孫金帥+王進(jìn)

一、政府改革簡述

治理作為公共管理的新域，興起于20世紀(jì)90年代。治理的本質(zhì)在于治理所依靠的或偏重的統(tǒng)治機(jī)制并非是政府的權(quán)威，它需要發(fā)揮多種主體的影響力量達(dá)致互動(dòng)共解問題；治理所需要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序并不是由外部強(qiáng)加而是多種行為者的互動(dòng)。治理是國家通行于規(guī)制空隙的制度安排，是填充性的制度彌合，當(dāng)規(guī)制出現(xiàn)重疊沖突，亦或利益主體在競爭中需要調(diào)和時(shí)，治理便發(fā)揮其規(guī)范和決策程序的作用[1]。任何一個(gè)國家的政府改革無不是以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)民生建設(shè)、改進(jìn)政府職能，發(fā)展合作共治的新型治理關(guān)系，以適應(yīng)時(shí)代潮流的政治新模式為目標(biāo)和方向。我們國家的政府改革正是基于這些層面而展開的，是以政府機(jī)構(gòu)調(diào)整為改革著眼點(diǎn)的。總的來看，政府改革是圍繞集權(quán)與分權(quán)的張力進(jìn)行、以社會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張為運(yùn)動(dòng)軌跡的。

從1949年至今，政府共經(jīng)九次改革，基本上圍繞中央集權(quán)與地方分權(quán)展開，及至改革開放以后才涉及到政社分離并適當(dāng)而漸進(jìn)的擴(kuò)張社會(huì)權(quán)力。1949年到1981年間的三次改革中，焦點(diǎn)集中于集分權(quán)。圍繞中央與地方的權(quán)力博弈展開，雖然在前期有權(quán)力集中于在中央的傾向，但是分權(quán)已成為政府改革的未來趨勢。從1982年至2008年的六次大規(guī)模的政府改革中，基本上圍繞以讓渡社會(huì)權(quán)力展開，在這種讓渡社會(huì)權(quán)力的內(nèi)容框架下，是以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要，調(diào)整政府職能為核心的治理結(jié)構(gòu)塑造[2]。大體上認(rèn)為，在20世紀(jì)80年代之前的我國是談不上有分離的社會(huì)存在的，因?yàn)樵诖酥吧鐣?huì)高度政治化，政府權(quán)力滲透及社會(huì)的各個(gè)角落，以至于社會(huì)的發(fā)展窒息。市場經(jīng)濟(jì)確立以后，尤其是市場對社會(huì)的各方面的深度影響，厘清政府與社會(huì)的關(guān)系，政府退出社會(huì)似乎是必然選擇。由此，社會(huì)獲得了獨(dú)立的利益形態(tài)并開始了權(quán)力擴(kuò)張的形態(tài)構(gòu)建。

政府的改革為治理的多元化，社會(huì)資本的培養(yǎng)與運(yùn)用鋪砌了道路，政府從社會(huì)諸域的退出以及權(quán)力的分離讓渡，都使得公民社會(huì)作為一股力量參與到國家治理中，并整合社會(huì)資本融合國家聯(lián)動(dòng)力量。但是，無論是觀之歷史還是察之現(xiàn)實(shí)，我們總能發(fā)現(xiàn)政府改革存在的不可避免的怪圈，即精簡到膨脹到精簡再到膨脹的模式。我們認(rèn)為出現(xiàn)這種怪圈的原因在于，基于歷史的傳承，基于傳統(tǒng)政治思維的固化，政治動(dòng)員往往因循于自上而下的縱向權(quán)力貫穿，而少以或根本未以自下而上交叉橫向的權(quán)力思維運(yùn)用到政治改革之中。因而，我們希望借助于自下而上加之交叉橫向的權(quán)力思維來探討公民社會(huì)在國家治理聯(lián)動(dòng)中的力量整合作用。這種力量整合顯然會(huì)對政府改革有一定的推動(dòng)和積極意義。

二、公民社會(huì)與政府聯(lián)動(dòng)

當(dāng)今時(shí)代，是作為回應(yīng)全球化和知識經(jīng)濟(jì)的兩場大革命的公共管理時(shí)代，是一個(gè)合作共治的多元治理時(shí)代。新公共管理理念著眼于規(guī)避私人對公共的僭越強(qiáng)調(diào)社會(huì)性的政府管理，從而成為后工業(yè)社會(huì)時(shí)代改造政府與社會(huì)關(guān)系以及重塑政府行為的核心依據(jù)。[3]我們國家也在回應(yīng)這樣的時(shí)代。1949年以來，在先后經(jīng)歷了政治導(dǎo)向型和其后的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型的國家治理指導(dǎo)思想之后，我國政府管理的政府改革終于開始向以人為本的公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。[4]這里說的以人為本，是加強(qiáng)政府與公眾的良好溝通互動(dòng)，是轉(zhuǎn)變政府管制功能到服務(wù)為宗旨的功能，是建構(gòu)公共服務(wù)型政府的一種理念，是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政府和公民社會(huì)的合作共治，從而實(shí)現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。突出了公民社會(huì)構(gòu)建下的合作共治，強(qiáng)調(diào)全民的政治參與。

在西方，存在這樣一種理念：認(rèn)為公民的充分參與是社會(huì)民主的基礎(chǔ)。這一理念得到了許多當(dāng)代中國學(xué)者的認(rèn)同，他們認(rèn)為，健全的公民社會(huì)是一個(gè)現(xiàn)代國家建構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)[5]，公民參與、社會(huì)組織的利益充分表達(dá)是一個(gè)國家進(jìn)行政策決策的依據(jù)，同時(shí)也是政府行好權(quán)、掌控社會(huì)發(fā)展方向的隱型力量。一般認(rèn)為，公民社會(huì)包括四個(gè)結(jié)構(gòu)性要素，即私人領(lǐng)域、志愿性社團(tuán)、公共領(lǐng)域、社會(huì)運(yùn)動(dòng)，還包括與之互為表里、相互支持的基本價(jià)值原則，即個(gè)人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、法治原則。

現(xiàn)代社會(huì)是多元社會(huì)，人們的價(jià)值觀念、經(jīng)濟(jì)利益都高度多樣化。在利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)里，只有通過公民社會(huì)和政府的合作才能滿足人們的社會(huì)需求。在公民社會(huì)的各種組織中，人們結(jié)成各種利益群體或社團(tuán)來保護(hù)自己的利益，實(shí)現(xiàn)政府和市場無法提供的利益需求；同時(shí)還可解決政府無法解決的“局部利益沖突”。比如扶貧事業(yè)，人們熟知的“希望工程”等公益性工程。政府是純公共物品的提供者，公民社會(huì)組織則是準(zhǔn)公共物品的提供者。社會(huì)需求和利益格局的多元化趨勢，使政府越來越疲于滿足社會(huì)眾多的不同需求。因此，政府在滿足社會(huì)多元需求方面的弱點(diǎn)恰好是公民社會(huì)存在的優(yōu)勢。由此可以看出公民社會(huì)在某種程度上可以緩解社會(huì)不同群眾對政府不同要求的壓力，使政府可以專心提供純公共物品，而讓社會(huì)自己組織起來，生產(chǎn)自己的俱樂部產(chǎn)品。

公民社會(huì)的培育在現(xiàn)今中國轉(zhuǎn)型社會(huì)利益沖突難以避免的情形下，無論是政府支持還是社會(huì)組織自發(fā)自愿性的發(fā)展，都對國家建設(shè)、民生支持有重要作用。我們必須改變傳統(tǒng)的大政府觀念，改變事事包、事事管的錯(cuò)誤做法，樹立服務(wù)政府觀念，構(gòu)建起大社會(huì)小政府的合作共治模式，力求達(dá)到公共權(quán)力或者說憲法之下的權(quán)利由“民所有、民所治，民所享”，這也是中國夢的組成部分。我國公民社會(huì)的構(gòu)建是與政府功能轉(zhuǎn)型相緊密聯(lián)系的，公民社會(huì)是對政府功能的補(bǔ)充與某些方面的替代，推進(jìn)政府和公民社會(huì)的合作共治，不僅是對政府失效和市場失靈的救治，更是當(dāng)代民主化進(jìn)程發(fā)展所必然。但是萬事萬物在發(fā)展的過程中都有其自身的缺陷，所以在培育過程中，應(yīng)該防范曼庫爾奧爾森所說的“分利集團(tuán)”，防止它們侵蝕消解政府權(quán)威，甚至替代政府決策。

公民社會(huì)的形成，是歷史的現(xiàn)實(shí)要求，它可以削弱權(quán)威主義形式的政府，并且使得民主政治的興起和民主治理的產(chǎn)生有著重要作用。民主是現(xiàn)代社會(huì)的必然要求，需要國家權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域的撤離和賦予自治組織以獨(dú)立的行動(dòng)力和補(bǔ)充政府服務(wù)的無力，社會(huì)發(fā)展的錯(cuò)綜復(fù)雜使得人們的思想不再純粹，要求和呼聲也變得更多，社會(huì)組織可以滿足這種個(gè)性化的要求。國家權(quán)力的退出與對社會(huì)的讓渡，本身就是一個(gè)多元治理主體出現(xiàn)的過程，這為利益的多向表達(dá)，社會(huì)問題的多向解決框定了多元的治理程式[6]。

政府改革使合作共治下的社會(huì)生發(fā)力量的聚集產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)治理。社會(huì)系統(tǒng)中的機(jī)制，大多有失靈之時(shí)。市場機(jī)制存在失靈，政府在提供公共服務(wù)方面也有不足，政府在退出一部分公共服務(wù)直接提供的領(lǐng)域同時(shí)，需要有一定的組織為穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，當(dāng)市場機(jī)制和政府的選擇窮盡時(shí)，公民社會(huì)就需要培育和發(fā)展，從而催生公民社會(huì)產(chǎn)生。政府改革使得多種力量生發(fā)出來，特別是公益精神的聚集帶著人文的關(guān)懷，蘊(yùn)含著善意的溫暖，多種失靈在社會(huì)力量的聚合下得以改正從而產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)治理的效應(yīng)。（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王名，蔡志鴻，王春婷.社會(huì)共治：多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新[J].中國行政管理，2014（12）：16-19.

[3] 戈登懷特.公民社會(huì)、民主化和發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2000（1）：44-48.

[4] 張振波.論協(xié)同治理的生成邏輯與建構(gòu)路徑[J].中國行政管理，2015（1）：58-61.

[5] 黃健榮等.公共管理新論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：122-125.

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