陳耀輝

社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒機(jī)制建設(shè)探索與研究

陳耀輝

我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，有力保障了困難群眾的基本生活，在社會(huì)救助實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些通過虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段，騙取社會(huì)救助的不誠(chéng)信現(xiàn)象，影響了社會(huì)救助制度實(shí)施的公平公正。究其原因，是長(zhǎng)期以來我國(guó)缺乏對(duì)包括社會(huì)救助不誠(chéng)信行為在內(nèi)的失信懲戒機(jī)制，各種騙取社會(huì)救助資金、物資和服務(wù)等不誠(chéng)信行為，未得到應(yīng)有的約束與懲戒。十八大以來，中央明確提出要加快社會(huì)信用體系建設(shè)，使失信者得到應(yīng)有懲戒，誠(chéng)信行為得到弘揚(yáng)和激勵(lì)。

一、社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒不力的原因探析

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)面臨著嚴(yán)重的信用危機(jī)，要有效治理社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)，除了要在道德教育中強(qiáng)化誠(chéng)信理念之外，就是要通過完善法律制度，建立起一個(gè)能有效遏制社會(huì)失信行為的誠(chéng)信體系。通過對(duì)社會(huì)救助工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒不力的主要原因有以下幾點(diǎn)：

（一）社會(huì)救助對(duì)象信用信息不對(duì)稱致使失信行為難發(fā)現(xiàn)。社會(huì)救助對(duì)象在社會(huì)救助政策實(shí)施中，相對(duì)于社會(huì)救助的實(shí)施者而言處于信息優(yōu)勢(shì)地位。因此，社會(huì)救助對(duì)象信用信息的不對(duì)稱，也增加了對(duì)失信行為的判定難度。

（二）社會(huì)救助制度的法治化水平不高致使失信懲戒無力度。我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)是2014年5月1日起施行的《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），其中對(duì)騙保、瞞報(bào)行為的懲戒性條款不夠剛性，難以起到遏制社會(huì)救助對(duì)象的各種失信行為。

（三）公眾參與不足影響了社會(huì)救助失信的懲戒效應(yīng)。對(duì)社會(huì)救助實(shí)施過程進(jìn)行有效監(jiān)督是每個(gè)公民的應(yīng)有權(quán)利。但是由于公示地點(diǎn)等原因，以及公示信息本身的不完整、監(jiān)督途徑的有效性等，公眾參與程度不高，影響了社會(huì)救助失信的懲戒效應(yīng)。

二、構(gòu)建社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒機(jī)制的探索

結(jié)合鎮(zhèn)江市近年來在實(shí)踐社會(huì)救助規(guī)范化建設(shè)和探索構(gòu)建社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為可以從以下幾方面入手，構(gòu)建對(duì)社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒的有效機(jī)制：

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒機(jī)制的規(guī)范化。誠(chéng)信不僅僅是道德倫理的范疇，也是法律關(guān)注的對(duì)象。國(guó)務(wù)院于2012年出臺(tái)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，對(duì)征信活動(dòng)的基本原則、對(duì)征信業(yè)的監(jiān)督管理等作了基本規(guī)范。近年來，一些國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府就失信行為的懲戒做出了有益的嘗試。例如，最高人民法院于2013年7月發(fā)布了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，通過建立失信被執(zhí)行人名單制度，對(duì)失信被執(zhí)行人施加市場(chǎng)性懲戒和社會(huì)性懲戒，積極引導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)風(fēng)尚的形成。在省級(jí)層面，江蘇省連續(xù)出臺(tái)了《江蘇省社會(huì)法人失信懲戒辦法（試行）》和《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》兩個(gè)地方立法文件，為了保障這兩個(gè)懲戒辦法的落實(shí)，江蘇省人民政府辦公廳還就失信黑名單制度的建立，專門制定了《江蘇省嚴(yán)重失信黑名單社會(huì)公示管理辦法（試行）》，對(duì)嚴(yán)重失信黑名單的制定主體、信息來源、公示內(nèi)容、信用修復(fù)、失信懲戒等作出明確規(guī)定。

在這些對(duì)失信行為懲戒制度探索的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)救助對(duì)象各種騙保等不誠(chéng)信行為的實(shí)際情況，鎮(zhèn)江市制定出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），專門就社會(huì)救助對(duì)象失信行為的標(biāo)準(zhǔn)，失信對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，信息的共享，失信行為的分級(jí)分類懲戒措施等作出規(guī)范，以期形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的社會(huì)救助對(duì)象懲戒體系。

（二）建立信息共享的社會(huì)救助對(duì)象信用數(shù)據(jù)庫(kù)，為實(shí)施懲戒提供信息支持。失信黑名單的建立，是對(duì)失信對(duì)象進(jìn)行有效懲戒和信用約束的基礎(chǔ)。為此，鎮(zhèn)江市民政部門聯(lián)合信用管理部門，在全市統(tǒng)一的失信對(duì)象個(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，搭建依附于核對(duì)平臺(tái)的社會(huì)救助對(duì)象失信人員數(shù)據(jù)庫(kù)，并與市級(jí)相關(guān)部門的信息平臺(tái)在政策、技術(shù)層面聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)信息共享，為各相關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒奠定了基礎(chǔ)。按照《辦法》規(guī)定，社會(huì)救助對(duì)象誠(chéng)信信息來源于申請(qǐng)對(duì)象提供的申報(bào)材料及相關(guān)委托材料，由社會(huì)救助對(duì)象、市級(jí)核對(duì)機(jī)構(gòu)、各級(jí)社會(huì)救助業(yè)務(wù)工作人員、社區(qū)群眾評(píng)議等提供，社會(huì)救助對(duì)象誠(chéng)信信息來源的多元化、立體化，保障了信息資料的真實(shí)性、客觀性。

為保障對(duì)社會(huì)救助對(duì)象失信懲戒的合理性，程度的妥當(dāng)性，應(yīng)對(duì)嚴(yán)重程度不同的社會(huì)救助對(duì)象的失信行為采取不同的懲戒力度。按照嚴(yán)重程度從低到高劃分為3個(gè)等級(jí)，初始分為0分，1~5分（含5分）判定為一般失信行為；6~10分（含10分）判定為較重失信行為；10分以上判定為嚴(yán)重失信行為。

（三）實(shí)施多元有差別化的懲戒措施，力求公平公正與效率。根據(jù)失信對(duì)象失信嚴(yán)重程度的不同，有針對(duì)性地采取相應(yīng)的懲戒措施。對(duì)失信對(duì)象的一般失信行為，采用信用提醒和誠(chéng)信約談的方式，督促其停止失信行為，進(jìn)行整改；對(duì)失信對(duì)象接到誠(chéng)信提醒后無故不糾正相關(guān)失信行為或者無故不參加約談、約談事項(xiàng)不落實(shí)，經(jīng)督促后仍不履行的，上升為較重失信行為予以懲戒。對(duì)具有一般失信行為的，列入鎮(zhèn)江市社會(huì)救助失信對(duì)象家庭和個(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)，有效期1年。

對(duì)失信對(duì)象的較重和嚴(yán)重失信行為，各縣級(jí)民政部門將對(duì)其失信行為進(jìn)行警告，除信用提醒和誠(chéng)信約談外，還在其戶籍地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)社會(huì)救助微信公眾平臺(tái)、政府官網(wǎng)進(jìn)行公示。其失信信息，列入市社會(huì)救助失信對(duì)象家庭和個(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)報(bào)送市公共信用信息系統(tǒng)，有效期分別為3年和5年，并推送至各相關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒。

聯(lián)合懲戒的內(nèi)容分為兩部分組成。對(duì)較重失信行為的對(duì)象向相關(guān)行政管理部門公開失信信息，3年內(nèi)禁止報(bào)考公務(wù)員或者行政事業(yè)性崗位工作人員，暫?；蛘邷p少相關(guān)社會(huì)福利、補(bǔ)貼和政府優(yōu)惠政策支持等；對(duì)嚴(yán)重失信行為的對(duì)象，除以上懲戒內(nèi)容外，還將向社會(huì)公開其失信信息，撤銷相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)、禁止參與評(píng)優(yōu)、評(píng)先，暫?；蛘呷∠c失信行為相關(guān)的職業(yè)資格，緩評(píng)職稱，限制貸款等內(nèi)容。

（四）確立失信信息的異議與修復(fù)程序，教育引導(dǎo)失信對(duì)象信用重塑。對(duì)失信對(duì)象失信行為的懲戒，在失信對(duì)象有異議時(shí)，為其提供通暢的申訴程序。根據(jù)《辦法》規(guī)定，失信對(duì)象對(duì)其失信行為有異議的，可以向戶籍所在地信用管理部門或認(rèn)定其失信行為的社會(huì)救助政策實(shí)施部門提交異議申請(qǐng)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)自收到異議申請(qǐng)之日起30日內(nèi)對(duì)失信對(duì)象給予書面回復(fù)并說明理由。失信對(duì)象如對(duì)回復(fù)不服，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。異議處理期間，不影響失信行為記錄的公示與處理。

對(duì)于騙取或試圖騙取社會(huì)救助的失信行為在其失信行為的危害消除之后，應(yīng)給予其改過自新的機(jī)會(huì)。信用修復(fù)由失信對(duì)象向戶籍所在地信用管理部門或社會(huì)救助政策實(shí)施部門提出信用修復(fù)申請(qǐng)，如相關(guān)部門認(rèn)為失信對(duì)象已經(jīng)整改到位，符合管理要求的，可以決定允許信用修復(fù)，并將信用修復(fù)信息納入數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)提供給公共信用信息系統(tǒng)。信用修復(fù)行為不影響停保及減少社會(huì)救助金的審批決定。

總之，對(duì)社會(huì)救助失信對(duì)象實(shí)施懲戒，其目的是借助法律、法規(guī)、道德約束、信用約束等手段，預(yù)防和警示其誠(chéng)信申報(bào)家庭信息，嚴(yán)格遵守社會(huì)救助的政策要求，從而促使社會(huì)救助實(shí)施的公平公正，使社會(huì)救助在推動(dòng)和諧社會(huì)、法治社會(huì)和信用社會(huì)建設(shè)過程中發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市民政局）