趙生輝

（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院，陜西咸陽(yáng)，712082）

城建檔案災(zāi)備體系戰(zhàn)略框架與實(shí)施策略研究

趙生輝

（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院，陜西咸陽(yáng)，712082）

運(yùn)用科學(xué)的方法和手段構(gòu)建城建檔案災(zāi)備體系，提高城市應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的能力，是城建檔案工作面臨的重要課題。文章在分析城建檔案災(zāi)備需求特征的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了城建檔案災(zāi)備體系戰(zhàn)略框架，并提出若干建設(shè)策略。文章認(rèn)為，城建檔案災(zāi)備體系是以管理戰(zhàn)略為核心，涉及技術(shù)架構(gòu)、組織與人力資源、制度體系等多項(xiàng)因素的系統(tǒng)工程，分為“檔案保護(hù)體系”“數(shù)據(jù)備份體系”和“災(zāi)難備援體系”三個(gè)層次，涉及技術(shù)、組織和制度三個(gè)維度，應(yīng)依照夯實(shí)基礎(chǔ)、工程帶動(dòng)、多重災(zāi)備和智慧災(zāi)備等策略逐步推進(jìn)，該研究結(jié)論對(duì)城建檔案災(zāi)備體系的規(guī)劃和建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

城建檔案 災(zāi)備 應(yīng)急響應(yīng) 決策支持系統(tǒng) 智慧城市

城建檔案是在城市規(guī)劃和建設(shè)活動(dòng)中形成的，具有保存價(jià)值的，各種形式的歷史記錄，真實(shí)記錄和反映了城市系統(tǒng)演變的復(fù)雜過(guò)程和最新?tīng)顟B(tài)，在城市應(yīng)急救災(zāi)決策和救援工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，與錯(cuò)綜復(fù)雜的地下管線等公共工程相關(guān)的各類檔案往往成為應(yīng)急救援工作的關(guān)鍵依據(jù)。2008年汶川地震之后，國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于積極防御地震等自然災(zāi)害，充分發(fā)揮城建檔案作用的通知》（建辦檔［2008］39號(hào)），要求各地城建檔案管理機(jī)構(gòu)積極組織開(kāi)展城建檔案異地備份、應(yīng)急預(yù)案等工作，提高應(yīng)對(duì)、處置自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件的能力，確保城建檔案的安全和應(yīng)急利用［1］。2016年入夏以來(lái)，我國(guó)湖北武漢、江蘇鹽城、河南新鄉(xiāng)等城市分別遭遇了洪水、颶風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害的襲擊［2］，再次引發(fā)了人們對(duì)城市防災(zāi)體系建設(shè)問(wèn)題的關(guān)注。隨著智慧城市建設(shè)的推進(jìn)，在保障城建檔案自身可用性的基礎(chǔ)上，如何綜合運(yùn)用科學(xué)的方法和手段構(gòu)建城建檔案災(zāi)備體系，提高城市應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的能力，已成為城建檔案工作的重要課題。

1 需求分析

災(zāi)備體系（Disaster Recovery System）是機(jī)構(gòu)對(duì)所有為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生災(zāi)害所做準(zhǔn)備工作的總稱。一般而言，災(zāi)備體系規(guī)劃需要考慮兩個(gè)核心指標(biāo)：一是系統(tǒng)恢復(fù)的業(yè)務(wù)點(diǎn)目標(biāo)（Recovery Point Objective，RPO），即經(jīng)過(guò)災(zāi)備體系響應(yīng)以后，可以恢復(fù)到災(zāi)難之前哪個(gè)業(yè)務(wù)點(diǎn)，即系統(tǒng)在災(zāi)難中所丟失的數(shù)據(jù)量有多少，通過(guò)災(zāi)備體系數(shù)據(jù)完整性保障措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，一般情況下數(shù)據(jù)丟失越少越好；二是系統(tǒng)恢復(fù)的時(shí)間目標(biāo)（Recovery Time Objective，RTO），即遭遇災(zāi)害以后系統(tǒng)可以在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)恢復(fù)正常，通過(guò)災(zāi)備體系響應(yīng)的敏捷性和有效性來(lái)實(shí)現(xiàn)，一般情況下要求時(shí)間越短越好。災(zāi)備體系的RPO指標(biāo)和RTO指標(biāo)是一對(duì)相互制約的參數(shù)，RPO指標(biāo)追求災(zāi)備數(shù)據(jù)的完整性和可用性，可通過(guò)多重備份的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；RTO指標(biāo)追求響應(yīng)的快速性，可通過(guò)雙系統(tǒng)熱備等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)［3］。

檔案作為一種特殊的信息資源，對(duì)數(shù)據(jù)完整性、可用性的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)其響應(yīng)速度的需求，因此絕大多數(shù)情況下，檔案災(zāi)備體系是將數(shù)據(jù)可用性列為首要目標(biāo)，即RPO指標(biāo)優(yōu)先，城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)也是如此。通常情況下，城建檔案災(zāi)備體系是指以維護(hù)城建檔案可用性為目標(biāo)，以城建檔案數(shù)據(jù)備份為核心，利用科學(xué)的技術(shù)手段和方法規(guī)劃建立的各類災(zāi)難應(yīng)對(duì)和應(yīng)急利用措施。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城建檔案災(zāi)備問(wèn)題的研究絕大多數(shù)是基于這一視角的。例如，王玉玨論證了建立我國(guó)城建檔案災(zāi)備基地的重大意義［4］；趙生輝提出了城建檔案城際對(duì)等互備體系的建設(shè)構(gòu)想［5］；鐘東波探討了城建檔案信息災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)問(wèn)題［6］；陳龍民研究了城建檔案異地災(zāi)備體系建設(shè)問(wèn)題［7］；蔣士鵲研究了智慧城市背景下的城建檔案災(zāi)備問(wèn)題［8］。以維護(hù)檔案數(shù)據(jù)可用性為目標(biāo)的城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)是應(yīng)對(duì)災(zāi)難的基礎(chǔ)性工作，旨在盡最大努力保障災(zāi)難發(fā)生時(shí)城建檔案不會(huì)遭到損毀或者即使損毀還有備份件可以繼續(xù)發(fā)揮作用，本文將其稱為城建檔案的“數(shù)據(jù)備份（Data Backup）”體系。

然而，城建檔案又是一種特殊的檔案資源，在一般檔案災(zāi)備體系中并不明顯的響應(yīng)速度需求在應(yīng)對(duì)災(zāi)難時(shí)會(huì)凸顯出來(lái)，成為影響搶險(xiǎn)救災(zāi)成敗的重要因素。作為應(yīng)急救援的重要參考依據(jù)，城建檔案的應(yīng)急利用需求具以下特征：第一，突發(fā)性。自然災(zāi)害的發(fā)生在大多數(shù)情況下是不在預(yù)料之中的，城建檔案應(yīng)急利用的突發(fā)性是指災(zāi)害一旦發(fā)生就必須立即面對(duì)和處理，調(diào)閱相關(guān)檔案研究解決方案。第二，時(shí)限性。城建檔案應(yīng)急利用的時(shí)限性需求是指災(zāi)難發(fā)生后，應(yīng)對(duì)或者救援工作存在一定的“窗口期”，如果能夠在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)迅速采取措施，災(zāi)難就可以得到有效控制或者災(zāi)難損失可以相對(duì)較小。但是，如果超過(guò)這個(gè)時(shí)間段，應(yīng)對(duì)難度就會(huì)加大或者可能造成更為慘重的損失。第三，科學(xué)性。城建檔案應(yīng)急利用的科學(xué)性需求是指災(zāi)難發(fā)生時(shí)，決策者希望能盡快獲得解決問(wèn)題的科學(xué)方案，確保災(zāi)難應(yīng)對(duì)和救援方案符合客觀規(guī)律，實(shí)施后能夠盡快取得成效。因此，在與災(zāi)難應(yīng)對(duì)相關(guān)的信息分散在大量原始檔案當(dāng)中的時(shí)候，僅僅關(guān)注城建檔案自身的可用性在應(yīng)對(duì)城市災(zāi)難方面是不夠的，還應(yīng)該采取措施提高應(yīng)急響應(yīng)的迅速性和利用服務(wù)的準(zhǔn)確性，即響應(yīng)速度指標(biāo)RTO優(yōu)先。這也是本文要重點(diǎn)探討的面向應(yīng)急響應(yīng)需求的城建檔案災(zāi)備體系，本文將其稱為城建檔案的“災(zāi)難備援（Disaster Preparedness）”體系。

綜上所述，城建檔案災(zāi)備體系是指城建檔案管理機(jī)構(gòu)為了降低災(zāi)難給城建檔案和城市生活造成的影響，經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì)所建立的，可以有效運(yùn)作、快速響應(yīng)的綜合性數(shù)據(jù)備份和災(zāi)難備援體系。城建檔案災(zāi)備體系由保障城建檔案可用性為目標(biāo)的數(shù)據(jù)備份體系和為了滿足城市救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)需求所建立的災(zāi)難備援體系兩個(gè)部分構(gòu)成?！皵?shù)據(jù)備份”是建立“災(zāi)難備援”的前提條件，只有在保障城建檔案安全性和可用性的條件下，城建檔案管理機(jī)構(gòu)才有可能基于這些檔案信息進(jìn)行應(yīng)急決策響應(yīng)支持?！盀?zāi)難備援”是城建檔案發(fā)揮價(jià)值的重要方式，可以通過(guò)城建檔案應(yīng)急利用降低搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的盲目性，保障市民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，挽回災(zāi)難可能造成的各類損失。城建檔案的“數(shù)據(jù)備份體系”和“災(zāi)難備援體系”緊密聯(lián)系，相互促進(jìn)，共同構(gòu)成城市防災(zāi)減災(zāi)體系的重要組成部分。

2 戰(zhàn)略框架

城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)是一項(xiàng)以管理戰(zhàn)略為核心，涉及技術(shù)架構(gòu)、組織與人力資源、制度體系等多項(xiàng)因素的系統(tǒng)工程。城建檔案災(zāi)備體系的戰(zhàn)略框架就是要在綜合考慮上述因素的基礎(chǔ)上，以管理戰(zhàn)略為指導(dǎo)，對(duì)管理制度、組織機(jī)構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)等因素做出整體性的統(tǒng)籌安排。本文綜合城建檔案災(zāi)備體系的層次劃分，對(duì)城建檔案災(zāi)備體系的戰(zhàn)略框架構(gòu)建如下：

圖1當(dāng)中，城建檔案災(zāi)備體系分為“檔案保護(hù)體系”“數(shù)據(jù)備份體系”和“災(zāi)難備援體系”三個(gè)層次。其中，檔案保護(hù)體系是城建檔案管理的常規(guī)工作，目的是維護(hù)檔案原件的安全、完整和可用，數(shù)據(jù)備份體系是通過(guò)將紙質(zhì)檔案數(shù)字化或者制作電子檔案的復(fù)制件，使得除原始檔案之外，存在若干份同一內(nèi)容的數(shù)字復(fù)制件，原件若被損毀，復(fù)制件可以繼續(xù)發(fā)揮作用。災(zāi)難備援體系是通過(guò)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制及時(shí)處理和應(yīng)對(duì)災(zāi)難，發(fā)揮城建檔案或者其復(fù)制件在應(yīng)急救災(zāi)中的作用。城建檔案災(zāi)備體系構(gòu)建過(guò)程中，“災(zāi)難備援體系”位于整個(gè)體系的最外層，其實(shí)現(xiàn)和功能發(fā)揮必須以“數(shù)據(jù)備份體系”和“檔案保護(hù)體系”的實(shí)現(xiàn)為前提和基礎(chǔ)。因此，判斷某地城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)成敗的主要標(biāo)志就是“災(zāi)難備援體系”的完備程度和有效程度。如果將檔案災(zāi)備體系建設(shè)的核心任務(wù)定位為“災(zāi)難備援體系建設(shè)”，則“數(shù)據(jù)備份體系”和“檔案保護(hù)體系”所涉及的諸多工作任務(wù)就成為了支撐體系運(yùn)行的基礎(chǔ)性工作。城建檔案災(zāi)備三個(gè)層面的主要任務(wù)可以從技術(shù)維度、組織維度和制度維度進(jìn)行規(guī)劃，劃分不同的功能模塊，確定每個(gè)模塊涉及的核心任務(wù)、工作內(nèi)容和可以采取的災(zāi)備措施，如表1所示。

圖1 城建檔案災(zāi)備體系的戰(zhàn)略框架

3 實(shí)施策略

圖1所示戰(zhàn)略框架是對(duì)城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)過(guò)程各類要素所做的統(tǒng)籌規(guī)劃，是構(gòu)建城建檔案災(zāi)備體系的理論依據(jù)和實(shí)踐思路。為保障城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)順利實(shí)施，現(xiàn)對(duì)各地城建檔案館建立系統(tǒng)性災(zāi)備體系提出如下實(shí)施的建議策略：

第一，夯實(shí)基礎(chǔ)策略。檔案原件是災(zāi)備體系建設(shè)所針對(duì)的對(duì)象，也是檔案?jìng)浞輸?shù)據(jù)的源頭。城建檔案原件保護(hù)是建立災(zāi)備體系的基礎(chǔ)，城建檔案災(zāi)備體系可以看作是城建檔案保護(hù)工作的延伸，必須做好城建檔案原件保護(hù)工作，確保檔案原件的安全性和完整性。因此，檔案災(zāi)備體系建立之前，首先需要對(duì)城建檔案管理機(jī)構(gòu)的檔案保護(hù)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保檔案保護(hù)設(shè)施、檔案保護(hù)制度、人員檔案保護(hù)意識(shí)和素質(zhì)水平等均達(dá)到一定的水平，從而為檔案災(zāi)備體系的構(gòu)建奠定良好的基礎(chǔ)。

表1 城建檔案災(zāi)備體系模塊任務(wù)舉例

第二，工程帶動(dòng)策略。城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)任務(wù)較為繁雜，為了有效地集中力量推動(dòng)核心任務(wù)的完成，可以通過(guò)重點(diǎn)代表性工程帶動(dòng)體系的整體性建設(shè)。例如，各地城建檔案部門可以將“城建檔案災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)與決策支持系統(tǒng)”作為災(zāi)備體系建設(shè)的核心工作來(lái)抓，帶動(dòng)城建檔案數(shù)字化、檔案數(shù)據(jù)本地和異地備份等基礎(chǔ)性工作的開(kāi)展。例如，“城建檔案災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)與決策支持系統(tǒng)”的數(shù)據(jù)資源層主要依靠數(shù)字化的城建檔案數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些城建檔案的數(shù)字化加工成果本身就可以實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)檔案向電子檔案的備份，如果再考慮到巨災(zāi)時(shí)的影響，還可以將這些電子檔案進(jìn)行異地保存?！俺墙n案災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)與決策支持系統(tǒng)”建設(shè)需要分析涉及的各類機(jī)構(gòu)和人員、災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)則和流程等問(wèn)題，這些工作本身也可以完成對(duì)災(zāi)備體系各類要素的合理配置與優(yōu)化。在系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中，災(zāi)備體系所需要的組織機(jī)構(gòu)、人員配置、流程規(guī)則、制度體系等也可逐步建立。

第三，多重災(zāi)備策略。所謂多重災(zāi)備策略是指在城建檔案災(zāi)備過(guò)程中可以根據(jù)需求設(shè)計(jì)多重災(zāi)備路徑，確保至少有一種災(zāi)備路徑可以在災(zāi)難發(fā)生時(shí)發(fā)揮作用，從而使檔案信息不至于完全丟失，并在災(zāi)害處置時(shí)發(fā)揮關(guān)鍵作用。例如，城建檔案災(zāi)備的主要思路是通過(guò)數(shù)字化掃描設(shè)備實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)檔案的數(shù)字化備份，但是為了確保斷電時(shí)檔案的應(yīng)急利用，還需要為城市規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)字化檔案建立紙質(zhì)備份，如衛(wèi)星遙感圖、水文儀器測(cè)量數(shù)據(jù)等直接由數(shù)字化設(shè)備產(chǎn)生的檔案資料，其中的重要內(nèi)容需要打印成紙質(zhì)版進(jìn)行備份保存。為了防止巨災(zāi)時(shí)城建檔案遭遇巨大損失，可探索處在不同地理位置兩個(gè)城市城建檔案的異地對(duì)等互備模式。此外，除了作為災(zāi)備體系建設(shè)核心資源的城建檔案之外，還需要對(duì)災(zāi)備體系涉及的各類人員進(jìn)行備份，每個(gè)崗位最少要由兩名工作人員負(fù)責(zé)，一位不在崗位時(shí)另外一位必須立即補(bǔ)上，從而使整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)作不至于出現(xiàn)斷鏈。

第四，智慧災(zāi)備策略。在智慧城市建設(shè)背景下，災(zāi)備體系不再僅僅是城建檔案管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部事務(wù)，而是整個(gè)智慧城市的重要功能模塊。城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)要盡可能體現(xiàn)智能化特征，基于城建檔案信息資源，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害處置的及時(shí)性和科學(xué)性。為此，城建檔案災(zāi)備體系必須做到災(zāi)難發(fā)生時(shí)快速響應(yīng)，為救災(zāi)提供決策支持。智慧災(zāi)備體系建設(shè)需要整合分散在各類項(xiàng)目檔案當(dāng)中的核心信息，研究城市災(zāi)害發(fā)生以及搶險(xiǎn)救災(zāi)的規(guī)律，通過(guò)決策支持系統(tǒng)的推理和運(yùn)算，快速產(chǎn)生解決問(wèn)題的建議方案，供決策者參考。

4 研究結(jié)論

城建檔案災(zāi)備體系是指城建檔案管理機(jī)構(gòu)為了降低災(zāi)難給城建檔案和城市生活造成的影響，經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì)所建立的，可以有效運(yùn)作、快速響應(yīng)的綜合性數(shù)據(jù)備份和災(zāi)難備援體系。城建檔案災(zāi)備體系建設(shè)是一項(xiàng)以管理戰(zhàn)略為核心，涉及技術(shù)架構(gòu)、組織與人力資源、制度體系等多項(xiàng)因素的系統(tǒng)工程，分為“檔案保護(hù)體系”“數(shù)據(jù)備份體系”和“災(zāi)難備援體系”三個(gè)層次，涉及技術(shù)、組織和制度三個(gè)維度。城建檔案災(zāi)備體系可以按照夯實(shí)基礎(chǔ)、工程帶動(dòng)、多重災(zāi)備和智慧災(zāi)備的策略，圍繞“城建檔案災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)與決策支持系統(tǒng)”工程建設(shè)逐步推進(jìn)，確保城建檔案災(zāi)難發(fā)生時(shí)不發(fā)生損毀并可以支持應(yīng)急救援與災(zāi)害處置，實(shí)現(xiàn)城建檔案社會(huì)價(jià)值的最大化。

［1］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳.關(guān)于積極防御地震等自然災(zāi)害充分發(fā)揮城建檔案作用的通知［EB/OL］.［2008-06-24］.http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzh/ 200806/t20080627_173680.html.

［2］新華社.提高應(yīng)對(duì)災(zāi)難的意識(shí)和能力［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2016-7-7（01）.

［3］趙生輝.檔案災(zāi)備需求的特殊性探析［J］.檔案管理，2010（3）：9-12.

［4］王玉玨.論建立城建檔案災(zāi)備基地的意義［J］.云南檔案，2009（7）：46-48.

［5］趙生輝.城建檔案城際對(duì)等互備體系探析［J］.檔案管理，2013（1）：10-12.

［6］鐘東波.簡(jiǎn)談城建檔案災(zāi)備信息系統(tǒng)建設(shè)［J］.決策與信息，2013（6）：120-121.

［7］陳龍民.城建檔案異地災(zāi)備體系建設(shè)淺析［J］.黑龍江檔案，2013（3）：120.

［8］蔣士鵲.對(duì)智慧城市背景下城建檔案異地災(zāi)備體系的思考［J］.北京檔案，2015 （5）：40-42.

趙生輝，西藏民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)殡娮訖n案管理、民族信息學(xué)、數(shù)字人文等。

The Strategic Framework and Implementation of Disaster Recovery System for Urban Construction Archives

Zhao Shenghui
（School of Management of Xizang Minzu University，Xianyang，Shanxi，712082）

It is a crucial task for urban construction archives management to establish disaster recovery system and enforce government’s ability of disaster addressing by scientific approaches.Based on analyze of demand characters，a strategic framework model of urban construction archives management is formulated，then some strategies for its practice are suggested.The establishment of urban construction archives recovery system is a systematic engineer which focuses on management strategy；the factors such as technological architecture，organization，human resources，and constitutional systems should be taken into consideration.It is formed by archive protection system，data backup system as well as disaster preparedness system，associated with technology，organization and constitutions.It could be progressed by the strategies such as foundation enforcement，key engineer，multiples preparedness，as well as intelligent preparedness.The conclusion of this paper is significant to the planning and practice of urban construction archives disaster recovery system.

Urban Construction Archives；Disaster Recovery；Emergency Reaction；Decision Support System；Intelligent City

G271