郭倩倩，任景明

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京　100012)

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環(huán)境保護(hù)應(yīng)對鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革探析

郭倩倩，任景明

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

鋼鐵行業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)，是制造業(yè)的代表和縮影，也是許多行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的重要一環(huán)。加快鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革，不僅能為其他行業(yè)由大到強提供有力支撐，為我國成為制造強國提供堅實保障，同時也是鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在需求。2015年“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法正式實施，扭轉(zhuǎn)了企業(yè)過去違法成本低守法成本高的窘境，對技術(shù)、管理、監(jiān)督等制度進(jìn)行更新，加大了處罰力度。在經(jīng)濟(jì)增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化的特殊時期，鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革對政策也有著特殊的需求。應(yīng)綜合利用供需兩端政策工具，加強政策行業(yè)信息的指導(dǎo)作用和對行業(yè)綠色產(chǎn)能監(jiān)管能力，推動戰(zhàn)略環(huán)評的早期介入。

鋼鐵行業(yè)；供給側(cè)改革；環(huán)境保護(hù)

鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革，對我國制造行業(yè)由大變強具有全局性意義。近年來，我國鋼鐵行業(yè)在增長速度、產(chǎn)量規(guī)模、產(chǎn)品出口量等方面都創(chuàng)下了歷史新高，與此同時也帶來巨大的資源環(huán)境壓力，造成鋼鐵行業(yè)利潤流向國外，環(huán)境成本卻留給國內(nèi)的困境。目前，我國鋼材價格過度下跌，已無法通過降低成本完全消化，粗鋼表觀消費量大幅下降，但不足以抵消需求側(cè)的下降，鋼材供需不平衡矛盾仍然突出。在鋼鐵行業(yè)低價格、低效益、低消費、低增長和高壓力的“新常態(tài)”下，鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革對環(huán)境保護(hù)工作也提出了諸多挑戰(zhàn)。

1　鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革面臨的壓力

1.1化解產(chǎn)能過剩難度加大

我國鋼鐵行業(yè)自2011年第三季度起就在產(chǎn)能利用效率和經(jīng)營效益兩個維度表現(xiàn)出產(chǎn)能過剩。《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕41號)下發(fā)以來，有關(guān)部門和地方通過淘汰落后、環(huán)境治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)范經(jīng)營等手段壓減了一批產(chǎn)能。2011—2014年，累積淘汰落后煉鋼產(chǎn)能7 700萬噸，并提前一年完成“十二五”淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)。2014年，鋼鐵從板材結(jié)構(gòu)性過剩發(fā)展到板材長材全面過剩，普通產(chǎn)品和高技術(shù)含量產(chǎn)品全面過剩，主要市場和偏遠(yuǎn)區(qū)域市場均出現(xiàn)過剩。2015年底，國內(nèi)粗鋼產(chǎn)能11.27億噸，產(chǎn)能利用率僅有71.3%，較上年同期下降1.5個百分點，鋼鐵行業(yè)已呈現(xiàn)全面過剩的態(tài)勢。

對此，國家出臺了相關(guān)政策。《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》要求到2017年鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾得到有效化解，產(chǎn)能利用率達(dá)到80%以上。《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》提出從2016年開始用5年時間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億～1.5億噸。但受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、國內(nèi)需求增長趨緩影響，鋼鐵行業(yè)現(xiàn)有措施壓減空間越來越小，同時還要兼顧改善環(huán)境質(zhì)量，綜合考慮行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域環(huán)境容量，化解產(chǎn)能過剩難度越來越大[1-2]。

1.2生產(chǎn)消費面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式都在調(diào)整，由于第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地位逐步提升，第二產(chǎn)業(yè)格局正在改變，對鋼材消費的拉動作用減弱，但對鋼鐵質(zhì)量性能提升帶動作用增強，鋼鐵消費等級的提升導(dǎo)致鋼材消費強度下降[3]。2014年，除鐵道用材外，其他主要鋼材產(chǎn)品產(chǎn)量同比均增長，但增幅低于2013年；2015年，我國粗鋼產(chǎn)量8.04億噸，同比下降2.3%，鋼材實際消費量約6.64億噸，同比下降5.4%。

目前，企業(yè)之間已經(jīng)出現(xiàn)明顯分化，在國內(nèi)市場低迷、國際市場利潤高于國內(nèi)市場的情況下，鋼材出口大幅增長，東部沿海沿江企業(yè)更具優(yōu)勢。到2014年底，鋼材累計出口量超過進(jìn)口量，創(chuàng)歷史新高。2015年，我國鋼材出口1.12億噸，出口量同比增長19.9%。鋼材出口量的增加雖然有利于緩解國內(nèi)市場供需矛盾，但隨著越來越多的國家和地區(qū)傾向于采取各種貿(mào)易保護(hù)措施保護(hù)本國鋼鐵產(chǎn)業(yè)，致使我國鋼鐵行業(yè)“走出去”面臨相當(dāng)大的壓力。

1.3企業(yè)資金鏈斷裂風(fēng)險加大

“十二五”以來，鋼鐵企業(yè)銷售利潤率始終處于工業(yè)行業(yè)下游水平，雖然2014年鐵礦石價格大幅下降，鋼鐵企業(yè)效益略有好轉(zhuǎn)，但企業(yè)“融資難、融資貴”的問題依舊存在。500萬元以上鋼鐵項目的資金來源中，企業(yè)自籌占89.8%，國內(nèi)貸款占8.2%，利用外資占0.6%，國家預(yù)算內(nèi)資金占0.2%，其他來源占1.2%。在企業(yè)自籌資金中，企業(yè)自有資金占比僅為27.8%，已有一些鋼鐵企業(yè)因資金鏈斷裂被迫關(guān)停。

與此同時，鋼鐵企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險快速累積，部分企業(yè)償債能力已處于風(fēng)險邊緣。2014年，鋼鐵重點企業(yè)應(yīng)收、應(yīng)付賬款快速增長至5 818億元，鋼鐵上市公司平均流動比、速動比低至0.69和0.19，遠(yuǎn)低于正常水平。2015年，受市場需求低迷及鋼鐵產(chǎn)品價格持續(xù)下跌的影響，鋼鐵行業(yè)首次出現(xiàn)全行業(yè)虧損。2016年，鋼鐵行業(yè)開始著力供給側(cè)改革，隨著鋼鐵行業(yè)的債務(wù)處理和人員處置相關(guān)配套政策以及專項配套資金的逐步落地，企業(yè)的困境有所緩解，但仍然面臨巨大的資金壓力。

2　供給側(cè)改革對于環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)

2.1化解過剩產(chǎn)能執(zhí)行力有待加強

我國鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩與其快速發(fā)展過程中積累的矛盾有關(guān)，同時也受到當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的影響，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期性過剩、總量過剩、結(jié)構(gòu)性過剩相疊加的特點[4]。2014年工信部公布了第三批符合《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》的企業(yè)名單，目前累計三批入圍的305家企業(yè)，其產(chǎn)能占到全國的85%，剩下的15%面臨淘汰或升級，如通過差別電價和懲罰性水價、電價，促使其退出。

2016年，國務(wù)院常務(wù)會議提出再壓縮粗鋼產(chǎn)能1億～1.5億噸的目標(biāo)，通過強制淘汰和引導(dǎo)淘汰兩種方式解決。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的鋼鐵產(chǎn)能要依法依規(guī)退出。在鋼鐵市場化退出機制尚不完善、重點壓減淘汰地區(qū)的托底政策和對企業(yè)環(huán)保改造的政策支持力度有待加強的情況下，化解產(chǎn)能過剩無疑是對環(huán)保執(zhí)行力的巨大挑戰(zhàn)，加之化解過剩產(chǎn)能過程中的人員安置、債務(wù)等問題牽涉因素復(fù)雜、重大，增加了推進(jìn)鋼鐵企業(yè)環(huán)保工作的難度。

2.2產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整過程問題潛伏

鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革的快速推進(jìn)，將深刻影響鋼鐵行業(yè)土地利用的結(jié)構(gòu)和強度，以及土地要素的流動和交換，同時也將引發(fā)一些有關(guān)土地質(zhì)量和土地生態(tài)的環(huán)境問題，如退出鋼鐵工業(yè)用地污染問題。土壤污染具有隱蔽性，據(jù)統(tǒng)計，我國全部污染物的90%最終都會回歸土壤，造成土地污染。2014年，環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》指出我國工業(yè)用地污染問題嚴(yán)峻。

>>應(yīng)對鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評的早期介入，充分發(fā)揮其優(yōu)化空間布局、推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善以及推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用。

工信部發(fā)布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》，提出重視鋼鐵行業(yè)布局，落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、節(jié)能減排規(guī)劃、水資源開發(fā)利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和污染防治規(guī)劃等要求，推進(jìn)中心城市城區(qū)鋼廠轉(zhuǎn)型和搬遷改造，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。2016年發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》在盤活土地資源方面，雖然提出對退出的鋼鐵產(chǎn)能用地應(yīng)以不同土地性質(zhì)相應(yīng)的路徑流轉(zhuǎn)，但由于沒有對流轉(zhuǎn)土地提出進(jìn)一步的環(huán)保要求，存在一定的環(huán)境風(fēng)險隱患，給環(huán)保工作帶來了挑戰(zhàn)。

2.3重負(fù)之下鋼企難以加大環(huán)保投資

2010—2014年，納入統(tǒng)計的鋼鐵企業(yè)投入環(huán)境治理資金593.4億元，在對應(yīng)環(huán)保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的粗鋼產(chǎn)量增長31.65%的情況下，實現(xiàn)了主要污染物排放總量和噸鋼排放量持續(xù)下降。2014年，鋼鐵重點統(tǒng)計企業(yè)能耗總量為29 973.34萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比下降0.49%；噸鋼綜合能耗為584.70千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸，同比下降1.22%；有33家企業(yè)噸鋼耗新水低于3米3，創(chuàng)歷史最好水平，累積外排廢水量同比下降4.12%；噸鋼二氧化硫和煙粉塵排放量同比分別下降28.48%和3.18%?！朵撹F產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》對鋼鐵行業(yè)節(jié)能減排進(jìn)一步提出要求，到2025年鋼鐵企業(yè)污染物排放、工序能耗全面符合國家和地方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。鋼鐵行業(yè)噸鋼綜合能耗下降到560千克標(biāo)準(zhǔn)煤，取水量下降到3.8米3以下，二氧化硫排放量下降到0.6千克，煙粉塵排放量下降到0.5千克，固體廢棄物實現(xiàn)100%利用。

減少鋼鐵企業(yè)的污染，最直接有效的措施就是加大環(huán)保投入，實施環(huán)保達(dá)標(biāo)改造，但在當(dāng)前全行業(yè)虧損的大背景下，環(huán)保守法企業(yè)由于加大環(huán)保投入導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本增加，很有可能產(chǎn)生優(yōu)汰劣勝的現(xiàn)象。雖然2016年下發(fā)《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《關(guān)于征收工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金有關(guān)問題的通知》幫助鋼企渡過難關(guān)，但在鋼鐵結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，職工安置問題涉及人員和范圍太廣，不同地方、不同區(qū)域和不同企業(yè)的特點以及歷史問題又不一樣，所以問題非常復(fù)雜，所需資金巨大。

3　應(yīng)對鋼鐵行業(yè)供給側(cè)改革的對策建議

3.1綜合利用供需政策工具

鋼鐵行業(yè)環(huán)保工作多是由政府通過政策自上而下引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，政策在滿足鋼鐵企業(yè)自下而上的環(huán)保需求方面略顯不足。因此，建議從鋼鐵行業(yè)環(huán)保政策的供給和需求兩方面來調(diào)控，完善行業(yè)信息傳遞體系。在供給端，政府在尊重市場對資源配置功能的基礎(chǔ)上，加強對環(huán)保投入和環(huán)保達(dá)標(biāo)改造的保障政策，為鋼鐵行業(yè)發(fā)展搭建環(huán)保技術(shù)研發(fā)支撐體系，并對環(huán)保投資予以必要的扶持；在需求端，綜合利用公共支出、政府采購以及消費補貼等手段刺激市場對綠色環(huán)保鋼鐵產(chǎn)品的需求，從而引導(dǎo)企業(yè)綠色環(huán)保的生產(chǎn)活動和投資行為，促進(jìn)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。

3.2推進(jìn)打造“智慧環(huán)?！苯ㄔO(shè)

在鋼鐵行業(yè)政策實踐中，由于政府與企業(yè)之間環(huán)保信息和數(shù)據(jù)溝通不足，使得政策的實行效果大打折扣。因此，應(yīng)著力打造“智慧環(huán)?！保岣攮h(huán)保政策的執(zhí)行力，從而達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。2014年，國家下發(fā)專項文件，對污染物排放單位在線檢測傳輸有效率提出了明確要求，并將這項要求作為“硬指標(biāo)”列入每年年末的環(huán)保核查中。2016年，《河北省貫徹落實中央環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改方案》中提出，2016年7月底前完成河北省鋼鐵等行業(yè)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀全面調(diào)查，切實查清企業(yè)落實環(huán)評審批驗收、排污許可、清潔生產(chǎn)等規(guī)定和主體工藝裝備的環(huán)保治理設(shè)施建設(shè)和運行、污染物達(dá)標(biāo)排放及在線監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和運行等情況，推進(jìn)鋼鐵企業(yè)廠界PM2.5、PM10遠(yuǎn)程執(zhí)法監(jiān)控，建設(shè)污染源遠(yuǎn)程執(zhí)法系統(tǒng)。

3.3加強行業(yè)環(huán)保監(jiān)管能力

目前，新環(huán)保法的作用正逐步顯現(xiàn)，在給企業(yè)設(shè)置紅線的同時，也給環(huán)保部門設(shè)置了嚴(yán)格的追責(zé)機制。為了保障新法落地，去除企業(yè)“法不責(zé)眾”的博弈心理和地方環(huán)保執(zhí)法人員的畏難心理，應(yīng)加強對鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引導(dǎo)和監(jiān)管，同時加強能源合同管理等過程監(jiān)管，參考企業(yè)環(huán)保投入、環(huán)保設(shè)施建設(shè)運行等情況，實現(xiàn)國家監(jiān)管由“重裝備”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匦Ч?，強化環(huán)保監(jiān)管能力，完善環(huán)保處罰手段，從而對無視國家審批制度的違規(guī)項目實行有效監(jiān)管。

3.4推動戰(zhàn)略環(huán)評早期介入

《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》已提出對行業(yè)布局應(yīng)重視項目環(huán)境影響評價報告，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評的早期介入，充分發(fā)揮其優(yōu)化規(guī)劃空間布局、推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善以及推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用[5]。在明確區(qū)域(流域)污染物排放總量上限的基礎(chǔ)上，提出區(qū)域(流域)鋼鐵行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入條件，調(diào)控區(qū)域鋼鐵行業(yè)規(guī)模和開發(fā)強度，推動鋼鐵行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。并實施環(huán)境影響后評價，對存在的問題及時整改[6]。

[1]姜曉東. 關(guān)于中國鋼鐵產(chǎn)能過剩的若干思考與建議[J]. 鋼鐵, 2013, 48(10):1- 5.

[2]馬晨. 構(gòu)建化解產(chǎn)能過剩矛盾的長效機制[J]. 冶金管理,2014(6): 86- 88.

[3]徐康寧, 韓劍. 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度、布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究——兼評2005年鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策[J]. 中國工業(yè)經(jīng)濟(jì), 2006(2): 37- 44.

[4]萬學(xué)軍, 何維達(dá). 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策有效的影響因素分析——基于政策制定與實施過程的視角[J]. 經(jīng)濟(jì)問題探索, 2010(8): 18- 24.

[5]國家環(huán)境保護(hù)總局. 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價培訓(xùn)材料[M]. 北京: 中國環(huán)境科學(xué)出版社, 2005.

[6]陳鳳先, 耿海清, 劉小麗, 等. 區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價實施機制研究[J]. 環(huán)境影響評價, 2015, 37(3): 49- 52.

Discussion on Response of Environmental Protection to Deal with Supply-Side Reform of the Iron and Steel Industry

GUO Qian-qian, REN Jing-ming

(Appraisal Center for Environmental & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The iron and steel industry is a pillar industry of our country and a representative and miniature of the manufacturing industry, and it is also an important part of many industry chains. Accelerating the supply-side reform of the iron and steel industry not only supports powerfully the growth of other industries and ensures that our country develops to be a manufacturing powerhouse, but also is the internal need for the steel industry to transform and upgrade. In 2015, the new environmental protection law, which was considered to be “the most stringent law in the history”, was formally implemented and this changed the dilemma of the low illegality cost and high law-abiding cost in the past. It also updated the systems of technology, management and supervision, and made the punishment more severe. In this special period, we are experiencing the shifting gear of economic growth, structural adjustment pain, and digestion of early policy stimulus, so the iron and steel industry also has special demand on the policy of supply side reform. We should comprehensively utilize policy tools of both supply and demand sides, strengthen the policy guidance for industry information, improve the regulation function for green production capacity, and promote the early intervention of SEA.

the iron and steel industry; the supply side reform; environmental protection

2016-06-03

環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價財政專項(2110203)

郭倩倩(1985—)，女，吉林長春人，助理工程師，碩士，主要研究方向為政策戰(zhàn)略環(huán)境評價，E-mail：aceeguoqianqian@163.com

任景明(1961—)，男，安徽太和人，研究員，博士，主要研究方向為政策戰(zhàn)略環(huán)境評價、國家環(huán)境保護(hù)治理體系研究，E-mail：13381219589@189.com

10.14068/j.ceia.2016.05.002

X828

A

2095-6444(2016)05-0005-03