陳　軍

(1.中共貴州省委黨校，貴州 貴陽　550028；2.中國特色社會主義研究中心貴州省委黨?；兀F州 貴陽　550028)

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中國山地地區(qū)城鎮(zhèn)化路徑選擇研究
——以貴州省為例*

陳軍1,2

(1.中共貴州省委黨校，貴州 貴陽550028；2.中國特色社會主義研究中心貴州省委黨?；?，貴州 貴陽550028)

城鎮(zhèn)化是推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎。由于我國幅員遼闊、地理地貌多樣，因此各地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑也不盡相同。本文以貴州省作為樣本，對山地地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑選擇作了分析，認(rèn)為山地地區(qū)的城鎮(zhèn)化在總體路徑上要做到：確立中心，培育重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，統(tǒng)籌發(fā)展，突出特色；在具體路徑上要做到：結(jié)合省情抓規(guī)劃，拓寬渠道引資金，找準(zhǔn)定位謀發(fā)展，培育集核帶多點(diǎn)，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)增動力，以城帶村促協(xié)調(diào)，立足優(yōu)勢做特色。

山地地區(qū)；城鎮(zhèn)化；路徑

城市(城鎮(zhèn))作為一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，它的發(fā)展遵循著一定的規(guī)律，不是憑人們的主觀意志就會發(fā)生改變，它的演進(jìn)也有其內(nèi)在機(jī)理。不同的發(fā)展階段、生產(chǎn)力水平和區(qū)位、地理環(huán)境條件下，城鎮(zhèn)化的過程和路徑也會呈現(xiàn)不同的特征。但是認(rèn)識城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，不在于“跳過或用法令來取消自然的發(fā)展階段”，而是“它能縮短和減輕分娩的痛苦”[1]。由于地區(qū)所處的發(fā)展階段和發(fā)展水平的不一致，因而城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出完全不同的情況。中國社科院的研究報告認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，東部地區(qū)顯著高于其他地區(qū)，有17個東部城市排在城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)前20位(占85%)；而有9個西部城市排在后20位(占45%)，這表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會影響到地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低[2]。對于山地省份來說，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還處于初級階段、發(fā)展程度也處于初級水平，與之相應(yīng)的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量都還比較低，并且城鎮(zhèn)化也滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在區(qū)位、地理環(huán)境和發(fā)展水平等多重因素的影響下，山地地區(qū)城鎮(zhèn)化的路徑選擇就顯得尤為重要。

一、山地城鎮(zhèn)化相關(guān)研究綜述及山地城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)

(一)山地城鎮(zhèn)化相關(guān)研究綜述

研究城鎮(zhèn)化的文獻(xiàn)可以說是汗牛充棟，學(xué)者們研究的角度大致包括以下方面：經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等。

從國內(nèi)的研究情況來看，主要集中在對山地地區(qū)的實(shí)踐分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。鄭繼承、段鋼通過對山地城鎮(zhèn)化發(fā)展的理論探討，分析了多山區(qū)域城鎮(zhèn)化的 “路徑選擇”問題，總結(jié)了云南在山地城鎮(zhèn)化過程中的一些創(chuàng)新做法[3]。曹珂、肖竟從地貌特征的角度，對山地城鎮(zhèn)發(fā)展中的道路規(guī)劃問題作了詳細(xì)分析，提出要順應(yīng)地形地貌條件來布局城鎮(zhèn)道路交通體系[4]。姚南、李竹穎認(rèn)為山地城市要引入“產(chǎn)城一體”的理念，確定單元的邊界與規(guī)模，科學(xué)劃分“產(chǎn)城一體單元”[5]。熊勇、趙翠薇以貴陽市為例，研究了山地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地生態(tài)安全問題，認(rèn)為人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的程度以及綠色經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系的構(gòu)建等是處理好山地地區(qū)城鎮(zhèn)化與土地生態(tài)安全的關(guān)鍵[6]。黃勇等通過對重慶小城鎮(zhèn)功能體系建構(gòu)的研究，認(rèn)為西南山地小城鎮(zhèn)在功能類型上可分為綜合型和專業(yè)型[7]。樊杰等基于我國山地丘陵地區(qū)特征與城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，分析了山地城鎮(zhèn)化空間組織的問題，認(rèn)為山地城鎮(zhèn)化需要在空間總體布局、中心地體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等主要方面創(chuàng)新[8]。

從國外的研究情況來看，關(guān)注山地地區(qū)城鎮(zhèn)化的文獻(xiàn)主要還是集中在分析如何通過城鎮(zhèn)化來帶動農(nóng)村發(fā)展方面。例如，加拿大學(xué)者TGMcgee研究了發(fā)展中國家城市邊緣出現(xiàn)的既非城市也非農(nóng)村的空間形態(tài)，并提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念，這種接壤地帶一般處在大城市之間的交通通道，有利于促進(jìn)勞動密集的工業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同時也改變了居民的就業(yè)和生活方式[9]。Mike Douglass分析了泰國的東北部情況，認(rèn)為傳統(tǒng)的城市極化效應(yīng)可以帶來城市的繁榮，但同時也會產(chǎn)生農(nóng)村的老齡化、農(nóng)民的貧困化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的落后等問題，而通過城鄉(xiāng)一體化建立城鄉(xiāng)聯(lián)系的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，則能促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同增長[10]。T. Scarlett Epstein and David Jezeph主要研究了第三世界國家的城鎮(zhèn)化問題，他們構(gòu)建了一個由鄉(xiāng)村增長區(qū)、鄉(xiāng)村增長中心、城市中心組成的三維城鄉(xiāng)合作模型，認(rèn)為通過城鄉(xiāng)合作是解決城市和農(nóng)村的貧困問題最好途徑[11]。

盡管城鎮(zhèn)化問題的研究有了較多的成果，但是他們研究的重點(diǎn)主要集中在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其分析的框架也主要是基于宏觀角度的政策，而對微觀與實(shí)踐的分析不夠，關(guān)于地理環(huán)境對城鎮(zhèn)化發(fā)展影響的研究不多，尤其是專門就山地地區(qū)的城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行系統(tǒng)研究的還比較少。從現(xiàn)有的山地地區(qū)城鎮(zhèn)化的文獻(xiàn)來看，還主要是集中在理念上以及城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、交通等方面，很少有系統(tǒng)分析山地地區(qū)城鎮(zhèn)化的具體實(shí)施路徑。

(二)山地城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)

我國的山地地區(qū)多屬于邊緣的貧困地區(qū)，不僅具有地理位置上的邊緣性，更具有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上的邊緣性。因此，山地地區(qū)的城鎮(zhèn)化有其特殊性和特點(diǎn)。

1.生態(tài)重要性與生態(tài)脆弱性并存。山地地區(qū)基本上都處于生態(tài)敏感的區(qū)域，生態(tài)類型多樣，是重要的動植物生物多樣性保護(hù)集中區(qū)和水源涵養(yǎng)地，有著豐富的生態(tài)資源，不僅生態(tài)作用十分重要，而且生態(tài)環(huán)境非常脆弱，一旦被破壞很難恢復(fù)，有些甚至是不可逆的。因此，上述地區(qū)面臨著保護(hù)與開發(fā)上的兩難境地，如果不進(jìn)行開發(fā)，就會使得貧困問題不能有效得到解決，如果過度開發(fā)，又會造成越來越嚴(yán)重的環(huán)境破壞。

2.山地地區(qū)的地理地貌和資源環(huán)境承載力特征明顯，山地地區(qū)的地形坡度大，城鎮(zhèn)之間被大山阻隔，且資源環(huán)境承載力相對較弱。這些特征決定了這類區(qū)域通常不具備進(jìn)行大規(guī)模集中式城鎮(zhèn)建設(shè)的條件，而局部適宜建設(shè)區(qū)空間分布亦較為分散，因此，城鎮(zhèn)的分布只能是點(diǎn)狀的、分散的，不能形成集中式的連片城鎮(zhèn)化區(qū)域。

3.山地地區(qū)的平地很少，并且面積都不大。這就決定了其城鎮(zhèn)的規(guī)模都沒有平原地區(qū)大，所以在人口資源環(huán)境的承載力上需要更加科學(xué)的測算，要合理確定大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模，密切相互之間的聯(lián)系，構(gòu)建有序的城鎮(zhèn)體系。

4.山地城鎮(zhèn)化的成本都較高。一方面表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，尤其是交通、水利等，一般平原地區(qū)的高速公路造價平均每公里3000萬元，而山地地區(qū)高速公路造價平均每公里4000萬元，可見在山區(qū)修建一條高速公路要比平原地區(qū)高得多；另一方面表現(xiàn)在人口轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)上，山地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都比較低，人均收入普遍不高，且人均公共服務(wù)水平也較低，存在公共服務(wù)建設(shè)的短板，因此，要實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化、補(bǔ)齊短板，還需要加大投入。

二、我國山地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀及問題

(一)我國山地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平普遍較低

我國山地地區(qū)主要表現(xiàn)為地理位置的邊緣性，以省級行政區(qū)為單元的地區(qū)集中分布在中西部，這些地區(qū)生態(tài)重要性與生態(tài)脆弱性并存，次生地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)，是少數(shù)民族與革命老區(qū)聚集區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與相對貧困地區(qū)，其城鎮(zhèn)化發(fā)展水平普遍落后于全國。以貴州省為例，2010年貴州的城鎮(zhèn)化率低于全國16.14個百分點(diǎn)，2013年貴州的城鎮(zhèn)化率低于全國15.9個百分點(diǎn)，2015年貴州的城鎮(zhèn)化率低于全國14.1個百分點(diǎn)(見圖1)。2015年其他山地省份情況，如西藏城鎮(zhèn)化率為25.75%，低于全國30.35個百分點(diǎn)；云南城鎮(zhèn)化率為42.9%，低于全國13.2個百分點(diǎn)；四川城鎮(zhèn)化率為47.69%，低于全國8.41個百分點(diǎn)。

圖1　貴州省城鎮(zhèn)化率與全國的比較注：數(shù)據(jù)來源于2011—2015年中國統(tǒng)計年鑒，2015年數(shù)據(jù)根據(jù)國家和貴州省統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)處理得出。

(二)山地城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部水平參差不齊

山地地區(qū)的資源環(huán)境承載力特征決定了這類區(qū)域一般不具備開展大規(guī)模集中式城鎮(zhèn)建設(shè)的條件，這些地區(qū)內(nèi)部各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展也存在不平衡的情況，地理?xiàng)l件、發(fā)展基礎(chǔ)和區(qū)位位置相對較好的市州地區(qū)，其城鎮(zhèn)化的水平相對較高，其他地區(qū)則十分落后。以貴州九個市(州、地)為例，2012年全省城鎮(zhèn)化率排在前3位的是：省會貴陽市，城鎮(zhèn)化率為70.5%；其次是遵義市，城鎮(zhèn)化率為38.9%；第三為黔南州38.7%。其他市州的城鎮(zhèn)化率，安順為37.9%、銅仁為36.5%、六盤水為32%、黔西南為32%、畢節(jié)為30%、黔東南為29.7%；2013年全省9個市州中，只有貴陽市城鎮(zhèn)化率超過50%；遵義市、六盤水市、黔東南州和安順市高于全省平均水平，但沒有超過50%；黔南州、銅仁市、黔西南州和畢節(jié)市低于全省平均水平。全省城鎮(zhèn)化水平最高的貴陽市，高于城鎮(zhèn)化較低的畢節(jié)市38.07個百分點(diǎn)，內(nèi)部的差距明顯。

圖2　2013年貴州省分市州城鎮(zhèn)化率　　數(shù)據(jù)來源：貴州省統(tǒng)計局.貴州城鎮(zhèn)化發(fā)展情況分析[EB/OL].http://www.gz.stats.gov.cn/Web62/News/20150706/22520.htm.

(三)山地城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、就業(yè)、居民收入和消費(fèi)水平等都是反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)，山地地區(qū)的這些指標(biāo)普遍低于全國水平，也就說明這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量處于較低的水平，需要加大力度，創(chuàng)新發(fā)展。從貴州城鎮(zhèn)化發(fā)展有關(guān)指標(biāo)在全國的排名情況來看：(1)2013年貴州的人均GDP為22981.60元，排在全國末位；(2)2013年貴州的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為20667.10元，僅排在全國第26位；(3)2012年貴州的城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為39.7，排在全國27位；(4)2013年貴州的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.3，處于全國中等水平；(5)2012年貴州的城鎮(zhèn)每萬人擁有公共汽(電)車輛為8.8標(biāo)臺，排在27位；(6)2012年貴州的城市污水日處理能力為124.8萬立方米，排在27位。由此可見，貴州山地城鎮(zhèn)化的質(zhì)量遠(yuǎn)落后于其他省區(qū)。

(四)小城鎮(zhèn)的作用沒有得到充分發(fā)揮

目前，山地地區(qū)的大部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)衰落，主要是因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，進(jìn)城落戶未必一定符合所有農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求和最大利益，從而導(dǎo)致許多的小城鎮(zhèn)不能實(shí)現(xiàn)人口聚集的功能，再加之小城鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)支撐不足、公共服務(wù)功能不強(qiáng)，更是減弱了小城鎮(zhèn)在山地地區(qū)城鎮(zhèn)化中的作用。以貴州省的100個示范小城鎮(zhèn)為例：第一，城鎮(zhèn)總體人口規(guī)模不高。2013年，全省100個示范小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域人口總規(guī)模388萬，每個鎮(zhèn)平均為3.88萬人；城鎮(zhèn)常住人口133萬人，每個鎮(zhèn)平均為1.33萬人，離最佳人口規(guī)模仍有差距。同時，鎮(zhèn)區(qū)人口居住比較分散，形不成聚集和輻射效應(yīng)。第二，鎮(zhèn)級的財政能力總體較弱。2013年，有26個示范小城鎮(zhèn)的財政收入小于1000萬元，有52個示范小城鎮(zhèn)財政收入在1000萬元至5000萬元，有8個示范小城鎮(zhèn)財政收入在5000萬元至1億元之間，只有7個示范小城鎮(zhèn)財政收入在1億元至1.5億元，大于1.5億元的也有7個。第三，產(chǎn)業(yè)支撐的可持續(xù)性不強(qiáng)。100個示范小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多，新興產(chǎn)業(yè)較少；工礦產(chǎn)業(yè)居多，綠色產(chǎn)業(yè)較少，同時示范小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈下游，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、層次低、關(guān)聯(lián)性弱、承載力不強(qiáng)、產(chǎn)品附加值低，抗風(fēng)險的能力不強(qiáng)。

三、我國山地城鎮(zhèn)化落后的原因分析

山地地區(qū)由于自然、歷史、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等因素，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都相對滯后。以貴州為例，貴州是全國唯一沒有平原支撐的省份，其城鎮(zhèn)化發(fā)展落后的原因?qū)ι降氐貐^(qū)來說具有代表性和典型性，作為欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)的山地地區(qū)，貴州的工業(yè)化還處于初級階段，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相對滯后也是必然(見表1)，主要有以下方面的原因。

表1　2010-2015年貴州省城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率情況

數(shù)據(jù)來源：貴州省統(tǒng)計局.貴州城鎮(zhèn)化發(fā)展情況分析[EB/OL].http://www.gz.stats.gov.cn/Web62/News/20150706/22520.htm。2015年數(shù)據(jù)根據(jù)2015年貴州統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)計算得出。

(一)特殊的地理地貌特征制約城鎮(zhèn)的布局和城鎮(zhèn)化進(jìn)程

貴州是山地省份的典型代表，其地理地貌特征對城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響，比較能說明山地地區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性。貴州是典型的喀斯特地貌發(fā)育區(qū)之一，全省的土地面積為176128平方公里, 87%是山地, 10%是丘陵, 只有3%的平地。其中，喀斯特地貌出露區(qū)的面積為10.9萬km2，占全省國土面積61.92%；非喀斯特地貌出露區(qū)占38.08%[12]。這樣的地形地貌，在全國各省、區(qū)中是少見的。從全省范圍來看，人口、城鎮(zhèn)和耕地絕大部分都分布在喀斯特地形地貌明顯的地區(qū)，從而造成人口與環(huán)境之間突出的矛盾。

貴州喀斯特地貌的主要特征是高原區(qū)與峽谷區(qū)兩類地貌并存。高原區(qū)海拔較高，但平均坡度較小，主要分布于苗嶺西段、中段及烏江中、上游地勢較開闊平緩處，人口較稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。峽谷區(qū)平均坡度要比前者高，主要位于較大河流或地下河的中、下游，因此它的地勢比較陡峭，相對高差也較大，巖石裸露地表石漠化趨勢明顯，主要分布在南盤江、北盤江、烏江、紅水河及其支流的峽谷地帶，它的人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都較低，多為貧困山區(qū)[12]。

在全省各地，貴陽市有85.02%的面積屬于喀斯特地貌，比例最高。接下來依次是黔南自治州、畢節(jié)市、安順市、遵義市、六盤水市、銅仁市、黔西南自治州、黔東南自治州，可以看出喀斯特地貌主要集中在中部、南部及西部區(qū)域(見表2)，還有一些地區(qū)則是喀斯特地貌與非喀斯特地貌相互交錯的地方。這樣的喀斯特地貌環(huán)境制約了城鎮(zhèn)的布局，也使得貴州省在城鎮(zhèn)化建設(shè)中可以有效加以利用的土地資源十分緊張，需要我們精打細(xì)算。

表2　貴州省代表性喀斯特地貌高原區(qū)和峽谷區(qū)的縣級區(qū)域地貌及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況

注：數(shù)據(jù)來源于2013年貴州省統(tǒng)計年鑒。

(二)區(qū)位和政策因素導(dǎo)致內(nèi)部發(fā)展水平的不均衡

工業(yè)化進(jìn)程的加快，使得區(qū)位和政策因素成為影響地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要條件。首先，交通運(yùn)輸成本的高低極大地影響著工業(yè)的區(qū)域布局，區(qū)位優(yōu)勢明顯的，對產(chǎn)業(yè)資本就具有極大的吸引力，其第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展就較快，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度也較高，就能更快地推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從全國來看，東部地區(qū)較高的城鎮(zhèn)化水平就是得益于其優(yōu)越的區(qū)位因素；從貴州來看，城鎮(zhèn)化水平高的貴陽、遵義和安順地區(qū)，主要也是得益于自身的區(qū)位和交通優(yōu)勢。其次，政策因素會直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，享有優(yōu)惠政策的地區(qū)，其得到的政策紅利就必然要多，也就能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平也相應(yīng)要高。我國發(fā)達(dá)地區(qū)得益于政策紅利獲得了發(fā)展。同樣，貴州省獲得優(yōu)惠傾向政策的地區(qū)就比其他地區(qū)發(fā)展要快，城鎮(zhèn)化水平也要高。最后，區(qū)位和政策因素之間也是相互影響，區(qū)位的優(yōu)勢能夠帶來政策的優(yōu)勢，政策的優(yōu)勢又能促進(jìn)區(qū)位優(yōu)勢的充分發(fā)揮，有交通優(yōu)勢的城鎮(zhèn)獲得優(yōu)惠政策的可能性一般都比較大。

(三)管理者理念影響了對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的認(rèn)識

主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要是城鎮(zhèn)的管理者，他們在實(shí)施城鎮(zhèn)化過程中的理念會影響到城鎮(zhèn)化質(zhì)量的好壞。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，就存在重視覺輕基礎(chǔ)、重地上輕地下、重硬件輕軟件、重現(xiàn)代輕歷史、重速度輕質(zhì)量、重經(jīng)濟(jì)輕社會等問題。甚至有不少城鎮(zhèn)為了追求面上好看，或是舉了巨債，或是出讓更多的公共利益，結(jié)果是花了大價錢卻沒有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，即以人為核心。

(四)居民參與不足阻礙了城鎮(zhèn)的活力

在高度重視城鎮(zhèn)化工作的背景下，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府的主體作用過于突出，群眾真正參與到城鎮(zhèn)化過程的深度顯得不足。缺乏居民的參與，無法真正發(fā)揮各種要素的積極作用。[13]當(dāng)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要涉及到征地、拆遷等問題時，就會形成政府與被征地居民之間的沖突，甚至還會引發(fā)群體事件。當(dāng)城鎮(zhèn)化過程中涉及群眾的切身利益，而群眾又沒有發(fā)言權(quán)和參與權(quán)時，這樣的城鎮(zhèn)是一定沒有活力的，也是不能持續(xù)發(fā)展的。

(五)體制的約束減弱了小城鎮(zhèn)的帶動作用

從國家到地方，城鎮(zhèn)化的總體思路、指導(dǎo)思想和實(shí)施原則等都是十分明確的。在國家層面，出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》等規(guī)范性文件；在省級層面，貴州省出臺了《貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃》、《貴州省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》、《關(guān)于加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》、《關(guān)于加快100個示范小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的十條意見》、《貴州省綠色小城鎮(zhèn)建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)》等指導(dǎo)性文件。但是，在具體實(shí)施城鎮(zhèn)化的過程中，由于一些體制上的制約，使得各項(xiàng)政策在落實(shí)上存在較大折扣。

1.行政管理體制的制約。由于城市存在等級，大中型城市集中和壟斷社會優(yōu)勢資源，但限制外來人口進(jìn)入，小城市和城鎮(zhèn)卻無法獲得充足的資源，無法吸納更多的人口，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化畸形的發(fā)展。例如，貴陽市中心城區(qū)的有些農(nóng)村居民，從事實(shí)上來講與城鎮(zhèn)居民沒有區(qū)別，但仍然保留農(nóng)民身份。

2.財稅和投融資體制的制約。城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和覆蓋常住居民的基本公共服務(wù)，這需要足夠的財力。在小城鎮(zhèn)自我造血能力還不足的情況下，又沒有其他的融資渠道，面臨的資金難題就更突出。那么眾多小城鎮(zhèn)只能是通過各種非正式的渠道來獲取資金就屢見不鮮了，它們也因此背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.用人體制的制約。專業(yè)技術(shù)人才也是保證城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素。但是由于激勵政策不到位，使得全省的小城鎮(zhèn)普遍存在專業(yè)技術(shù)人員缺乏的情況，也就是說，多數(shù)的小城鎮(zhèn)都是“外行”在組織和管理城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

4.政策體制的制約。我國山地地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在“兩頭熱，中間冷”的情況，即省級和鎮(zhèn)級對小城鎮(zhèn)建設(shè)的熱情較高，市州縣則較低。如貴州省省級的政策考慮的是全省宏觀總體情況，出臺的激勵政策還需要市州縣一級具體落實(shí)(除安順市、六盤水市、遵義市已出臺貫徹落實(shí)“百強(qiáng)十策”的具體工作方案外)，其他市州仍在起草或征求意見或?qū)徸h階段，尚未印發(fā)執(zhí)行。同時，部分縣級政府存在觀望態(tài)度，等待省級配套政策，等待市州實(shí)施意見，沒有真正理解“百強(qiáng)十策”在改革措施方面的可直接操作性。而鎮(zhèn)級部門則主要負(fù)責(zé)將省市縣的政策執(zhí)行到位。由于中間一級具體的政策得不到落實(shí)，因此鎮(zhèn)級部門就無法按要求執(zhí)行好總體的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，大部分示范小城鎮(zhèn)只能向縣級政府爭取政策落地，但受多方因素制約，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備、支持創(chuàng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化綜合配套支持等方面落實(shí)不夠理想，小城鎮(zhèn)的帶動作用沒有得到充分發(fā)揮。

四、我國山地城鎮(zhèn)化的路徑分析

山地城鎮(zhèn)化是在資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從“欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)”這個最大實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化的規(guī)律，走山地特色新型城鎮(zhèn)化道路。同時，由于山地地區(qū)特殊的自然地理環(huán)境、多民族構(gòu)成以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的實(shí)情，決定了在實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時，在路徑上需要結(jié)合山地地區(qū)的實(shí)際做出科學(xué)、合理的選擇。

(一)總體路徑

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，結(jié)合區(qū)內(nèi)現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、主體功能區(qū)規(guī)劃和重大產(chǎn)業(yè)布局，山地新型城鎮(zhèn)化的總體路徑應(yīng)該是：確立中心，培育重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，統(tǒng)籌發(fā)展，突出特色。

1.確立中心。這主要是解決誰是帶動核心的問題。以貴州省為例，一方面從全省來講，要重點(diǎn)發(fā)展貴陽這個省域中心城市，在適度擴(kuò)大城市規(guī)模的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展具有潛力的產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市服務(wù)能力，提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量；另一方面從市縣來看，要加強(qiáng)區(qū)域中心城市的地位和作用，著力提升區(qū)域中心城市的內(nèi)涵和質(zhì)量，加快區(qū)域中心城市建設(shè)，依托黔中城市群的發(fā)展，將區(qū)域中心城市有機(jī)連接起來，帶動全省城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.培育重點(diǎn)。就是要在中心城市之外選擇一些有基礎(chǔ)、有條件、能帶動的縣城和小城鎮(zhèn)，作為省域中心城市和區(qū)域中心城市向外輻射帶動的媒介，進(jìn)行重點(diǎn)培育。要著力推動有條件的縣城以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展，全方位提升其發(fā)展水平，突出規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，最終形成連接中心和外圍的重要節(jié)點(diǎn)。貴州除了建設(shè)中心城市之外，還要加快培育其他區(qū)域性次中心城市。

3.以點(diǎn)帶面。這是對培育重點(diǎn)的進(jìn)一步推動，通過中心城市、次中心城市以及重點(diǎn)城鎮(zhèn)的發(fā)展來帶動所在區(qū)域內(nèi)的整體城鎮(zhèn)化水平，利用這些重點(diǎn)城市的區(qū)位優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、政策優(yōu)勢等，推動各種資源要素在全區(qū)域范圍內(nèi)的有序順暢流動，帶動其他地區(qū)融入整個山地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局中，最終實(shí)現(xiàn)整體的全面小康社會。

4.統(tǒng)籌發(fā)展。主要強(qiáng)調(diào)兩個方面：一方面是要統(tǒng)籌不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，由于山地地區(qū)自然環(huán)境、區(qū)位以及其他方面的原因，各地區(qū)之間在發(fā)展的階段、水平上存在一定的差距，對城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)區(qū)域布局造成影響，因此需要在整體上做到協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施城鎮(zhèn)化并不是不要發(fā)展農(nóng)村，相反而是要更好地發(fā)展農(nóng)村，是要徹底解決城鄉(xiāng)的二元化結(jié)構(gòu)問題，上面講的以點(diǎn)帶面當(dāng)然也包括對農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的帶動，只有解決好這個問題，我們的城鎮(zhèn)化才是有實(shí)效、有內(nèi)涵、有生命力的城鎮(zhèn)化。

5.突出特色。根據(jù)山地地區(qū)自身實(shí)際來“量身定做”城鎮(zhèn)化的路徑，要因地制宜，根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況，確定城市規(guī)模、城市定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及發(fā)展速度等，尤其是對山地省份和多民族構(gòu)成地區(qū)，更是如此。比如，貴州省不僅有著良好的生態(tài)氣候環(huán)境資源，還有49個民族，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?7.9%，同時不少縣、鄉(xiāng)、村是少數(shù)民族聚居區(qū)，因此，貴州的山地城鎮(zhèn)化要圍繞著“山、水”和“民族文化”做出貴州特色來。

(二)具體路徑

1.結(jié)合土地資源普查，抓好規(guī)劃，務(wù)求實(shí)效

建設(shè)山地城鎮(zhèn)，首先要建立健全山區(qū)用地資源普查機(jī)制，對所轄區(qū)域的土地資源情況做到心中有數(shù)，并在此基礎(chǔ)上抓好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。土地資源普查應(yīng)該包括：(1)用地類型普查。用地類型普查的作用在于摸清山地地區(qū)土地實(shí)際情況，做到對土地總量情況心中有數(shù)，為城鎮(zhèn)建設(shè)把好土地這第一關(guān)。(2)可建設(shè)用地普查?？山ㄔO(shè)用地普查主要是為了了解山地地區(qū)能夠支撐城鎮(zhèn)建設(shè)的可用土地的具體實(shí)情，如數(shù)量、規(guī)模、空間位置以及區(qū)域范圍等。(3)基于多項(xiàng)規(guī)劃用地銜接普查。這主要是為了保證山地地區(qū)城鎮(zhèn)化各項(xiàng)規(guī)劃在用地上減少沖突。(4)可建設(shè)用地的勘察與可用性評估。要考慮各類地質(zhì)災(zāi)害對城鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)險，為確定山地地區(qū)城鎮(zhèn)的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模、各項(xiàng)用地的合理選擇、功能分區(qū)以及編制各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃提供地質(zhì)風(fēng)險評估。

2.培育多元投資主體，拓寬資金渠道

目前，我國處在發(fā)展的關(guān)鍵階段，各方面發(fā)展對資金的需求量都比較大，尤其是山地地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，更加需要培育多元的投資主體，以拓寬資金渠道。首先，要發(fā)揮財政資金的“種子”基金作用。財政資金主要保證小城鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展需要靠融資和引資。因此，要充分發(fā)揮財政資金的“種子”作用，以增強(qiáng)融資和吸引外部投資的能力。其次，要鼓勵社會資本參與山地地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，尤其是當(dāng)?shù)厣鐣Y本的參與。近些年來，從西部地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工的人員逐漸增多，他們中一些人也積累了一些資金，同時他們又有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的想法。因此，他們把資金投到家鄉(xiāng)的建設(shè)，不僅有歸屬感，更有責(zé)任感。第三，要健全和增強(qiáng)本地金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)體系和服務(wù)能力。在充分發(fā)揮農(nóng)村信用合作社職能作用的基礎(chǔ)上，逐步健全村鎮(zhèn)銀行體系，關(guān)鍵是要增強(qiáng)其對山地地區(qū)小城鎮(zhèn)的延伸服務(wù)能力和專注于服務(wù)地方發(fā)展的能力，構(gòu)建“政府投資—社會融資—銀行籌資”為一體的村鎮(zhèn)現(xiàn)代金融體系。第四，要爭取國家政策性資金的支持。要充分利用好當(dāng)前國家對西部地區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)支持政策，積極爭取更多的政策性資金支持來助推山地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

3.找準(zhǔn)定位，科學(xué)發(fā)展

各種類型城鎮(zhèn)的定位要取決于自身的自然資源、地理環(huán)境以及交通區(qū)位等因素，在以山地為主的地區(qū)，找準(zhǔn)城鎮(zhèn)的定位顯得尤為重要，不僅要在空間上形成分類發(fā)展，還要在功能上形成互補(bǔ)。盡量避免城鎮(zhèn)之間的同質(zhì)化，形成一個具有明晰職能分工、科學(xué)空間布局、合理城鎮(zhèn)規(guī)模、完善基礎(chǔ)設(shè)施的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。

4.著力打造區(qū)域性城市群，拓展中心城市的區(qū)域輻射范圍

城市群通過提供更多就業(yè)機(jī)會和更大的生存空間，將會集聚更多的人口。對于山地地區(qū)來說，更需要形成一個個功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、具有較大聚集效應(yīng)和輻射效應(yīng)的城市網(wǎng)絡(luò)體系來加快地區(qū)整體發(fā)展。因此，要大力培育發(fā)展山地地區(qū)區(qū)域性城市群，帶動地區(qū)的城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，在著力打造山地城市群的同時，還要注重各級中心城市對周邊地區(qū)的帶動輻射范圍。真正形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的梯次明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、輻射作用較強(qiáng)的較為完善的山地城鎮(zhèn)體系。

5.積極壯大縣級城市，推進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)

推動山地地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，關(guān)鍵在于增強(qiáng)縣級城市對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，不僅要在空間規(guī)模上提高人口容量，更要在公共服務(wù)上實(shí)現(xiàn)均等化。同時，要推進(jìn)山地示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)分擔(dān)大中城市人口過度集聚壓力的作用，通過示范小城鎮(zhèn)推動縣級城市城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的提高。

6.構(gòu)建良性的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的動力

有沒有產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)系城鎮(zhèn)化是否成功的關(guān)鍵要素，沒有良性的產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，既不能實(shí)現(xiàn)人的聚集，也無法實(shí)現(xiàn)真正的“人”的城鎮(zhèn)化。構(gòu)建良性的產(chǎn)業(yè)支撐需要把握幾點(diǎn)：(1)要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律；(2)要因地制宜，發(fā)展本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；(3)要增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理、有序；(4)要注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重；(5)要注重產(chǎn)業(yè)鏈的培育，把產(chǎn)業(yè)鏈做長、做深。

7.以城帶村，以村促城，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

受特殊的地理地貌環(huán)境的約束，山地地區(qū)的農(nóng)村相對比較分散，特別需要通過城鎮(zhèn)來帶動農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，從而促進(jìn)農(nóng)村有限的土地資源進(jìn)行有效的集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。同時，農(nóng)村也為城鎮(zhèn)提供必要的物質(zhì)來源和消費(fèi)市場。因此，要大力發(fā)展山地地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，把城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來共同發(fā)展。

8.立足優(yōu)勢、結(jié)合實(shí)際，走山地特色城鎮(zhèn)化之路

山地地區(qū)的優(yōu)勢在于獨(dú)特的自然氣候環(huán)境；多山的地理地貌；豐富的民族文化、山水文化、紅色文化以及前所未有的政策支持等優(yōu)勢。我們要用好這些優(yōu)勢條件，根據(jù)地方的實(shí)際，走具有地方特色的山地城鎮(zhèn)化道路。

五、政策建議

城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略下，山地地區(qū)城鎮(zhèn)化迎來了巨大的發(fā)展機(jī)遇，是縮小與全國平均水平差距的最佳時機(jī)。因此，為了保證山地特色新型城鎮(zhèn)化道路能按照上述分析的路徑實(shí)現(xiàn)，提出以下幾點(diǎn)建議：

1.保證山地城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、可行性以及嚴(yán)肅性。城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性體現(xiàn)在要符合城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律上、規(guī)劃制定的程序上、規(guī)劃的內(nèi)容上、規(guī)劃制定的依據(jù)和方法上。規(guī)劃的可行性體現(xiàn)在要實(shí)事求是，要注重可切實(shí)付諸實(shí)施，規(guī)劃的內(nèi)容不是空中樓閣。規(guī)劃的嚴(yán)肅性體現(xiàn)在規(guī)劃一旦制定就要嚴(yán)格遵循規(guī)劃的要求落實(shí)每項(xiàng)任務(wù)和目標(biāo)，不能隨意廢棄和更改規(guī)劃的內(nèi)容，如確實(shí)需要修改的，要嚴(yán)格按照規(guī)定的程序來進(jìn)行。另外，省、市(州)、縣、鎮(zhèn)各級的規(guī)劃要協(xié)調(diào)銜接好，要做到全省各級規(guī)劃的系統(tǒng)性、整體性。

2.做好已經(jīng)制定的山地城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的落實(shí)工作。為了加快山地地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，制度保障必不可少，對于頂層設(shè)計的政策意見，需要各市(州)、縣進(jìn)一步落實(shí)制定具體的實(shí)施意見和方案，真正把各類政策落實(shí)到位，讓“政策的紅利”釋放出來。

3.在產(chǎn)業(yè)布局上一方面要注重增長極帶動發(fā)展，另一方面要提高山地地區(qū)市場化程度。生產(chǎn)要素在空間配置上向優(yōu)勢地區(qū)集中是市場自我配置的結(jié)果[14]。但是這樣配置的結(jié)果，會加大地區(qū)之間的差距，造成更大的發(fā)展不平衡狀況。因此，要通過政策的傾斜推動山地地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極的形成，以經(jīng)濟(jì)增長極為帶動點(diǎn)，將山地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化相結(jié)合，達(dá)到市場規(guī)律與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。

4.建立山地小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金，帶動社會資本參與山地城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過省級財政投入部分資金，再引入部分其他資金，建立山地地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金。山地小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金作為一種融資平臺，與舊有模式不同之處在于，利用基金模式，既能充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大作用，又可以為社會資本提供參與山地城鎮(zhèn)化建設(shè)的渠道[15]。同時，采用基金模式可以保證資金來源充足穩(wěn)定，既整合了各方面的優(yōu)質(zhì)資源，又兼顧社會效益。

5.主要領(lǐng)導(dǎo)的配備上要注重在發(fā)達(dá)地區(qū)工作經(jīng)歷。在發(fā)達(dá)地區(qū)工作過，會形成比較寬的眼界、養(yǎng)成良好的工作習(xí)慣、并具有科學(xué)發(fā)展的思想，因此，在推動當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)建設(shè)上更能發(fā)揮很好的作用。在干部引進(jìn)有困難的情況下，可以通過干部交流的方式來鍛煉和培養(yǎng)本地干部。

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責(zé)任編輯連子英文審校孟俊一

The Path of Urbanization in Mountainous Region of China:Take Guizhou for Example

CHEN Jun1,2

(1.Party School of the Guizhou Provincial Committee of CPC, Guiyang 550028, China;2.The Base of Chinese Characteristic Socialism Research Center,Party School of the Guizhou Provincial Committee of CPC, Guiyang 550028, China)

Urbanization is an important engine to promote China's economic and social development. At the same time, due to China's vast and diverse geographical features, the regional urbanization development path is not the same.Taking Guizhou as samples, the author analyzes the mountain region of urbanization path selection. In the overall path: establish the center, cultivate the focus, let one unit guide a whole area, coordinate the development, and highlight the feature. In the concrete path: combined with provincial situation to plan, expand the channels of funding, find the right position, foster nuclear, stronger industry, unite the city with the village, feature the advantages.

Mountainous region; Urbanization; Path

2016-06-11

陳軍(1975-)，男，漢族，江西永新人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中共貴州省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

F061

A

1001-733X(2016)05-0101-10