文/王 名

對社會服務(wù)改革發(fā)展的思考

文/王 名

王 名：清華大學(xué)NGO研究所所長、教授

社會服務(wù)是通過有效配置社會資源，為改善和發(fā)展公民的社會福利，由各類社會福利機(jī)構(gòu)直接提供的社會服務(wù)的總和。其要點：一是配置社會資源，目的是改善和發(fā)展公民的社會福利；二是提供主體是各類社會福利機(jī)構(gòu)。那么，社會服務(wù)與公共服務(wù)是什么關(guān)系？社會服務(wù)是公共服務(wù)的補(bǔ)充，兩者的區(qū)別在于：社會服務(wù)是社會資源，公共服務(wù)是公共資源；社會服務(wù)是社會主體，公共服務(wù)是公共主體。隨著改革發(fā)展，社會服務(wù)與公共服務(wù)之間的關(guān)系越來越密切，有融合的趨勢，比如政府購買服務(wù)、委托服務(wù)，國外有很多機(jī)制在社會服務(wù)和公共服務(wù)之間起作用，使得越來越多的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?wù)，由社會服務(wù)主體來承擔(dān)。香港地區(qū)相當(dāng)一部分的公共服務(wù)是由社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)的，政府花錢，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，社會服務(wù)和公共服務(wù)之間存在融合機(jī)制。同時，社會服務(wù)和市場服務(wù)之間也存在融合機(jī)制，如社會企業(yè)和社會價值投資，企業(yè)也越來越多地參與社會服務(wù)，但參與社會服務(wù)中的目標(biāo)有所調(diào)整，是為了解決社會問題而非營利。

社會服務(wù)的資源主要是社會資源，主要包括捐贈、募捐、政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼在慈善法中沒有體現(xiàn)出來。其實，在國外，政府補(bǔ)貼占比非常大，香港社會服務(wù)機(jī)構(gòu)90%以上的經(jīng)費(fèi)是政府補(bǔ)貼，政府出資，服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。總體看，是政府整體撥款，但是由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)運(yùn)作，有些機(jī)構(gòu)80%甚至100%的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)來自于政府，且這種合作是長期的。全港70多家機(jī)構(gòu)基本上承擔(dān)了社會福利任務(wù)，他們長期得到政府支持，但這些機(jī)構(gòu)都是民間的，錢是政府的，雙方以合約的形式進(jìn)行合作。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是志愿服務(wù)的重要主體，他們通過開展經(jīng)營性活動以及政府購買服務(wù)獲得收入。社會服務(wù)主體首先是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，也包括提供社會服務(wù)的事業(yè)單位和社會企業(yè)，但主體是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會服務(wù)的屬性是非營利性，提供社會服務(wù)不是以營利為目的；非政府性，即不是政府機(jī)構(gòu)；慈善性和志愿性，從資源的來源角度看；公益性和普惠性；經(jīng)營性，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是要經(jīng)營的，盡管不是以營利為目的，但是要企業(yè)化管理。

事業(yè)單位大體上分為公益服務(wù)和非公益服務(wù)兩類。事業(yè)單位是使用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，由政府主辦，社會服務(wù)屬性很清楚。公益服務(wù)包含兩種：公共服務(wù)和社會服務(wù)。改革實際上是在這兩者之間推進(jìn)，公共服務(wù)回到政府機(jī)構(gòu)和政府職能，繼續(xù)以事業(yè)單位的形式來提供；非公益服務(wù)交給市場，由企業(yè)形式來提供；最重要的是中間這個部分，社會服務(wù)，從目標(biāo)上來講有兩個方向：一是這些機(jī)構(gòu)本身改為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，首先是政社要分開，公共部分回歸政府，非公共部分還給社會，還給社會這部分應(yīng)是以建立社會組織的法人制為體系，包括登記注冊成為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、建立社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。慈善法的頒布提供了一個非常好的機(jī)會，慈善法使用了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)而不是民辦非企業(yè)單位的概念，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為民非是不合理的，但是轉(zhuǎn)為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是可以探討的。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)不是民辦的、私人的，應(yīng)該是社會的；二是整體上融入社會服務(wù)體系，個體上改為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。讓組織的公共資源逐步為社會資源取代，建立現(xiàn)代社會組織的生態(tài)體系，這是一個大的方向。

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征是非營利化，其中包括資源來源社會化、受益普惠化，但現(xiàn)在很多民辦非企業(yè)不符合這樣的條件，在民政部登記的很多民辦非企業(yè)是有營利導(dǎo)向的，需要改革；原來有些事業(yè)單位的非營利性比較強(qiáng)，但其專業(yè)性和多元化特征不強(qiáng)。所以，這兩個方面都要朝著中間方向走，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是從兩個不同方向形成的主體，一方面是事業(yè)單位，一方面是民辦非企業(yè)。當(dāng)然，改革中有一個突出問題需要明確，那就是財產(chǎn)歸屬的問題。這其實是一個歷史遺留問題，當(dāng)年發(fā)展民辦非企業(yè)，是因為這個領(lǐng)域嚴(yán)重供給不足，所以鼓勵民營資本進(jìn)入社會服務(wù)領(lǐng)域，但其實埋下了一個問題，這個財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是誰的？私人的還是社會的？如果是私人的，他們提供社會服務(wù)，能不能有回報？這個問題一直沒有解決，我們現(xiàn)在傾向于把他們分離，屬于市場的交給市場去辦，剩下的部分是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還是非營利機(jī)構(gòu)的，這應(yīng)該從產(chǎn)權(quán)上明確，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)本身不能營利。事業(yè)單位轉(zhuǎn)成社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之后也不能營利，財產(chǎn)的屬性一定要說清楚。我主張要有一個公益產(chǎn)權(quán)的概念，這種財產(chǎn)形式既不是國有財產(chǎn)也不是私有財產(chǎn)，應(yīng)該是介于國有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)之間的社會產(chǎn)權(quán)形式。

現(xiàn)階段大力提倡發(fā)展社會服務(wù)尚不具備條件。因為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)都要改革。專業(yè)化的、資源來源都是社會的、公益服務(wù)很到位的機(jī)構(gòu)太少，仍處于探索期。慈善法的頒布提供了一個很好的時機(jī)，慈善法明確提出慈善服務(wù)和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，并做了明確的定義，包括資源來源、領(lǐng)域和治理結(jié)構(gòu)，可以以慈善社會服務(wù)為切入點來推進(jìn)社會服務(wù)體系建設(shè)、推進(jìn)一部分事業(yè)單位和民辦非企業(yè)往社會服務(wù)機(jī)構(gòu)方向轉(zhuǎn)，即具備慈善社會服務(wù)屬性的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)先朝這個方向發(fā)展，這樣，社會服務(wù)的核心主體會慢慢形成，帶動其他的社會服務(wù)往這個方面發(fā)展。