席志剛

戰(zhàn)略投送能力，是一個國家綜合國力和軍事能力的重要標志。近年來，解放軍

投送力量從單一兵種向多兵種發(fā)展，投送方式從單一模式向鐵路、公路、水路、航空綜合

模式轉(zhuǎn)變，投送的范圍，也從短距離機動，向跨區(qū)跨國遠距離投送邁進

8月29日，中共十八大以來的第一部國防法律——《國防交通法草案》進入十二屆全國人大常委會二次審議階段。該法出臺后，國防交通，特別是解放軍投送能力有望實現(xiàn)大的飛躍。

在大軍改背景下，解放軍軍交運輸系統(tǒng)的改革備受矚目。

投送力量演化

7月以來，解放軍連續(xù)幾場例行跨區(qū)軍事演習如火如荼地展開，特別是代號為“跨越—2016·朱日和”的演習，由于是軍改后首次大規(guī)模士兵對抗演習，備受關注。

央視報道稱，此次朱日和士兵對抗演習與以往事先選定參演部隊不同，是從五大戰(zhàn)區(qū)的幾十個裝甲旅和機步旅中隨機抽取5個旅，隨后千里機動奔赴演練基地。

導演部按照實戰(zhàn)意圖，特意為這些“北上勁旅”加強配備陸航、炮兵和其他技術兵種，組成合成重裝旅。按照“戰(zhàn)備等級轉(zhuǎn)換、遠程投送、戰(zhàn)場機動、組織戰(zhàn)斗、戰(zhàn)斗實施、實彈檢驗、復盤檢討與總結(jié)”7個步驟實施。

第一個被選中的是東部戰(zhàn)區(qū)第1集團軍的某裝甲旅，該旅素有“夜老虎”的美名。7月初該旅接到命令后，第1集團軍迅速為其加強了2個陸航大隊20多架直升機、炮兵、偵察兵和保障力量，組成了5000余人的合成旅，分為6個摩托化縱隊、11個鐵路編組和一個空中編隊，用11天時間將全部重型裝備遠程投送到2000多公里外的內(nèi)蒙古朱日和基地，并于7月15日部署到位。隨后，各戰(zhàn)區(qū)參演的合成加強旅級部隊整裝滿員，均千里奔襲至參演地點，進入下一個階段的演練。

“戰(zhàn)略投送力量是軍隊機動力的命脈，是實施遠程直達突擊的重要前提條件。提高遠程投送能力，是部隊從‘區(qū)域作戰(zhàn)向‘全域作戰(zhàn)跨越的重要支撐，此次軍演最大的看點是跨區(qū)機動?！避娛驴茖W院一位不愿具名人士告訴《中國新聞周刊》，中國目前有能力在10天左右，將一個得到加強的重型裝甲旅部署到數(shù)千公里外的戰(zhàn)場上。盡管與美國陸軍5天內(nèi)將1個旅、一個月內(nèi)將5個旅的作戰(zhàn)部隊部署到全球任何地點的能力尚有差距，但解放軍陸軍的輸送和突擊能力已足夠強大。

軍隊的遠程投送能力，已成為判定國家實力和軍隊戰(zhàn)力的標準。能不能在國家最需要的地方打仗，能不能在國家的最遠端打仗，都考驗著遠程投送能力。一位軍內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，隨著解放軍大型軍事運輸裝備的列裝，解放軍的總體投送能力與西方發(fā)達國家尤其是美軍的差距正在縮小，特別是國土面積內(nèi)的中短程投送能力。

上世紀90年代，美軍在海灣戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭等局部戰(zhàn)爭中展現(xiàn)的立體投送能力，給解放軍帶來了很大沖擊。實現(xiàn)武裝力量快速部署和裝備的快速投送，成為中國軍隊亟須解決的問題。

此后，提升解放軍投送能力成為軍隊建設的重點，主要體現(xiàn)在大型運輸裝備方面。這一時期，大型登陸艦、大型軍用運輸機等項目相繼立項，并通過跨區(qū)演習檢驗機動能力。

解放軍和平時期首次最大規(guī)模遠程兵力投送是在2007年。當時，參加“和平使命—2007”上海合作組織成員國武裝力量聯(lián)合反恐軍事演習的部隊，從位于中國西北大漠腹地的駐訓地，向俄羅斯車里雅賓斯克演習地域進行萬里大機動。

此次遠程機動鐵路行程10300公里，空中航程2700公里，投送人員1600人，裝備物資數(shù)千噸——這是和平時期解放軍歷史上規(guī)模最大的一次遠程兵力投送。

2009年后，跨區(qū)機動逐漸成為解放軍演習的常態(tài)。中共十八大后，陸、海、空、二炮（現(xiàn)為火箭軍）合成跨區(qū)遠程機動投送的演練頻次明顯增加，單一軍種的投送能力亦在各自體系內(nèi)挖潛。

中國海外利益日趨龐大，也成為軍隊反應能力建設的一個背景。《2015年國防白皮書》將“維護海外利益安全”放在了第四的位置——僅次于維護主權和安全、捍衛(wèi)國家統(tǒng)一及維護新型領域（網(wǎng)絡空間等）安全和利益。

在軍改大背景下，無論是陸軍的“機動作戰(zhàn)、立體攻防”“全域作戰(zhàn)”，還是海軍的“近海防御、遠海護衛(wèi)”，以及空軍的“空天一體、攻防兼?zhèn)洹焙突鸺姷摹叭驊貞?zhàn)”，軍種作戰(zhàn)的空間和范圍都大大拓展，迫切需要強大的投送能力與之匹配。

管理體制掣肘

中國現(xiàn)行的國防交通管理體制，分為國家層面和軍隊層面。在國家層面，1963年成立了軍委交通戰(zhàn)備規(guī)劃小組。1978年，國家決定成立國務院、中央軍委交通戰(zhàn)備領導小組。1994年11月，國家國動委成立，原國務院、中央軍委交通戰(zhàn)備領導小組辦公室改為國家國動委交通戰(zhàn)備辦公室。

國動委中負責國防交通動員的機構，包括設在國家發(fā)改委的經(jīng)濟動員辦公室，和設在原總后軍交部下的交通戰(zhàn)備辦公室，而后者在國防交通動員中起主要作用?？h級以上各級政府也設立國防動員委員會，而地方交通戰(zhàn)備辦公室和經(jīng)濟動員辦公室設在不同部門下，具體負責本區(qū)域的國防交通動員工作。最后，在全國的鐵路、水路和部分地區(qū)的航空機場，則有交通駐軍代表直接管理國防動員。

在軍隊層面，軍事交通管理機構眾多。原總后軍交部形式上管理全軍軍事交通，但實質(zhì)上軍事交通中的技術保障由原總裝備部負責，武警部隊有專門的交通部隊，原總參謀部有自己的重裝運輸部隊，其他總部和各軍種也各自管轄各自的軍事交通。

在解放軍原總后勤部，設有軍事交通運輸部二級部，主管解放軍軍事交通運輸，軍交部部長通常兼任國家交通戰(zhàn)備辦公室主任。隸屬原總后勤部的解放軍軍事交通學院，是全軍唯一培養(yǎng)軍事交通運輸和軍用車輛裝備領域高層次人才的院校。

按照現(xiàn)行管理體制，解放軍戰(zhàn)略投送力量的組織實施，一直由軍交運輸部門負責。國防交通的上層管理在軍隊，基層管理在地方。按照國防交通運行機制，軍隊提需求，國動委搞協(xié)調(diào)，政府抓落實。

而軍交運輸部門主要依靠國家運力來完成軍事運輸任務，自身的運輸力量非常少，其在軍事運輸活動中的主要職能是溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查，自身沒有指揮調(diào)度權，這與其所擔負的戰(zhàn)略投送任務極不匹配，很容易出現(xiàn)地方依賴中央、軍地相互依賴的支出責任不清等問題。

在國防交通保障能力建設中，最常遇到的問題是經(jīng)費供給不足和不知應該由誰供給。由此，主管機構四處找米下鍋，和軍隊與地方、政府與企業(yè)以及政府相關部門之間相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生。其結(jié)果是，國防交通建設和保障任務的執(zhí)行方，即經(jīng)費的需求方，在執(zhí)行任務及完成任務后，無法得到及時、足額的經(jīng)費保障，留下許多后遺癥。

這種現(xiàn)狀出現(xiàn)的原因，主要是國防交通事權與支出責任不清。要解決這一矛盾，必須建立國防交通事權與支出責任相統(tǒng)一的經(jīng)費保障制度。有關國防交通管理體制的改革，近幾年呼聲不斷。

中共十八大后，軍隊和地方的代表委員數(shù)次提出平戰(zhàn)結(jié)合，走軍民融合的路子，制定一部有中國特色的國防交通法。2013年4月，11個部委聯(lián)合將《國防交通法草案》上報國務院、中央軍委，并提請全國人大常委會審議。

《國防交通法草案》在立法目的中明確提出，要促進交通領域軍民融合。

關于海外軍事行動的交通保障，草案規(guī)定，國家駐外機構和我國從事國際運輸業(yè)務的企業(yè)及其境外機構，應當為我國實施國際救援、海上護航和維護國家海外利益的軍事行動的船舶、飛機、車輛和人員的補給、修整提供協(xié)助。

這次軍交運輸調(diào)整改革，軍委明確把“投送”二字寫進機構名稱，從過去的“軍交運輸”部門改為“運輸投送”部門，機關的工作人員也由助理員改為參謀。從過去平穩(wěn)中性的“運”，改成動感十足的“投”，更加凸顯現(xiàn)代戰(zhàn)爭速度制勝的理念。

軍民融合提速

經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，中國已經(jīng)形成了較為完善的鐵路、公路、水路與航空運輸體系，軍隊戰(zhàn)略投送裝備也有了突飛猛進的發(fā)展。但客觀地看，當前戰(zhàn)略投送能力特別是海空投送能力，仍然是解放軍機動能力最薄弱的環(huán)節(jié)，這制約了部隊在緊急情況下的遠程、快速、高效輸送，與解放軍有效應對多種安全威脅的需求相比，還有很大差距。

在四大投送方式中，空中投送是解放軍戰(zhàn)略投送力量最薄弱的環(huán)節(jié)。用于戰(zhàn)略投送的大型運輸機僅有幾架，且主要用于軍中自身建設的制度保障，不具備投送成建制部隊的能力。盡管運-20大型運輸機被寄予厚望，但規(guī)模列裝形成投送能力仍需假以時日，目前投送旅一級的高級戰(zhàn)術部隊仍有不少困難。

海上輸送是解放軍戰(zhàn)役支援的重要力量，但目前，海軍的運輸艦艇還不能完全滿足自身海上補給運輸?shù)男枰?，亦不具備?zhàn)略運輸遠程支援的能力。與空軍的戰(zhàn)略投送缺乏大型運輸裝備相仿，盡管歐洲野牛氣墊登陸艦、071型兩棲登陸艦均列裝海軍，但大型登陸、運輸艦艇仍然不足。

鐵路輸送是解放軍戰(zhàn)略投送的基本力量。目前，雖然高鐵有速度優(yōu)勢，但鐵路平車數(shù)量不足，制約著戰(zhàn)時部隊輸送。近年來，用于軍事目的的平車生產(chǎn)數(shù)量逐年減少，鐵路運輸行業(yè)也不愿把大量資金用于戰(zhàn)備儲備。此外，特種裝備鐵路輸送力量不足，“殺手锏”武器、超限武器裝備的鐵路輸送裝卸保障手段還不夠多。

同時，公路重裝輸送的能力也很弱?？坎筷犠陨淼哪ν谢瘷C動能力，短距機動尚可解決，但中遠程機動投送還難以滿足戰(zhàn)時需要。

即便是解放軍首支重裝快遞部隊，和原南京軍區(qū)某分部受命成立的重裝運輸分隊，也只是能在規(guī)定時間內(nèi)，將一個重型坦克營投送到千里之外的作戰(zhàn)前線，投送力量仍然有限。

軍民融合被視為快速解決解放軍機動投送能力不足的最優(yōu)路徑。2009年被稱為解放軍軍事演習年，較大規(guī)模的演習有18次之多，創(chuàng)歷年之最，但演習中暴露出很多遠程投送能力不足的問題。

為彌補這一短板，隨后幾年的演習，民航、高鐵、海運，和大型物流運輸企業(yè)都不同程度地介入解放軍機動運輸保障體系內(nèi)，軍民融合的步伐明顯加快。

2014年9月，第40集團軍某旅在遼西進行機動投送訓練。在這次訓練中，空中投送、海上航渡、鐵路輸送、公路摩托化首次同時投入，組織跨區(qū)部隊按整建制作戰(zhàn)編成和實戰(zhàn)流程實施軍地聯(lián)合投送。

今年3月23日，第40集團軍某旅坦克營接到緊急出動命令，他們啟動軍地聯(lián)合行動方案，借助地方運輸公司的大型平板拖車，重裝到達時間比規(guī)定時間提前了兩個小時。

目前，解放軍旅級高級戰(zhàn)術部隊投送，普遍以摩托化、鐵路、海上、空中等4種輸送方式，實施整建制遠程立體機動，抵達戰(zhàn)場的時間可以比原來縮短三分之二。

軍方一位分析人士說，以前部隊多是摩托化機動或鐵路輸送，全旅整建制抵達演習地域，人員和裝備要分多個梯隊多批次進行，費力耗時?，F(xiàn)在采取軍地立體投送方式輸送，快速高效，部隊作戰(zhàn)半徑和戰(zhàn)場機動能力得到大幅提升。

這位分析人士稱，加快建設一支骨干在軍、主體在民、軍民融合、一體保障的戰(zhàn)略投送力量體系，是深化拓展軍事斗爭準備的緊迫任務，也是新形勢下國防交通建設的重中之重。

（參考資料：《軍事交通學報》：提升我軍遠程投送能力的對策;《軍事歷史研究》：論軍民融合式國防交通動員管理體制的建立;《軍事交通學報》：國防交通軍民融合發(fā)展體制機制的建設）