羅雨翔

[摘 要]布萊爾工黨政府和卡梅倫保守黨政府為保證養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性、實現(xiàn)選舉或連任的勝利，進(jìn)行了一系列的改革，試圖簡化養(yǎng)老金體系，更加強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任。布萊爾政府在“第三條道路”思想指導(dǎo)下的改革更加關(guān)注對弱勢群體的保障、鼓勵私人部門養(yǎng)老儲蓄的發(fā)展并且加強(qiáng)了養(yǎng)老基金的監(jiān)管?？穫愓按笊鐣彼枷胂碌母母镏饕呛喕瘒茵B(yǎng)老金、推遲退休年齡、要求強(qiáng)制加入職業(yè)養(yǎng)老金計劃和實現(xiàn)養(yǎng)老金自動轉(zhuǎn)移。其改革理念和目標(biāo)甚至是措施都有值得我國借鑒的地方。

[關(guān)鍵詞]布萊爾工黨政府；卡梅倫保守黨政府；養(yǎng)老金制度改革

[中圖分類號] F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）10-0055-03

作為老牌資本主義強(qiáng)國的英國，其社會保障制度濫觴于歐洲中世紀(jì)，隨后歷經(jīng)確立、發(fā)展以及數(shù)度改革，時間跨度長達(dá)幾個世紀(jì)。但是，隨著社會的發(fā)展變遷，英國國力逐漸削弱，經(jīng)濟(jì)地位開始下降。尤其是20世紀(jì)70年代以來，英國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響而放緩甚至蕭條，這使得需要花費(fèi)巨額財政支出的社會保障制度面臨巨大壓力，而作為社會保障制度主要構(gòu)成部分的養(yǎng)老金制度同樣面臨著巨大考驗。因而在這一時期之后，英國的養(yǎng)老保險制度開始進(jìn)入了一個持續(xù)多年的改革時期?！靶鹿h”領(lǐng)袖布萊爾和保守黨黨魁卡梅倫的改革值得我們關(guān)注。

一、兩次養(yǎng)老金制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

（一）保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性是兩屆政府改革的出發(fā)點(diǎn)。1979年上臺的保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人對養(yǎng)老金制度進(jìn)行了非常激進(jìn)的改革，將國家的養(yǎng)老責(zé)任逐漸減少，強(qiáng)調(diào)私人市場的作用，此后的梅杰政府延續(xù)了撒切爾夫人的改革理念，兩屆政府的綜合改革舉措大大減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，英國經(jīng)濟(jì)得以紓困。但養(yǎng)老金改革也遺留下一系列問題：一是私有化進(jìn)程導(dǎo)致部分人的貧困加劇。1981年，20%最窮的養(yǎng)老金領(lǐng)取者其實際收入僅僅上升了20%，而20%最富的養(yǎng)老金領(lǐng)取者其實際收入?yún)s上升了60%。[1]二是養(yǎng)老金相關(guān)法律沒有跟上復(fù)雜的養(yǎng)老金體系，使得養(yǎng)老金監(jiān)管乏力，1991年爆發(fā)的“麥克威爾事件”嚴(yán)重?fù)p害了職業(yè)養(yǎng)老金計劃成員的利益，同時也使得英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的弱點(diǎn)和缺陷暴露無遺。

2010年11月上臺的英國保守黨領(lǐng)袖卡梅倫和自民黨組成聯(lián)合政府，以溫和著稱的卡梅倫和撒切爾夫人當(dāng)年一樣面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢。然而，卡梅倫的使命似乎更為艱巨，受金融危機(jī)的影響，英國經(jīng)濟(jì)在2009年萎縮了4.9%，為1988年以來最大的降幅。直到2013年，英國經(jīng)濟(jì)仍未走出困境。雪上加霜的是，英國政府的財政赤字問題一直都沒得到緩解。雖然英國沒有加入歐元區(qū)，歐債危機(jī)沒有直接影響到英國經(jīng)濟(jì)，但英國和歐元區(qū)有著緊密聯(lián)系，英國在愛爾蘭持有的大量債券和投資深受歐債危機(jī)影響。而且在這一時期，英國國民的福利依賴仍然十分嚴(yán)重，老齡化問題進(jìn)一步加劇，家庭結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生不利變化，市場中活躍的勞動力比例進(jìn)一步降低，移民增加等問題凸顯，英國的社會保障制度面臨著巨大的壓力。養(yǎng)老金制度作為社會保障制度的一部分，不可避免地受到社會保障制度困境的不良影響。為了保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，布萊爾政府和卡梅倫政府不得不出臺各自的改革政策，因而保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性成了養(yǎng)老金制度改革的出發(fā)點(diǎn)。

（二）贏得選舉或連任是養(yǎng)老金制度改革的落腳點(diǎn)。兩屆政府在出臺養(yǎng)老金改革政策之時，都面臨著黨派之間的競爭，改革措施的成敗皆關(guān)乎執(zhí)政的穩(wěn)定性和民眾的支持率。改革的結(jié)果關(guān)鍵取決于到底應(yīng)該將哪些社會參與者看作是新契約的合法的共同簽約人（是“人民”、其他政黨還是勞工），也取決于這些參與者是否能夠?qū)Υ祟惛母锍晒Φ剡M(jìn)行協(xié)商。[2]兩屆政府不得不在改革措施實施前考慮工會的意見，也要對民眾的預(yù)期反應(yīng)做評判。

布萊爾自稱自己領(lǐng)導(dǎo)的工黨是“新工黨”，工黨此前經(jīng)歷了四次大選失敗，連續(xù)18年的政治在野使得布萊爾必須重振工黨，改革養(yǎng)老金制度成為了布萊爾政府的一個突破口，也是贏得選民支持的路徑。為了使得其提出的養(yǎng)老金制度改革更能得到選民們的支持，布萊爾政府使用了吉登斯·安東尼所創(chuàng)造的“社會投資國家”概念?！吧鐣顿Y國家”是指國家加強(qiáng)對社會政策領(lǐng)域的積極干預(yù)，重視社會福利支出的人力資本投資功能，增加社會福利支出對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。布萊爾政府堅決按照“社會投資國家”的理論推進(jìn)英國福利國家向“社會投資國家”模式的轉(zhuǎn)型。較好地平衡了經(jīng)濟(jì)效率與社會公平的關(guān)系。[3]

歐債危機(jī)爆發(fā)以來卡梅倫政府改革力度更是空前，力圖使公共部門的養(yǎng)老金計劃和私人部門看齊，大大降低了公共部門雇員的養(yǎng)老金水平。英國政府的這一系列舉措大大觸犯了公共部門員工的利益，引發(fā)了2006年、2011年和2012年三次大規(guī)模的公共部門罷工，一度使得英國三分之二的公立學(xué)校停課、醫(yī)療服務(wù)幾近停滯?？穫愓媾R著經(jīng)濟(jì)與社會的雙重危機(jī)。更為雪上加霜的是，保守黨與自民黨在削減財政赤字的力度、對歐洲關(guān)系以及改革選舉制度方面存在根本分歧，雖然媒體稱兩黨領(lǐng)導(dǎo)人是“像親兄弟一樣”，卡梅倫和克萊格也都表示愿意將國家利益和民眾利益置于黨派利益之上，但聯(lián)合政府的脆弱性卻無可避免，卡梅倫在制定養(yǎng)老金改革政策之時無疑會遭遇更大的阻力，聯(lián)合政府也面臨著隨時解散的危險。在這樣的情況之下，卡梅倫政府實行了養(yǎng)老金制度改革，以維持社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

不管兩屆政府對養(yǎng)老金制度進(jìn)行了何種程度的改革，其落腳點(diǎn)總在于通過改革，贏得民心，從而維持本政黨的利益。

二、布萊爾政府和卡梅倫政府的養(yǎng)老金制度改革內(nèi)容

（一）“第三條道路”和布萊爾的養(yǎng)老金制度改革。布萊爾于1998年發(fā)表了《第三條道路：新世紀(jì)的新政治》，詳細(xì)闡述了“新工黨”的第三條道路思想。強(qiáng)調(diào)實行新的混合經(jīng)濟(jì)，國家公共事務(wù)的透明，堅持經(jīng)濟(jì)在前、福利在后。在第三條道路思想的指導(dǎo)下，布萊爾展開了他對英國養(yǎng)老金制度的改革，其改革措施主要包括以下內(nèi)容：一是更加關(guān)注對社會弱勢群體的保障。新工黨政府1999年頒布的《福利改革和養(yǎng)老金法》中明確規(guī)定，在夫妻離婚分割財產(chǎn)時，養(yǎng)老金同財產(chǎn)對待，以保護(hù)婦女的養(yǎng)老權(quán)益。而布萊爾推出的第二養(yǎng)老金計劃也是以中低收入者以及看護(hù)長期患病或身體殘疾者的從業(yè)人員為目標(biāo)人群，該計劃的準(zhǔn)入門檻很低，任何已繳納了國家基本養(yǎng)老金保費(fèi)同時又沒有參加職業(yè)養(yǎng)老金或者個人養(yǎng)老及計劃的雇員將自動具備享受資格。據(jù)測算，根據(jù)該養(yǎng)老金計劃的規(guī)定，年收入在9000英鎊的個人，退休后可獲得的養(yǎng)老金將是他在國家收入關(guān)聯(lián)計劃中的2倍。[4]二是鼓勵私人部門養(yǎng)老儲蓄的發(fā)展。為了減輕國家養(yǎng)老金支出的負(fù)擔(dān)，布萊爾政府推動個人養(yǎng)老金計劃和職業(yè)養(yǎng)老金計劃不斷完善，同時改革養(yǎng)老金征稅制度，建立養(yǎng)老金預(yù)報制度。為了解決銷售經(jīng)紀(jì)傭金和管理費(fèi)過高的問題，吸引更多低收入階層加入為養(yǎng)老而儲蓄的行列，布萊爾政府建立了低管理成本的存托養(yǎng)老金計劃。三是加強(qiáng)養(yǎng)老基金的監(jiān)管。英國養(yǎng)老金體系中第二支柱，也是最重要的部分的職業(yè)養(yǎng)老金有著龐大的規(guī)模，許多職業(yè)養(yǎng)老金積累了巨額資金，參與人數(shù)也相當(dāng)龐大，但是針對這些基金的規(guī)范和監(jiān)管卻沒跟上來。為了重建人們對職業(yè)養(yǎng)老金計劃的信心，根據(jù)《2004年養(yǎng)老金法案》，布萊爾政府在2005年建立了養(yǎng)老金保護(hù)基金，設(shè)立養(yǎng)老金監(jiān)管局，以替代以前的職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局。新的監(jiān)管局摒棄了被動反應(yīng)式監(jiān)管方法，采取更加積極主動的監(jiān)管方式，更加強(qiáng)調(diào)收集信息的作用，對職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管更加有力。

（二）卡梅倫政府的全方位養(yǎng)老金制度改革?？穫愒谡卫砟钌巷@而易見的傳統(tǒng)保守主義傾向直接反映在其政策實施中，其希冀在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會預(yù)期的同時，通過在自由和保守之間尋求平衡。他的“大社會”政治構(gòu)想也即其養(yǎng)老金制度改革的指導(dǎo)思想。為了解決英國的社會問題，他主張極力限制國家權(quán)力，從“大政府”轉(zhuǎn)向“大社會”，減少政府對公民個人事務(wù)的過度干預(yù)。從“國家行動”轉(zhuǎn)向“社會行動”是大社會計劃的要義，其類似于公共服務(wù)外包的理念，他尤其希望社區(qū)、志愿者組織和普通民眾參與到社會管理中，轉(zhuǎn)變公民福利依賴的思想，承擔(dān)更多的社會責(zé)任。這種思想指導(dǎo)下的卡梅倫的改革之路并不順利，在改革養(yǎng)老金制度遭遇幾次大規(guī)模游行之后，卡梅倫政府并沒有停止改革的腳步，2014年初，英國財政大臣喬治·奧斯本公布了新一輪的養(yǎng)老金改革措施，被外界稱作“近一個世紀(jì)以來英國最大的養(yǎng)老金改革”。而在這次大規(guī)模改革實施前，現(xiàn)有改革主要包括以下內(nèi)容：一是簡化國家養(yǎng)老金。針對繁復(fù)冗雜的英國養(yǎng)老金體系，卡梅倫政府進(jìn)行了簡化的改革?！?013-2014年養(yǎng)老金法案》將現(xiàn)有的國家基本養(yǎng)老金、第二養(yǎng)老金計劃以及各種養(yǎng)老補(bǔ)貼合并成一筆數(shù)額統(tǒng)一的政府養(yǎng)老金定期發(fā)放。二是推遲退休年齡?！?013-2014年養(yǎng)老金法案》規(guī)定，參保者領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡采取漸進(jìn)式推遲。自2011年開始，女性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡推遲，2020年提高至65歲，與男性持平。自2020年起，男女領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將共同遞增，分別于2020年、2035年、2046年達(dá)到66、67、68歲。此外，領(lǐng)取政府全額養(yǎng)老金所需繳納國民保險費(fèi)的年限也從30年提高到35年。[5]三是要求強(qiáng)制加入職業(yè)養(yǎng)老金計劃。《2013-2014年養(yǎng)老金法案》規(guī)定：對于收入達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)的雇員，英國第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金已成為具有強(qiáng)制性的職業(yè)年金。22歲以上、年收入超過9440英鎊的勞動者自動被雇主納入職業(yè)養(yǎng)老金計劃，該項政策已于2012年7月份從規(guī)模最大的企業(yè)開始實施，并將于2017年4月份最終完成。四是實現(xiàn)養(yǎng)老金自動轉(zhuǎn)移。在《2013-2014年養(yǎng)老金法案》中提出的養(yǎng)老金“自動轉(zhuǎn)移”的機(jī)制下，原有的養(yǎng)老金隨個人工作變動自動轉(zhuǎn)移至新的養(yǎng)老金計劃，從而盡可能將小賬戶整合起來，自動轉(zhuǎn)移的流程為：確認(rèn)賬戶歸屬權(quán)后確認(rèn)個人在做出決定前知悉有關(guān)信息，隨后是從終止賬戶到接受賬戶的轉(zhuǎn)移。

三、兩次養(yǎng)老金制度改革對我國的啟示

2016年6月24日，英國脫歐公投結(jié)果公布。脫歐成功讓許多人大呼意外，但實際上并非毫無征兆。卡梅倫在其任內(nèi)的2013年1月23日就曾組織了一次脫歐公投，但結(jié)果為英國繼續(xù)留在歐盟。英國脫歐會間接抑制被“社會福利”餡餅吸引而來的移民潮，從而也會對其飽受壓力的福利制度有所緩解。新上任的首相特蕾莎·梅將會對英國的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行怎樣的改革，值得我們關(guān)注。而布萊爾政府和卡梅倫政府對英國養(yǎng)老金制度的改革都是根據(jù)當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)狀況提出來的，其改革理念和目標(biāo)甚至是改革措施，我們都是可以借鑒的。

（一）對養(yǎng)老金制度進(jìn)行頂層設(shè)計，更加關(guān)注對弱勢群體的保障，注重效率和公平的并行。英國養(yǎng)老金體系從簡單到復(fù)雜再到簡單的發(fā)展路徑對我國的啟示是，在養(yǎng)老金體系變得十分復(fù)雜之前，盡量整合各類養(yǎng)老金碎片化制度，提高養(yǎng)老金體系運(yùn)行效率，防止反復(fù)。同時，要真正實現(xiàn)“破除雙軌制”，防止新的不平等的出現(xiàn)，逐步減少機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老金的差異，擴(kuò)大養(yǎng)老金保障覆蓋面，這也是爭取民眾支持改革的一種重要途徑。

（二）學(xué)習(xí)英國建立多支柱的養(yǎng)老金體系。老齡化社會會使得完全依賴政府進(jìn)行養(yǎng)老的方式難以為繼，必須大力發(fā)展養(yǎng)老金體系的第二和第三支柱。把政府的養(yǎng)老責(zé)任更多的放在對貧困老年人口的基本生活保障上。動員社會力量的廣泛參與，讓職業(yè)養(yǎng)老金制度發(fā)揮更大作用。推出個人退休金賬戶制度，通過個人所得稅、資本利得稅等稅收優(yōu)惠，鼓勵個人為養(yǎng)老儲蓄，降低社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（三）是運(yùn)用金融市場實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。英國目前的第二、三支柱的養(yǎng)老金都可以投資到股票和債券等資本市場，英國的養(yǎng)老金入市提升了養(yǎng)老金的投資收益率，分散了養(yǎng)老金的投資風(fēng)險，我國也可借鑒之。同時，可鼓勵基金公司發(fā)行養(yǎng)老型公募基金產(chǎn)品，并依照企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品給予其稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。

參考文獻(xiàn)

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[5]博時基金.英國養(yǎng)老金改革介紹及其對我國的借鑒[EB/OL].http：//www.china.com.cn/opinion/think/2015-04/09/content_35276990.htm.

作者系中共上海市委黨校2014級政府管理專業(yè)碩士研究生；本文指導(dǎo)老師：周敬青教授

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