)家天保工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，必須靠企業(yè)利潤(rùn)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，另外國(guó)家在天保資金中只安排了義務(wù)教育的補(bǔ)助，其他職業(yè)學(xué)院、實(shí)驗(yàn)中學(xué)、教育進(jìn)修學(xué)院、技師學(xué)院等均需由企業(yè)利潤(rùn)來(lái)供養(yǎng)。全面停伐后，林區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)將失去來(lái)源和保障，職工社保費(fèi)用面臨嚴(yán)峻的欠繳形勢(shì)。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐慢，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足

大興安嶺林區(qū)地處偏遠(yuǎn)、氣候惡劣、交通不便、人才匱乏，招商引資難度大，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地少，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力和困難大。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，林區(qū)進(jìn)入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迅速退出、新興產(chǎn)業(yè)尚未成型的產(chǎn)業(yè)斷檔期。因停伐原料不足，全區(qū)木材加工企業(yè)中大面積停產(chǎn)或半停產(chǎn)。以綠色食品、生態(tài)旅游、綠色礦業(yè)為主導(dǎo)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)由于起步晚、起點(diǎn)低、規(guī)模小，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較小。

（四）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，建設(shè)資金基本無(wú)力配套

由于投入先天不足，基礎(chǔ)設(shè)施整體落后。目前，林區(qū)“三供兩治”設(shè)施僅限于縣區(qū)局址，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林場(chǎng)均為空白，全區(qū)集中供水普及率73%，供氣普及率75%，污水處理率47%，分別低于黑龍江省21.4、8.4、10.7個(gè)百分點(diǎn)，生活垃圾無(wú)害化處理為零。林道網(wǎng)密度僅1.68米/公頃，遠(yuǎn)低于國(guó)家5米/公頃和黑龍江省3米/公頃標(biāo)準(zhǔn)，目前仍有21%的行政村未通硬化公路。同時(shí)，由于資金緊張，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和運(yùn)行也存在困難；因地處偏遠(yuǎn)，交通不便，氣候嚴(yán)寒，供熱、供水、排污項(xiàng)目建設(shè)成本相對(duì)較高，難以吸引社會(huì)資金。一直以來(lái)大興安嶺地區(qū)自有財(cái)力困難、負(fù)債繁重，主要通過(guò)銀行貸款等方式解決資金不足問(wèn)題，停伐后更無(wú)力承擔(dān)匹配資金，例如漠河縣（西林吉林業(yè)局）木材停產(chǎn)導(dǎo)致不再有木材銷售收入來(lái)源，同時(shí)還要支付各方面投入，資金缺口大。

三、大興安嶺“三林”轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要進(jìn)展

（一）特色接續(xù)產(chǎn)業(yè)初有起色，但規(guī)模化前景不容樂(lè)觀

一是生態(tài)民族旅游取得較快發(fā)展，但季節(jié)性明顯。利用地處我國(guó)極北的地理區(qū)位資源，重點(diǎn)推進(jìn)漠河神州北極旅游度假區(qū)、加格達(dá)奇民用低空飛行和塔河鄂族新村等項(xiàng)目，近年來(lái)旅游接待人數(shù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，但受全年大部分時(shí)間為寒冷或冰雪天氣影響，每年只有單一的夏旺季。二是特色林下經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，但大規(guī)模開(kāi)發(fā)條件不成熟。例如，藍(lán)莓、中藥材均為純野生或半野生靠天生長(zhǎng)，旱澇欠收風(fēng)險(xiǎn)大；食用菌受到林業(yè)資源開(kāi)發(fā)控制影響，培體來(lái)源受到限制，規(guī)模化生產(chǎn)困難。三是水礦等資源有一定開(kāi)發(fā)潛力，但礦泉水外運(yùn)成本高，銷售市場(chǎng)很有限；礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)受全國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格下降的影響，目前開(kāi)發(fā)效益明顯下降。

（二）園區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，但受資源短缺氣候寒冷約束較大

大興安嶺地區(qū)近年來(lái)開(kāi)始重視發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，著力把園區(qū)建設(shè)成為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的孵化基地和大興安嶺地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，加強(qiáng)對(duì)外招商引資，積極承接企業(yè)入駐，培育藍(lán)莓深加工、礦泉水加工、北藥（中藥材）加工、食用菌深加工、薯豆類等糧食作物深加工、林木板材加工等業(yè)態(tài)。然而，加工類原材料資源量十分有限，氣候寒冷導(dǎo)致生產(chǎn)工期較短，產(chǎn)品對(duì)外長(zhǎng)距離運(yùn)輸成本高，多種因素制約下園區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模很難短時(shí)期內(nèi)發(fā)展壯大。

（三）林業(yè)工人積極轉(zhuǎn)型就業(yè)，但就業(yè)崗位總體缺口較大

林業(yè)停伐后，大興安嶺地區(qū)就林業(yè)工人就業(yè)轉(zhuǎn)型做了積極的探索。一方面，林業(yè)工人在工作重點(diǎn)上，從森林資源管護(hù)為主向森林管育轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)開(kāi)展中幼林撫育、森林改培、林木種培育、防火檢查等。另一方面，大量林業(yè)工人逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗再就業(yè)，分流到種養(yǎng)殖基地、林木加工廠、園區(qū)企業(yè)等。但是，就業(yè)崗位總體上仍然嚴(yán)重供給不足，大部分林業(yè)工人還是面臨就業(yè)難、難就業(yè)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、再就業(yè)工資性收入不高等就業(yè)問(wèn)題。

（四）林區(qū)固邊穩(wěn)邊取得積極成效，但人口外流風(fēng)險(xiǎn)日益加劇

大興安嶺地區(qū)幾代林業(yè)工人守著林子邊謀發(fā)展邊穩(wěn)固邊疆。停伐后地區(qū)經(jīng)濟(jì)來(lái)源受限，林企生存、林工生活面臨短暫困難，在各級(jí)黨委政府的支持下，依然把改善民生工作放在首位，確保了林區(qū)的和諧穩(wěn)定。但是近年來(lái)，人口外流有加劇趨勢(shì)。具體地，由于氣候寒冷，退休轉(zhuǎn)崗的林業(yè)工人中已不少回到原祖籍養(yǎng)老或創(chuàng)業(yè)再就業(yè)；林業(yè)工人的第三代，主要是80后、90后新生代，受林業(yè)停伐、就業(yè)機(jī)會(huì)不多、工資水平不高、工作生活條件差等因素綜合影響，更大多選擇外遷定居。從中長(zhǎng)期看，人口大量外流不利于大興安嶺地區(qū)的固邊穩(wěn)邊。

四、推進(jìn)大興安嶺“三林”轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

（一）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提升邊境生態(tài)功能地位

針對(duì)大興安嶺地區(qū)“三林”轉(zhuǎn)型的重大問(wèn)題和面臨的突出困難，應(yīng)從鞏固國(guó)家生態(tài)安全和保障國(guó)家邊疆安全的角度，上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面推進(jìn)解決。目前，國(guó)家林業(yè)總局直管體制下各類財(cái)政資金保障不足，需要國(guó)務(wù)院多個(gè)部門在統(tǒng)籌謀劃大興安嶺地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持力度，用于林區(qū)生態(tài)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育等有利于促進(jìn)“三林”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)投資領(lǐng)域。

（二）圍繞林區(qū)特色優(yōu)勢(shì)資源，著力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)

要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，根本上還是需要挖掘特色資源，盡可能將林區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，謀求自身良性可持續(xù)發(fā)展。作為我國(guó)極北地區(qū)，大興安嶺地區(qū)有野生林下藍(lán)莓、食用菌、有機(jī)糧食作物、優(yōu)質(zhì)地下泉水、北藥（中藥材）、煤炭黃金等礦產(chǎn)、對(duì)俄進(jìn)口木材以及生態(tài)民族旅游等資源，可積極發(fā)展特色種養(yǎng)殖及綠色食品業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、北藥開(kāi)發(fā)業(yè)、境外采伐、綠色礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)民族旅游養(yǎng)生等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，積極培育地區(qū)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

（三）積極打通對(duì)俄往來(lái)通道，借助外力吸引經(jīng)濟(jì)要素

主動(dòng)對(duì)接融入國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，發(fā)揮與俄羅斯交界的地理優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)俄遠(yuǎn)東地區(qū)的開(kāi)放合作，打造對(duì)俄經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，建設(shè)我國(guó)向俄開(kāi)放的前沿陣地與重要窗口。以大興安嶺工業(yè)園區(qū)為對(duì)俄經(jīng)濟(jì)主要承載體，把握中俄漠大石油管線投入使用、漠河和呼瑪即將開(kāi)通國(guó)家級(jí)一類過(guò)貨口岸、中俄洛古河大橋建設(shè)項(xiàng)目等發(fā)展機(jī)遇，吸引更多項(xiàng)目落戶于園區(qū)，打造獨(dú)具特色的對(duì)俄經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)。同時(shí)，加強(qiáng)口岸和通關(guān)建設(shè)，積極開(kāi)展面向俄羅斯的對(duì)外貿(mào)易。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)管理體制改革，提高地區(qū)發(fā)展運(yùn)行效率

首先，加快摸底清查、理清現(xiàn)有人事和工作職能關(guān)系。在人員編制上，加快對(duì)林業(yè)集團(tuán)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行梳理，重點(diǎn)了解機(jī)構(gòu)重疊、部門職責(zé)交叉、部門內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)、一人多職等情況。在部門職能上，理清地委行署、林業(yè)集團(tuán)目前工作分工和職能交叉等相關(guān)情況。其次，本著減輕林業(yè)集團(tuán)運(yùn)行壓力、提高行政管理效率的原則，加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、事企分開(kāi)、森林資源管用分開(kāi)的管理體制改革，逐步分批地對(duì)林業(yè)集團(tuán)在崗人員實(shí)施精簡(jiǎn)分流。

五、政策建議

（一）增強(qiáng)財(cái)政資金的扶持力度和統(tǒng)籌使用力度

一是提高財(cái)政資金補(bǔ)貼扶持標(biāo)準(zhǔn)。在確保財(cái)政資金及時(shí)到位撥付的基礎(chǔ)上，迫切需要根據(jù)地方社平工資及物價(jià)上漲等因素提高財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)。二是增強(qiáng)財(cái)政資金的使用空間彈性。針對(duì)目前在不同部門、不同渠道爭(zhēng)取到的各級(jí)各類專項(xiàng)財(cái)政資金規(guī)模不大、使用分散且效果不明顯的情況，給予更大的使用財(cái)政資金的靈活自主權(quán)，切實(shí)增強(qiáng)各類資金及項(xiàng)目之間的配套性、互補(bǔ)性，提高資金使用的整體性和有效性，對(duì)于一些專項(xiàng)資金仍然需要地方配套資金但地方確有難度不能配套的，可允許直接轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)。

（二）切實(shí)加大對(duì)特色接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持

一是研究設(shè)立國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)扶持資金，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，增加貼息貸款規(guī)模，提高貼息貸款比例，有針對(duì)性地促進(jìn)特色林下資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是給予資源普查支持，對(duì)大興安嶺地區(qū)林下資源進(jìn)行一次拉網(wǎng)式徹底清查，了解林下資源分布情況、蓄積量、開(kāi)發(fā)價(jià)值；依據(jù)普查情況，在國(guó)家有關(guān)部門組織下編制《大興安嶺地區(qū)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》。三是爭(zhēng)取國(guó)家鐵路總局對(duì)大興安嶺地區(qū)鐵路運(yùn)輸車皮給予必要的補(bǔ)貼扶持政策，切實(shí)降低產(chǎn)品外運(yùn)成本。

（三）森林廢棄散落物及林業(yè)資源管理避免一刀切

在停伐政策框架下，對(duì)廢棄林枝、林下散落物等資源，在加強(qiáng)清理以便維護(hù)撫育森林資源的基礎(chǔ)上，允許由林業(yè)工人采集供食用菌基地以及其他廢棄物資源化利用企業(yè)使用。爭(zhēng)取國(guó)家林業(yè)局針對(duì)食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原料需求，加快制定下發(fā)相應(yīng)的管理辦法，以各林場(chǎng)為基地，在每年的撫育伐生產(chǎn)計(jì)劃中，安排一定面積以闊葉樹(shù)木出材為主的伐區(qū)，由林場(chǎng)統(tǒng)一供應(yīng)原料。

（四）禁伐背景下全面享受西部大開(kāi)發(fā)政策

考慮到該地區(qū)作為邊遠(yuǎn)邊疆山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)賦予全面享受西部政策并推進(jìn)落實(shí)，對(duì)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅稅率由25%下調(diào)至15%，為有效緩解停伐后困難“雪中送炭”。再如，針對(duì)貧困人口要給予享受西部大開(kāi)發(fā)的扶貧政策；對(duì)停伐后撤并林場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)所、貯木場(chǎng)、搬遷行政村、自然屯、轉(zhuǎn)移居民等，給予享受異地生態(tài)移民扶貧搬遷政策等。

（五）逐步幫助化解林業(yè)集團(tuán)公司債務(wù)

爭(zhēng)取協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門，按照債務(wù)類型，對(duì)林業(yè)集團(tuán)公司國(guó)有森工企業(yè)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)予以豁免或轉(zhuǎn)增資本金；對(duì)企業(yè)債券及公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)付款給予專項(xiàng)償還資金支持；對(duì)對(duì)外提供擔(dān)保資金可先期實(shí)行停息掛賬，或給予利息專項(xiàng)補(bǔ)貼，并暫緩或減緩償還本金，逐步解決林業(yè)集團(tuán)公司金融債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（六）國(guó)家層面積極推動(dòng)對(duì)俄開(kāi)放合作

支持口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)漠河等口岸常態(tài)化開(kāi)關(guān)，促成中俄界江大橋建設(shè)項(xiàng)目，并恢復(fù)享受邊境貿(mào)易政策，設(shè)立對(duì)俄經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)資金，支持對(duì)俄合作項(xiàng)目。國(guó)家層面在土地指標(biāo)、招商引資、配套設(shè)施建設(shè)等方面支持大興安嶺對(duì)俄經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作園區(qū)建設(shè)。加強(qiáng)與俄雙邊談判合作，支持并提高到俄境外采伐規(guī)模，力爭(zhēng)解決大興安嶺地區(qū)林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)原料來(lái)源問(wèn)題。