高　楠（湖北省武漢市，中南財經(jīng)政法大學，430073）

我國公共財政改革及其未預期后果：一個綜述

高楠
（湖北省武漢市，中南財經(jīng)政法大學，430073）

本文梳理了國內(nèi)外關于財政改革和現(xiàn)有財政系統(tǒng)的文獻，勾勒了我國公共財政改革所經(jīng)歷的階段，分析現(xiàn)有財政體系對我國經(jīng)濟和社會方面的長遠影響，主要從財政改革對經(jīng)濟增長、社會收入差距、房地產(chǎn)市場泡沫以及地方債務危機的影響等角度進行描述。發(fā)現(xiàn)財政分權對經(jīng)濟增長的影響因指標選取和樣本區(qū)間的差異而有所不同；財政分權產(chǎn)生的區(qū)域公共財力差異導致公共設施服務供給不平衡，而財政支出結構的不合理、轉(zhuǎn)移支付政策的低效率進一步拉大了地區(qū)收入差距；地方政府公共支出義務并未隨著財政收入集權而相應減少，預算外和預算內(nèi)收入共存的情況下，土地出讓金收入備受地方政府追捧，獲取土地的低成本和出讓土地的壟斷價格助長了對土地財政的依賴，直接導致房價的持續(xù)繁榮；在我國自上而下的晉升體系下，地方官員的晉升需求激勵著地方為經(jīng)濟增長而大興土木，城市投融資平臺不僅幫助地方政府為城市建設項目成功融資，也為地方積累了巨額的政府債務，考慮到土地作為融資的主要抵押物，地方政府的償債能力和銀行系統(tǒng)的流動性風險暴露于土地價格的波動之中。

公共財政，經(jīng)濟增長，收入差距，房地產(chǎn)泡沫，地方債務

一、我國公共財政的兩次改革

自1978年以來，經(jīng)歷了大躍進、大饑荒和文化大革命后的中國，開始嘗試經(jīng)濟中各方面的改革以恢復生產(chǎn)力，公共財政改革是其中重要的改革之一。80年代實施的財政包干制將中央財政收入進行了分權改革，極大激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟、擴大稅基的積極性，但仍然沒能扭轉(zhuǎn)中央收入銳減的局面。

1. 財政分權改革（1980-1993年 ）

1980年以前，中國公共財政高度集權，幾乎所有的經(jīng)濟活動、財政收支都由中央政府統(tǒng)一管理，整個經(jīng)濟體處于“統(tǒng)收統(tǒng)支”的局面（Jin et al. 2005），這樣的體制并不能給地方政府提供發(fā)展經(jīng)濟的激勵，因而中央政府財政收入呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。

在此背景下，中央政府進行了第一次改革，全國財政體系采用財政包干制（Fiscal Contracting System），該體制下，中央政府向地方承諾了財政收入的“剩余索取權”，地方政府僅需要上交一定比例的財政收入（具體而言，1980-1984年初期上交80%的比例，之后每年和中央進行協(xié)商），剩下比例歸地方政府所有。財政包干的成功在當時是顯著的，不僅極大調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟和擴大稅基的積極性以獲得更多的財政收入，同時鼓勵地方政府留存財政收入進行投資，以獲得進一步的發(fā)展（Jin and Zou 2005）。

事實上，財政包干制的財政制度將中國帶入了高度的財政分權體系，地方政府財政支出比例從1981年的45%增加到了1993的72%（Shen et al. 2012）。中國財政分稅制體系及其成功效果，激發(fā)了“中國式市場保護的聯(lián)邦主義”理論的發(fā)展（Montinola et al. 1995；Qian and Weingast. 1997），該理論重點強調(diào)即使沒有激烈的政治改革，甚至沒有嚴格私有產(chǎn)權保護的情況下，中國進行的經(jīng)濟改革同樣也能獲取成功。財政分權體系的設置限制了中央對經(jīng)濟的控制權，反而向地方政府提供了足夠強烈的保護市場的激勵，并且激發(fā)了地方之間激烈的競爭（Montinola et al. 1995）。

財政包干制帶來經(jīng)濟上的巨大成功，并沒有遏止住中央政府財政收入逐年遞減的趨勢，1984年中央財政收入占全國財政收入達到41%，而這一比例到了1993年末降低到了22%（Shen et al. 2012）。導致這一局面產(chǎn)生的部分原因是舊的財稅收入體制和稅務機關的設置問題（Wong. 2000），政府財政收入隨著國有企業(yè)利潤的下降而減少，尤其私有企業(yè)迅猛發(fā)展更加削弱了國有企業(yè)的盈利能力，而稅收系統(tǒng)卻并沒有隨之改變以適應新的經(jīng)濟形勢，導致很多經(jīng)濟部門未征稅。此外，中央政府放棄了稅務征收權力的同時，也放棄了在地方稅務征收的控制和管理：中央政府在地方上并沒有設立自己的稅務機構，這導致地方政府和中央政府就上交比例的協(xié)商方面有更多的主動權。在這段時期，地方政府和中央政府私下協(xié)商的現(xiàn)象屢見不鮮，中央政府收集地方稅務的過程十分艱難（Yang and Scapens. 2010）。

除此之外，地方政府也有較強的動機將預算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預算外收入。地方政府不愿意征稅上交到中央政府，其通過將部分預算內(nèi)財政收入轉(zhuǎn)移到預算外可以實現(xiàn)（Wang et al. 2009）。預算外收入的金額較大，甚至被認為是地方政府的“第二財政”（Wong. 1991，2000）。地方政府這些舉動極大地減少了中央政府對地方資源的“掠奪”，地方留存了大部分的財政收入用于發(fā)展經(jīng)濟，中央財政收入不可避免地急劇減少。

2. 分稅制改革（1994年至今）

為解決中央財政收入銳減的問題，1994年中國啟動了分稅制改革，這一改革的主要目的之一是增加中央財政的“兩個比例”：中央政府的財政收入比例和政府收入占GDP的比例（Wong. 2000； Qiao et al. 2008；Yang and Scapens. 2010）。改革的效果是立竿見影的，中央財政收入占比從1993年的22%增加到1994年底的56%（Shen et al. 2012），而預算內(nèi)的財政收入占GDP的比例也從90年代初的不到10%增加到現(xiàn)在的20%左右。

分稅制改革對大多數(shù)稅率進行了統(tǒng)一和簡化，其中一項改革是增值稅的引入（Value Added Tax）。增值稅用于替代以往的產(chǎn)品稅，主要是對生產(chǎn)的產(chǎn)品以17%的統(tǒng)一稅率進行征收，并且逐漸成為政府稅收主要的收入來源之一（Qiao et al. 2008）。在這樣固定稅率的設置下，地方政府將再不能通過減少或者免除企業(yè)尤其是國有企業(yè)的稅收而達到“藏稅于企”的目的（Wong. 2000）。

此外，稅收被劃分為中央稅、地方稅和共享稅，中央和地方的預算也分開單獨計算。關稅、消費稅歸屬于中央；增值稅、工商稅、個人所得稅以及企業(yè)所得稅等稅收，中央和地方按一定比例共享。例如75%的增值稅、60%的個人和企業(yè)所得稅、97%的證券交易稅歸中央所有，地方獲得剩下的稅收；而工商稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等收入歸屬于地方所有（Lou. 2008； Shen et al. 2012）。

分稅制改革另一個重要的成功是稅收機構的調(diào)整（Wong and Bird. 2008；Lou. 2008）。中央政府將原有的稅務機關分成國家稅務部門和地方稅務部門，前者主要負責中央稅和分享稅的征收，并歸屬中央政府監(jiān)管，而后者歸屬地方政府監(jiān)管，負責地方稅的征收。這樣的設立使得中央政府對于稅收的征收控制更加緊密（Shen et al. 2012）。

分稅制改革的成功是顯而易見的，不僅提高了“兩個比例”以改變中央財政收入遞減的尷尬境地，同時極大簡化了稅收結構，提高了稅收征收環(huán)節(jié)的效率，更重要的是分稅制改革大大提高了政府的財政能力，使其有足夠的資源進行基礎設施建設和提供公共服務。

圖1描述了中央財政和地方財政的收入占比變動趨勢。

圖1　中央和地方財政收支占比變動

二、公共財政改革對經(jīng)濟、社會的影響

盡管財政改革最初目的是扭轉(zhuǎn)中央財政收入減少的局面，財政分權和分稅制的引進卻使得中國改變了經(jīng)濟發(fā)展和增長的方式，稅收結構的改變和稅收激勵的改變，不可避免地帶來了經(jīng)濟和社會方面的影響。本文就其對經(jīng)濟增長、收入差距、房地產(chǎn)市場以及地方債務方面的影響進行描述。

1. 財政改革和經(jīng)濟增長的關系

財政分權和經(jīng)濟增長的關系在理論和實證方面都有大量的文獻進行研究。

從理論上來看，分權被認為能夠促進經(jīng)濟增長，地方政府與民眾的接觸更多，能夠獲知人們關于公共品需求的信息，基于這樣的信息優(yōu)勢，地方政府在提供地方公共服務時將會更加有效（Hayek. 1945； Tiebout. 1956；Oates. 1972；Lin and Liu. 2000；Jin et al. 2005）。從對中國的分析來看，“中國式市場保護的聯(lián)邦主義”（Montinola et al. 1995，Qian and Weingast. 1997）強調(diào)了地方政府提供公共物品并且保護本地市場的意愿。通過鼓勵發(fā)展非國有企業(yè)和改革國有企業(yè)，地方政府這只“援助之手（helping hand）”極大促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展（Montinola et al. 1995， Jin et al. 2005）。此外，在分權初期，地方政府有極強的動機將地方財政資源隱藏，免于中央政府“掠奪”，將留存資源用于再投資以進一步發(fā)展經(jīng)濟（Qian and Weingast. 1997；Shen et al. 2012），同時，財政收支相匹配的制度設計更加強了地方政府的職責（Jin and Zou. 2005）。此外，財政分權的設置“硬化”了地方政府的預算約束，進而提高了企業(yè)生產(chǎn)效率，有利于經(jīng)濟發(fā)展（Qian and Roland. 1996；1998， Lin and Liu. 2000）。

分權對于經(jīng)濟增長的影響并不僅局限于此，也有許多文獻對分權的正向作用進行質(zhì)疑。從信息優(yōu)勢角度來看，地方政府并不一定比中央政府獲得更多信息。我國政治體系是自上而下的選舉結構，中央政府負責地方官員的任命，公眾并沒有權力直接進行選舉，這樣的設計使得信息優(yōu)勢假說并不成立，即便地方政府有信息優(yōu)勢，地方政府也可能很少回應這些信息（Prud’homme. 1995；Jin and Zou. 2005）。更重要的是，中央政府在做出供應公共物品決策時，能夠在當?shù)卦O定自己的機構獲取相關信息（Lin and Liu. 2000）。另外一個質(zhì)疑分權促增長作用的觀點認為財政分權軟化①Ong （2012）詳細討論了導致中國預算軟約束問題的情形，以防“太大而不能倒”的情況出現(xiàn)，地方政府能夠獲得中央政府的援助，同時地方政府也極大地代表了立法機關。這些因素都能導致預算軟約束問題的出現(xiàn)。而不是硬化了預算約束。很大比例的國有企業(yè)歸屬于地方政府，在企業(yè)經(jīng)營不善、效率低下的時期，地方政府將出面援助這些企業(yè)（Qian and Weingast. 1997），這帶來了國有企業(yè)雇員過多、給經(jīng)濟增加沉重負擔、政府經(jīng)營活動規(guī)模過大等問題（Dong and Putterman. 2003； Wong and Bird. 2008）。

從實證文章來看，學界對二者關系沒能達到統(tǒng)一認識。Davoodi and Zou （1998）找到了國家層面的證據(jù)支持分權對于經(jīng)濟增長的抑制作用，使用地方政府支出比例作為財政分權的衡量指標，解釋各個國家的GDP增長率。他們認為，分權的抑制作用主要源于稅收的征收和支出決定受限于中央政府，地方政府并沒有對地方民眾的需求做出積極回應，對于地方官員不由公眾選舉產(chǎn)生的地區(qū)，分權的抑制作用將更加明顯。

現(xiàn)已有大量文獻分析我國財政分權對經(jīng)濟增長的影響，具有代表性的文章如Zhang and Zou（1998， 2001）。他們將分析重點集中在財政分權改革初期（分稅制改革之前）。在這個階段，分權對于經(jīng)濟的抑制作用主要在于：財政分權后，中央政府有限的財政資源限制了其更好地發(fā)揮作用投資于國家優(yōu)先項目（高速公路、鐵路等等），因而抑制了經(jīng)濟的增長。在經(jīng)濟發(fā)展的初期，由中央政府提供公共物品更重要而有效，分權程度過高并不利于經(jīng)濟的發(fā)展和增長（Zhang and Zou 1998， Jin and Zou 2005）。

分權和增長的正向關系也有文獻證實。在Lin and Liu （2001）的研究中，他們使用了邊際分成率（marginal retention rate）作為財政分權的衡量指標，認為財政分權改革和其他改革共同促進了中國經(jīng)濟增長，資源分配效率提高是分權促進經(jīng)濟增長的主要表現(xiàn)。不過，這一關系有可能不是線性的，太多或太少的財政分權都將阻礙經(jīng)濟增長（Qiao et al. 2008）。此外，基于非國有企業(yè)的發(fā)展是中國初期改革經(jīng)濟增長引擎的這一認識（Qian and Xu 1993），Jin et al. （2005）提供相應的證據(jù)，表明財政分權通過促進非國有部門的增長而推進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

導致以上不同結論的原因可能歸因于指標選取和樣本區(qū)間的不同（Lin and Liu 2001；Jin and Zou 2005；張晏、龔六堂，2005），單獨使用政府支出或者收入作為指標并不能完全描述分權程度。Jin and Zou （2005）、 Feltenstein and Iwata （2005）、 Song （2013）同時從財政支出和收入的角度分析分稅制改革前后分權程度對經(jīng)濟增長的影響。通常而言，財政支出比財政收入的分權程度更高，在分稅制改革以前，稅收通過地方政府征收，財政收入的分權程度要高于財政支出，中央政府在提供公共產(chǎn)品方面更加有效，因而更多的分權將進一步抑制經(jīng)濟的增長（Zhang and Zou 1998；Jin and Zou 2005）。而在1994年分稅制改革之后，稅務機關和稅收體制改革導致了稅收資源分配更有效，對于經(jīng)濟增長的促進作用更加顯著（Zhang and Gong 2005；Wang et al. 2009； Song 2013）。類似研究如Feltenstein and Iwata （2005）、Jin et al. （2005）、Brehm （2013）也提供了分權能夠促進經(jīng)濟增長的證據(jù)。

總體來看，分權的引入對經(jīng)濟增長的效應并不明確，二者關系取決于衡量指標和樣本區(qū)間的選取。在分稅制改革以前，經(jīng)濟發(fā)展初期，中央政府提供公共物品更加有效（Zhang and Zou 1998），財政分權和促進經(jīng)濟增長之間呈負相關關系；而隨著稅收制度的完善，地方提供公共物品的效率更高，因而分權和增長的關系在1994年之后變?yōu)檎嚓P。

2. 財政改革對財稅差距和地區(qū)收入差距的影響

1994年后的分稅制改革產(chǎn)生了一系列影響，地區(qū)間財稅差距是其中之一，隨著分權制度建立，經(jīng)濟增長和財政不平等間的權衡逐漸引起重視（Qiao et al. 2008）。

分稅制改革后，地方政府財政支出負擔并沒有隨著財政收入的集權而減輕（Shen et al. 2012），其中一些支出負擔甚至超出了地方政府的財政能力，對于低層級的政府而言，這一問題更加嚴重（Wong 2000）。財政收入集權后，地方政府疲于平衡預算表而減少對低層級政府的轉(zhuǎn)移支付（Yong and Scapens 2010）。而在縣級政府層面，極高比例的財政支出用于政府的管理費用和娛樂支出項目上（Jin et al. 2012），用于提供基本公共服務或者固定資產(chǎn)投資資金不可避免地減少，因而在資金匱乏的農(nóng)村及貧困地區(qū)，核心的公共設施、服務（教育、醫(yī)療保障等），長期處于供應不足的局面（West and Wong 1995； Zhang 2006； Dollar 2007； Shen et al. 2012）。

已有研究探討了公共產(chǎn)品提供不足的財政原因。例如Chou and Wang （2009）研究了不同地區(qū)醫(yī)療支出不平等的問題，他們發(fā)現(xiàn)1995年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的人均醫(yī)療支出分別是57.04元和24.53元，而這一數(shù)字在2006年分別變?yōu)榱?70.78和95.06元。他們認為地方政府的財政赤字是導致這一醫(yī)療支出不平等的主要原因之一，而改善貧窮地區(qū)的地方財政能力是解決醫(yī)療支出差距的主要手段之一，同時也能夠改善居民的身體狀況。Uchimura and Jutting（2009）也認為低層級政府的財政能力對于居民身體狀況的改善有至關重要的作用。

對于現(xiàn)存的地區(qū)間財稅差距問題（尤其城鄉(xiāng)差距），中央政府向貧窮地區(qū)提供部分的轉(zhuǎn)移支付資金以平等化地區(qū)財政，但是這一舉措能否有效減少區(qū)域差距卻值得懷疑。盡管已有證據(jù)表明中央政府轉(zhuǎn)移支付能夠一定程度縮小財政差距（曹俊文、羅良清，2006），但這一效應也被證明在長期內(nèi)呈現(xiàn)遞減的趨勢（Martinez-Vazquez et al. 2008），絕大多數(shù)中央政府轉(zhuǎn)移支付是通過稅收返還的形式實施，而考慮到稅收返還主要偏向于沿海和發(fā)達地區(qū)，這種返還形式起到平等化的作用其實非常有限（Tusi 2005，Lin et al. 2006；Wang et al. 2009；Song 2013）。而另一種轉(zhuǎn)移支付形式——專項轉(zhuǎn)移支付同樣也不能起到財政平等化的作用，地方需要拿出配套資金配合轉(zhuǎn)移支付資金的使用，這無疑抑制了貧困地區(qū)獲得該項轉(zhuǎn)移支付的積極性（Wong 2000；Huang and Chen 2012）。更重要的是，財政轉(zhuǎn)移支付的使用效率而非金額更應該引起重視（Shen et al. 2012）。事實上，不少的轉(zhuǎn)移支付項目是特設的，不透明程度較高（Wong 2000），中央政府的轉(zhuǎn)移支付并不基于完全固定的準則，轉(zhuǎn)移支付的申請過程也容易產(chǎn)生尋租等低效率行為（Huang and Chen 2012）。

財政不平等擴張是導致地區(qū)間收入差距擴大和兩極社會出現(xiàn)的原因之一。

收入差距的擴大是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟的增長而自然產(chǎn)生的，對于新興市場經(jīng)濟體而言尤其如此（Dollar 2007）。在我國，不同區(qū)域的家庭（沿海和內(nèi)陸地區(qū)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)）享受到的經(jīng)濟繁榮和市場發(fā)展往往有很大差距。政府財政政策——主要是財政支出政策——被認為對消除區(qū)域不平等、減少貧困有極其顯著的作用（Bastagli et al. 2012）。然而觀察中國的財政體系，卻得到了相反的效果。事實上，財政支出方面的財政分權導致了城鄉(xiāng)二元結構的惡化（莫亞琳、張志超，2011）以及地區(qū)間的收入不平等加?。↘anbur and Zhang 2005； Song 2013）。在縣級層面，來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付抑制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性（為了獲得更多的轉(zhuǎn)移支付），導致一些貧困地區(qū)即使有中央的扶持也不能脫貧。例如，部分國家級的貧困縣并不積極改善地方投資環(huán)境以吸引投資——即使能夠減少地區(qū)不平等和貧困，而是更積極地尋求中央的轉(zhuǎn)移支付（Zhang 2006； Fan et al. 2011）。據(jù)此推論，如果不改變當前的轉(zhuǎn)移支付體系，未來區(qū)域間收入差距將不可避免地繼續(xù)擴大（Yao 2009）。

從以上分析來看，分稅制改革將地方收入集權化，但地方政府的支出職責并沒有減少，極大地加大了地方政府的財政負擔，導致了地區(qū)間提供公共物品的差距，而中央轉(zhuǎn)移支付體系效率不高，抑制了地方脫貧的積極性，導致了地區(qū)間收入差距繼續(xù)的擴大（Lin and Liu 2000；Tsui 2005； Yang and Scapens 2010；Jin et al. 2012；Song 2013）。

3. 公共財政改革導致地方政府依賴于土地財政，引發(fā)房價高漲

我國的財政體制允許預算內(nèi)收入和預算外收入同時存在，被認為能提供給地方政府足夠資源用于公共物品和公共服務的供給。然而預算外收入由地方政府管理，未納入中央政府管理框架有可能導致監(jiān)管不力和不透明的問題。Shen et al.（2012）發(fā)現(xiàn)，2004年，所有地方政府預算外收入占財政總收入的17.8%、GDP的3%，而超過72%的預算外支出用于支付政府管理費用。不僅如此，除了預算外收入的規(guī)模，其透明度也值得懷疑。為了規(guī)避外部審查，預算外收入常常列入單獨的賬目和核算體系（Yang and Scapens 2010）?？紤]到地方政府將預算外收入作為規(guī)避中央政府限制的工具之一，財政資源分配必然同時伴隨著支出浪費、腐敗等問題，極大降低了整個財政體系的運行效率。

地方政府對土地財政的依賴源于預算外收入的稅制結構和低成本的土地獲取。預算收入項目主要包括了公共設施使用費、道路維護費、土地出讓金收入等，其中占比最高的是土地出讓金收入（Yang and Scapens 2010）。由于土地的所有權歸屬于國家，而土地的管理由地方政府進行操作，地方政府作為土地市場上的壟斷供應方，出讓土地所獲得的收入是十分可觀的。據(jù)估計，土地使用權出讓金收入占地方財政收入的49%（Lin and Ho 2005），土地相關收入②除了土地出讓收入，土地相關稅收（土地和房地產(chǎn)相關稅收）也成為財政收入重要的組成部分。從我國稅法來看，土地相關的稅種除了城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅之外，土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等也是財政收入的重要來源之一。構成各級地方政府30%-50%、市級政府50%-60%的財政收入（周飛舟，2007）。與此同時，獲取土地的低成本也助長了地方政府對土地財政的依賴（Cao et al. 2008），農(nóng)業(yè)土地以較低的價格征收，之后用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)我國的土地法相關規(guī)定，土地征收補償金不能超過土地產(chǎn)量的30倍，并且補償標準根據(jù)用途的不同也有所差異③具體補償標準見Ding（2007）和Cao et al.（2008）的詳細描述。。實際操作過程中，由于公路建設導致我國農(nóng)民平均被征收0.07公頃的土地，而據(jù)此獲得的補償金額平均為5 000-9 000元，拿到市場上出售的土地出讓價格為210萬-525萬/公頃，是土地征收成本的7-10倍（Cao et al. 2008）。

從上述分析可知，低廉的土地獲取成本和高額的土地出讓收入導致地方政府對土地開發(fā)持有極大的熱情，土地開發(fā)甚至被用于促進城鎮(zhèn)化進程的加速（Lin and Yi 2011），我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化以驚人的速度發(fā)展。有研究估計每年有250萬至300萬農(nóng)民因為城鎮(zhèn)化而一無所有，而全國工業(yè)園區(qū)從2003年的3 837個增加到2006年底的6 015個（Cao et al. 2008）。相比1990年25.8%以及2000年35.4%的全國城鎮(zhèn)化水平，2011年底的城鎮(zhèn)水平達到了51.3%，增長速度十分迅速（Chen et al. 2014）。

地方政府對土地財政的依賴，加上政府官員自上而下的晉升考核體系，中國房價正經(jīng)歷著持續(xù)的繁榮和高漲。中國的地方政府常常被認為是積極的、追求地方利潤最大化的壟斷者（Peterson 2007）。低成本獲得土地，高價出讓到土地市場進行城市建設，導致的后果之一是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場的繁榮。從2003年起，全國城市房價以平均每年14%的增長率上漲，部分城市（如北京）的上漲速度甚至達到了22%（Ren et al. 2012），分析導致房價上漲的因素也成為相關領域的重要課題。家庭收入、住房建設成本、人口密度、貸款利率等因素在研究領域中比較常見，除此之外，財政結構導致地方政府對土地財政的依賴也是重要的因素之一。

作為房價中重要的組成部分，土地價格理所當然被認為是導致高房價的重要原因（Du et al. 2011），也有不少文獻證明房價的波動主要由土地價格的波動所導致（Deng et al. 2012）。即便如此，土地價格也并不能完全勾勒出我國房價的情況。另一個值得重視的因素是我國的官員晉升系統(tǒng)，增加財政收入的財政激勵，結合官員所面臨的晉升激勵，共同導致了我國房價的持續(xù)上漲。

從政治體制的角度來看，我國政治權力集中（Blanchard and Shleifer，2001），官員的任命和提拔是自上而下進行的，集權的人事制度使得中央政府通過晉升的政治激勵來實現(xiàn)其經(jīng)濟意志（許成剛，2009），地方經(jīng)濟發(fā)展和地方官員仕途的升遷緊密結合在一起。改革開放以來，地方政府官員處于“政治晉升錦標賽”（Political Tournament；周黎安，2004）的政治環(huán)境下，地區(qū)間官員通過經(jīng)濟上的相互競爭（包括惡性競爭、重復建設、過度投資等）獲得晉升，政治激勵已經(jīng)成為一個重要的因素推動經(jīng)濟的增長和發(fā)展。在晉升激勵下，房地產(chǎn)市場的繁榮不僅能夠滿足地方基礎設施建設所需要的財政資金，同時，所帶來經(jīng)濟的繁榮也是顯而易見的。Gao et al.（2014）提供的證據(jù)表明，在新任官員比例（以新任省委常委比例衡量）較多的地區(qū)，地方官員的晉升激勵越大，住房價格和房屋銷售額也更高。

分稅制改革之后，當前的財政體系鼓勵了地方政府更多依賴預算外收入來提供公共物品（Shen et al. 2012），而土地出讓金收入是預算外收入中較大的組成部分，因而地方政府高度依賴土地財政的現(xiàn)象十分普遍，導致了城鎮(zhèn)迅猛的擴張和房價的不斷上漲。

4. 公共財政改革與地方債務擴張問題

由前文的分析，政治上的晉升激勵，導致地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展開展眾多的基礎設施建設項目，而這些項目的進展需要龐大的財政資金支持。除了預算內(nèi)和預算外收入之外，地方債是另一種用于支持城市建設的資金來源。地方政府不允許直接從資本市場融資，絕大多數(shù)的債務來源于地方投融資平臺，城市信托投資公司是地方投融資平臺的主要形式之一（Wang et al. 2011）。幾乎所有的市政府都有自己的信托投資公司，城市信托投資公司的主要職能是幫助政府募集城市建設資金，市政府通常是這類公司的主要成員，并且支持其發(fā)展。地方政府通常會使用財政收入注資，并且轉(zhuǎn)給其土地使用權以及其他公共資產(chǎn)，保證城市信托投資公司符合抵押物要求而獲得更多的銀行貸款（Tsui 2011）。

有研究認為，2008年后的金融危機導致地方投融資平臺的擴張，為應對全球金融危機，中國政府制定了一系列的財政刺激計劃，包括4萬億的財政注資保證經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。4萬億的財政計劃中，中央政府提供其中的1.8萬億，地方政府提供其余的資金（Lu and Sun 2013）。在地方政府財政吃緊的情況下，該舉措導致了地方對投融資平臺極大的需求，在2009年中期，各級政府的投融資平臺數(shù)量為3 800個（Lu and Sun 2013），而根據(jù)國家審計署2013年的調(diào)研報告，這一數(shù)字達到了7 170個。

通過地方投融資平臺，地方政府成功地為各個城市建設項目融資，但同時累積了數(shù)額巨大的地方政府債務，根據(jù)審計署的報告，全國的政府債務達到了20.7萬億元，其中10.9萬億元的地方政府債務，這一比例占GDP的36.7%。地方政府債務中，絕大多數(shù)（37%左右）是通過地方投融資平臺實現(xiàn)的，86.8%的債務主要用于支持交通建設、市政建設以及保障房建設。地方政府有直接償付責任的債務余額為10.6萬億元，相比2010年的債務增長了20%。

地方債務的擴張使得地方政府和銀行關系十分脆弱，考慮到這些債務的違約風險，地方債已成為目前地方政府最大擔心的問題之一。根據(jù)審計署2013年的報告，地方政府過度依賴于土地財政，地方政府約37.2%有直接償付責任的債務都將土地作為主要的抵押物。土地貶值的情形下，地方政府將不能籌集足夠的資金償還債務，而銀行流動性同時也受到極大的打擊，對整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來不可預計的后果。同時，地方投融資平臺也使用土地作為抵押物以獲得貸款，其融資能力主要依賴于土地，土地價值下降的時期，地方投融資平臺將可能達不到銀行的資本金要求，而降低其為城市建設而融資的能力（Lu and Sun 2013）。

三、結論及政策含義

從本文所描述的事實來看，現(xiàn)有公共財政體系在經(jīng)歷了幾輪改革后，結構已經(jīng)較為成熟。公共財政對我國經(jīng)濟發(fā)展有著不可磨滅的作用，尤其分稅制改革后稅制精簡、征稅效率提高，極大改善了公共財政結構。分稅制改革不僅提高了中央財政收入占比和財政收入占GDP的比例，同時保證了政府有足夠的財政能力為地方經(jīng)濟的增長提供資金支持，也能為公共服務提供必要保障。

但財政改革并不是沒有成本，財政結構所帶來區(qū)域間財力的差異導致公共設施服務供給不平等，不同地區(qū)公眾所能享受到的公共設施和服務（如醫(yī)療保障方面）差異較大，而財政支出結構的不合理、轉(zhuǎn)移支付政策的低效率又進一步拉大了地區(qū)間的收入差距。與此同時，地方政府公共支出義務并未隨著財政收入集權而相應減少，對地方公共服務供給的要求甚至超出了地方的財政能力。在允許預算外和預算內(nèi)收入共存的情況下，土地出讓金收入成為地方政府追捧的收入來源之一，而土地征收的低成本和以壟斷價格出售更是助長了地方政府對土地財政的依賴，土地價格高企更是導致區(qū)域房價持續(xù)高漲的重要原因。

在我國自上而下的晉升體系下，地方官員的晉升需求激勵著官員為經(jīng)濟的增長而大興土木，大量的基礎建設項目在各地啟動。由于資本市場對政府的準入限制，城市投融資平臺應運而生。投融資平臺的存在不僅幫助地方政府為城市建設項目成功融資，也為政府積累了巨額的地方債務。考慮到土地作為融資的主要抵押物，地方政府的償債能力和銀行系統(tǒng)的流動性風險暴露于土地價格的波動之中。

就本文所分析的內(nèi)容來看，減少財政系統(tǒng)所帶來的經(jīng)濟、社會負面影響或許可以通過進一步完善財政體系得以實現(xiàn)。目前公共財政結構所導致的地區(qū)財政不平等或許能夠通過更加有效的轉(zhuǎn)移支付得以改善，提高轉(zhuǎn)移支付的公開性和透明度，減少貧困地區(qū)對于財政補貼的依賴，激勵地方為擺脫貧困而改善地方投資環(huán)境，真正實現(xiàn)財政工具能夠有效降低地區(qū)財政差距和地區(qū)間收入差距的目的。

地方政府的財權和事權不匹配，財政收入相對集權，而財政支出負擔依然較重。改變地方政府對土地財政的依賴需要從政府所面臨的財政激勵和政治激勵同時入手。財政激勵方面，考慮如何將地方政府的財權事權相對應、加強對地方政府財政收支的約束，減少重復建設和過度投資項目；而政治激勵方面，自上而下的政治晉升環(huán)境可以考慮轉(zhuǎn)變地方官員所面臨的激勵內(nèi)容，引導地方政府將財政支出投往民生、醫(yī)療、教育等長期的公共服務領域，既能縮小區(qū)域間的公共服務差距和不平等，也能改變當前政府扭曲的投資結構和依賴土地財政的現(xiàn)狀。

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Public Finance Reform in China and Unintended Consequences: a Survey

GAO Nan
（Wenlan School of Business， Zhongnan University of Economics and Law， 430073， China）

This paper collecting massive amount of paper about Chinese reform in public finance， we illustrates that public finance system have great influence on China in economy growth and social development. We focus on its effect on economic growth， income inequality， housing bubble and local government debt crisis. We found that the effect of public finance on growth differs from the measurement and time period of sample selection. Fiscal decentralization have led to fiscal inequality and differs in public services providing， the distortion of fiscal expenditure worse the income inequality among different regions. Regarding the local government have great expenditure burden， land leasing revenue become one of the main income resources which let the local government have great reliance on land finance， which directly leading to housing bubble in China. Meanwhile， the local government facing a great promotion incentives which lead to huge amount of infrastructure construction， and local government have accumulated a massive amount of debt， this make the repayment ability and banking system more fragile to housing price.

public finance， economic growth， income inequality， housing bubble， local government debt.

F062.6

A

2095-7572（2016）05-0070-12

〔執(zhí)行編輯：秦光遠〕

2016-6-26

高楠，（1987--）男，中南財經(jīng)政法大學文瀾學院助理教授，研究方向：政治經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學。