李百+呂自輝

新修訂的《行政訴訟法》（以下簡稱新法）正式實施已有一年。新法針對“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”等問題，強化了對行政相對人合法訴權(quán)的保障，嚴(yán)格了對行政行為合法性和合理性的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，加大了對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督制約。黃委本級作為本流域的行政復(fù)議機構(gòu)，也承擔(dān)著行政訴訟的應(yīng)訴職能。研究新《行政訴訟法》修改對復(fù)議的影響，可以未雨綢繆，更好地應(yīng)對發(fā)生的水行政訴訟案件。

1 新法實施后出現(xiàn)的新變化

1.1 行政訴訟案件數(shù)量增多

新法行政訴訟的受案范圍擴大，并明確了可訴行政行為的內(nèi)容，同時還規(guī)定今后人民法院在受理行政訴訟案件時實行登記制，只要符合起訴條件的行政訴訟案件都應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮＿@些規(guī)定將會導(dǎo)致今后政府行政應(yīng)訴案件數(shù)量的大量增加，特別是一些可以在復(fù)議過程中調(diào)解的案件，行政相對人選擇行政訴訟的幾率大大增加。

1.2 作為共同被告的案件將大量增加

新法規(guī)定“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告”，這一規(guī)定增加了對維持決定不服復(fù)議機關(guān)作為共同被告的內(nèi)容，復(fù)議機關(guān)不但成為名義上的被告，而且是接受司法審查的實質(zhì)被告。

1.3 是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為法定義務(wù)

新法規(guī)定“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！彼痉ń忉屚瑫r明確負(fù)責(zé)人系包括行政機關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。根據(jù)新法規(guī)定，人民法院對于被告經(jīng)傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭的可向監(jiān)察機關(guān)和上一級行政機關(guān)提出處分的司法建議。根據(jù)最高法《解釋》，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情況下還可以另行委托1—2名行政訴訟代理人，有以下考慮：因為行政訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人委托訴訟代理人限額是1—2名，如果行政機關(guān)的副職負(fù)責(zé)人出庭那就只剩下了一個名額，一個名額往往由行政機關(guān)的工作人員出庭，這就律師沒有了出庭的機會。十八屆四中全會決定也明確要求行政機關(guān)要普遍建立政府法律顧問制度，國務(wù)院對此也有更加具體明確的要求。

1.4 規(guī)范性文件成為人民法院審查的內(nèi)容

新法規(guī)定了人民法院根據(jù)行政訴訟原告申請，在審理行政行為時將對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進行審查。特別是涉及水土保持工程方案審批、沿河沿湖拆遷安置等易發(fā)生行政爭議的管理事項的規(guī)范性文件，一旦被人民法院認(rèn)定為不合法，將造成不良的社會影響。

2 新時期行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作遇到的問題及建議

隨著新《行政訴訟法》的實施，行政復(fù)議和行政訴訟工作面臨新的形勢和困難，具體到工作中來講，主要體現(xiàn)在一下幾個方面：

2.1 行政復(fù)議機關(guān)參加行政應(yīng)訴敗訴風(fēng)險增大

由于原《行政訴訟法》立法目的對行政權(quán)力的傾向和實際規(guī)則的優(yōu)待，以及司法實踐中維護被訴行政機關(guān)權(quán)威普遍現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議程序中對復(fù)議申請人時常存在一定的偏見，盡量將申請人擋之門外，或盡量維持原行政行為，難以真正公正處理行政爭議。為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，新《行政訴訟法》第一條以“公正”取代“正確”，明確無誤地將“公正”作為行政訴訟的最高目標(biāo)，體現(xiàn)了追求法治的精神。刪除“維護”，則從法律上消除行政機關(guān)在行政訴訟中的特權(quán)，《決定》頒布、施行后，人民法院行政審判理念將會發(fā)生顯著變化，對行政行為司法監(jiān)督力度會加大，其結(jié)果就是被訴行政機關(guān)在行政訴訟中的優(yōu)勢地位喪失，敗訴率大大提高。作為復(fù)議機關(guān)，應(yīng)努力依法、公正處理復(fù)議案件，防止敗訴風(fēng)險。

2.2 復(fù)議應(yīng)訴工作難度進一步增加

一是，易激化糾紛不斷增多，新類型案件逐漸增加，稍有不慎，直接影響政府公信力。人民法院對這類案件立案審查，其結(jié)果可想而知。二是，規(guī)范性文件經(jīng)人民法院審查確實存在違法內(nèi)容被撤銷后，類似的問題會帶來連鎖反應(yīng)，處理難度增加。三是，信訪答復(fù)與復(fù)議的甄別類案件增多。比如行政復(fù)議行政機關(guān)投訴舉報不作為爭議，關(guān)鍵區(qū)分信訪處理與履職申請。投訴人對行政機關(guān)答復(fù)不滿意，一般作為信訪答復(fù)處理，對要求行政機關(guān)履職內(nèi)容的投訴舉報，內(nèi)容是履職，不管最后結(jié)果處理與否，如行政機關(guān)不回復(fù)就是不作為。

2.3 修改后的《行政訴訟法》增加行政機關(guān)的舉證責(zé)任

原《行政訴訟法》限制被告在訴訟中收集證據(jù)，但并未限制人民法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，實踐中，人民法院有可能收集禁止行政機關(guān)收集的證據(jù)。新《行政訴訟法》第三十五條完善了限制收集證據(jù)的主體及對象，第四十條限制人民法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。新《行政訴訟法》還規(guī)定在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)這一規(guī)定，如果因拆遷、征收等未能對財產(chǎn)進行有效證據(jù)保全的，行政機關(guān)將承擔(dān)不利后果。因此，復(fù)議程序中，復(fù)議機關(guān)的舉證責(zé)任加大，同時注重舉證的證據(jù)效力。

2.4 規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，增加了復(fù)議機關(guān)應(yīng)訴工作量

新《行政訴訟法》第三條規(guī)定，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。這從法律上明確了負(fù)責(zé)人出庭義務(wù)。應(yīng)該說被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，或委托案件承辦人出庭有利于增強行政機關(guān)依法行政意識，有利于提高辦案質(zhì)量和水平。但是，從復(fù)議機關(guān)人員配備來看，目前狀況很難滿足可能大量增加的被訴行政案件的應(yīng)訴工作量，同時，應(yīng)訴還會增加額外費用。

當(dāng)前，縣河務(wù)局作為流域管理機構(gòu)，目前尚沒有行政復(fù)議的權(quán)利，但是在新《新政訴訟法》實施的大環(huán)境下，我們應(yīng)緊跟時代腳步，繼續(xù)堅持依法行政，嚴(yán)格行政執(zhí)法，不斷提高水行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議。特別是在行使水行政處罰、行政強制措施、行政許可、行政不作為和行政收費等執(zhí)法權(quán)時，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)準(zhǔn)確、程序合法，防止發(fā)生違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實提高辦案質(zhì)量，盡量減少因不服具體行政行為而進行復(fù)議或復(fù)議后引發(fā)行政訴訟。

[責(zé)任編輯：李書培]