鄭州市農(nóng)林科學(xué)研究所 陳東海

國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`

鄭州市農(nóng)林科學(xué)研究所 陳東海

河南省農(nóng)村能源環(huán)境保護(hù)總站 主辦

農(nóng)業(yè)是受人類活動影響最大的生態(tài)系統(tǒng)，由于土壤侵蝕、鹽堿化、板結(jié)、養(yǎng)分耗損、污染、城市化等原因，使得世界范圍內(nèi)農(nóng)用地面積減少、土地退化，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重的威脅。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)退化將影響全球整體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及其他生態(tài)系統(tǒng)的功能，要解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境退化問題，必須采取一定的措施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從源頭上有效控制農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

筆者查閱文獻(xiàn)，研究了國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼摺嵺`與效果，對北京市、上海市、南京市與杭州市農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻椖?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、實施方案等進(jìn)行了調(diào)研，旨在為我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善提供依據(jù)。

一、國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

（一）德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

1.法律法規(guī)

德國有一套較完整的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，包括《種子法》《物種保護(hù)法》《肥料使用法》《自然資源保護(hù)法》《土地資源保護(hù)法》《植物保護(hù)法》《垃圾處理法》《水資源管理條例》《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》等。

2.補(bǔ)償方法

德國政府對于自愿遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，采取環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)企業(yè)，實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，并給予一定的獎勵。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項目包括有機(jī)農(nóng)業(yè)、粗放型草場使用與多年生草場放棄使用除草劑，補(bǔ)償方式包括直接補(bǔ)償、轉(zhuǎn)型與維持補(bǔ)償、休耕與退耕還林補(bǔ)償與其他補(bǔ)償（見表1）。

只要按法律規(guī)定的條款進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即可領(lǐng)取常規(guī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償與特殊農(nóng)業(yè)補(bǔ)償金。常規(guī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括保證土地性質(zhì)不變、實行環(huán)保的生產(chǎn)方式等；另外，對于坡度大、氣候差的地區(qū)，實施野生植物與動物保護(hù)，畜禽自然放養(yǎng)，建造符合環(huán)保要求的牛棚等，對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有貢獻(xiàn)的，可以申請并領(lǐng)取特殊補(bǔ)貼。從事生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入水平與“傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)”相比大約低7%，為了彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型以及轉(zhuǎn)型之后維持造成的損失，實施了轉(zhuǎn)型與維持補(bǔ)貼。德國對休耕土地與容易產(chǎn)生水土流失地區(qū)退耕還林進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

3.補(bǔ)償效果

德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立并實施后，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到了顯著地改善?；手械睦寐什粩嗵岣?，已經(jīng)接近最大值，明顯緩解了氮素環(huán)境污染，有機(jī)農(nóng)場面積不斷擴(kuò)大。雖然德國化肥的用量減少了9%，但是糧食產(chǎn)量卻增加了5%，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施對耕地質(zhì)量的保護(hù)、糧食綜合生產(chǎn)能力的提高發(fā)揮了重要的作用。

（二）美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

自20世紀(jì)30年代以來，由于大規(guī)模土地開發(fā)，美國出現(xiàn)了黑風(fēng)暴事件，為了治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，逐步建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施主要包括環(huán)境質(zhì)量激勵項目、環(huán)保休耕項目、農(nóng)牧場土地保護(hù)項目與濕地保護(hù)項目。

1.法律法規(guī)

美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)包括《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》《食品安全法案》與《食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)及貿(mào)易法案》。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項目主要由每5年修訂1次的農(nóng)業(yè)法案設(shè)立的，借助于農(nóng)業(yè)部下屬機(jī)構(gòu)與土地所有者合作，以契約的形式，限定土地的使用權(quán)與使用方式，鼓勵土地使用者采取環(huán)保的生產(chǎn)方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.補(bǔ)償方法

環(huán)境質(zhì)量激勵項目主要對改善水質(zhì)的土地、改善土壤的耕地、保護(hù)和改善資源基礎(chǔ)的放牧地和林地與提升魚類和野生動物棲息地質(zhì)量的非聯(lián)邦政府土地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償主要包括成本分擔(dān)和獎勵，其中前者是最主要的部分。農(nóng)業(yè)部支付的補(bǔ)償金額不超過保護(hù)措施75%的成本，并適當(dāng)提高對弱勢群體的支付比例，對生產(chǎn)者實施土地保護(hù)措施給予獎勵。該項目還對非政府組織出資實施創(chuàng)新性保護(hù)措施的機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前，每個單位或個人通過合約能夠得到的最高補(bǔ)償金額為186萬元（注：此文貨幣單位為人民幣）。

表1　德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項目與標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)保休耕項目的補(bǔ)償由土地租金和成本分擔(dān)兩部分構(gòu)成，其中土地租金根據(jù)區(qū)域地租與土地肥力確定，由政府根據(jù)項目的成本，給予實施植被保護(hù)措施農(nóng)民的補(bǔ)償不超過成本的50%。目前，環(huán)保休耕項目的平均地租水平約為310元/ hm2。從2012年開始，美國的農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，對休耕土地提供獎勵。

農(nóng)牧場土地保護(hù)項目主要利用資金補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行地役權(quán)購買。農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，政府應(yīng)向合格機(jī)構(gòu)提供成本分擔(dān)扶助，政府幫助其購買合格土地的農(nóng)用價值及其他保護(hù)價值。其中，自然資源保護(hù)服務(wù)出資不超過地役權(quán)及其他權(quán)益市場價值的50%，合格機(jī)構(gòu)出資不能少于25%，其余經(jīng)費由土地所有者承擔(dān)。農(nóng)業(yè)法案將項目規(guī)模限制在6.88萬～13.76萬hm2，資金限制在21 700萬元以內(nèi)。

濕地保護(hù)項目根據(jù)各州上一年度的項目情況和環(huán)境狀況等指標(biāo)分配資助資金，對保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，政府參照區(qū)域的土地價值水平或土地所有者要價的最低者，支付土地市場價值。對期限短于30年的地役權(quán)和恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議，提供50%～75%的成本分擔(dān)；而對永久性地役權(quán)提供75%～100%的成本分擔(dān)。少于310萬元的地役權(quán)支付，在30年內(nèi)每年平均支付；超過310萬元的地役權(quán)支付，在5～30年內(nèi)支付成本分擔(dān)。根據(jù)成本分擔(dān)協(xié)議，政府支付給個人或合法團(tuán)體的資金每年不超過31萬元。

3.補(bǔ)償效果

環(huán)境質(zhì)量激勵項目為低收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供了較高的補(bǔ)償，改善了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件，項目實施改善了土壤、水質(zhì)和野生動物棲息地，環(huán)境效益顯著。環(huán)保休耕項目有效保護(hù)了野生動物棲息地，減少了水土流失及凈化了污染物質(zhì)；該項目為人們提供登山、狩獵和釣魚場所，環(huán)境效益與休閑效益高。通過對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地的保護(hù)，農(nóng)牧場土地保護(hù)項目穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品的供給和市場價格，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。濕地保護(hù)項目減少了水土流失，提高了土壤肥力，降低了河流的污染，提升了濕地的水質(zhì)。

二、國內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

（一）北京市的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

1.小麥與牧草生態(tài)補(bǔ)償

小麥、牧草在冬天可以起到“保持水土、防范揚塵”的生態(tài)環(huán)保作用。北京市農(nóng)戶在耕地內(nèi)種植小麥、牧草后，可以獲得補(bǔ)償，每公頃小麥補(bǔ)償600元/年，每公頃牧草補(bǔ)償525元/年。

2. 有機(jī)肥生態(tài)補(bǔ)償

從事蔬菜和糧食種植的單位或種植大戶，均可申請有機(jī)肥生態(tài)補(bǔ)償，購買有機(jī)肥和生物肥時均可享受250元/t的補(bǔ)償。

（二）上海市的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

1.水稻生態(tài)補(bǔ)償

上海市對種植水稻的農(nóng)戶，按實際種植面積給予生態(tài)補(bǔ)償，市級財政每年每667m2補(bǔ)償80元。

2. 綠肥生態(tài)補(bǔ)償

對上海市范圍內(nèi)連片種植綠肥2hm2以上的農(nóng)戶給予補(bǔ)償，市級財政每年每667m2綠肥補(bǔ)償150元，區(qū)縣根據(jù)實際情況配套并實行級差補(bǔ)償。

3.商品有機(jī)肥補(bǔ)償

上海市對有機(jī)肥生產(chǎn)廠家進(jìn)行了認(rèn)定，生產(chǎn)的有機(jī)肥質(zhì)量達(dá)標(biāo)的企業(yè)可以獲得補(bǔ)償，降低有機(jī)肥的價格，鼓勵在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中多使用有機(jī)肥，減少化肥的施用量。上海市對商品有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)給予200元/t的補(bǔ)償。

（三） 南京市農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

1. 水稻生態(tài)補(bǔ)償

南京市出臺了生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，對連片33.33hm2以上的水稻種植區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，水稻生態(tài)補(bǔ)償為200元/667m2。水稻生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w是各水稻種植鎮(zhèn)鄉(xiāng)，水稻生態(tài)補(bǔ)償資金由市、區(qū)兩級財政各承擔(dān)50%。

2.有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

南京市下發(fā)了《南京市有機(jī)農(nóng)業(yè)項目管理辦法（試行）》，南京市有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要由企業(yè)實施，以項目的形式申報，并由相關(guān)部門驗收合格后予以補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)詳見表2。

（四） 杭州市的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

杭州市出臺并實施了《杭州市商品有機(jī)肥生產(chǎn)、銷售和施用扶持資金管理辦法（試行）》，對杭州市符合條件的精致有機(jī)肥生產(chǎn)廠家、銷售企業(yè)、施用者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。精制商品有機(jī)肥扶持重點是糧油作物、蔬菜、茶葉、果樹、花卉種植區(qū)，水源保護(hù)區(qū)周邊的農(nóng)田，通過杭州市認(rèn)定的精致有機(jī)肥的生產(chǎn)企業(yè)。

精制商品有機(jī)肥補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：施用精制有機(jī)肥的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社給予300元/t補(bǔ)助；根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)銷售精致有機(jī)肥的數(shù)量，精致有機(jī)肥按照30元/t的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，有機(jī)無機(jī)復(fù)混肥按15元/t的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；每年在杭州市區(qū)、縣（市）分別評選出有機(jī)肥銷售量前三位的企業(yè)，給予10萬元的補(bǔ)償；對當(dāng)年投產(chǎn)且銷售量達(dá)到5 000t以上的新建有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)，每家企業(yè)可以獲得一次性10萬元的獎金；根據(jù)銷售給杭州轄區(qū)內(nèi)用戶精制有機(jī)肥的數(shù)量，政府給予有機(jī)肥生產(chǎn)與銷售企業(yè)60元/t的補(bǔ)償。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化程度高，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能退化，政府越來越重視農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件好，已經(jīng)具備了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件。國內(nèi)主要農(nóng)業(yè)省份工業(yè)化程度低，經(jīng)濟(jì)條件較差，不具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力，主要執(zhí)行國家的生態(tài)補(bǔ)償與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，雖然有建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠?，實施難度大。

表2　南京市有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

三、結(jié)語

發(fā)達(dá)國家非常重視農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)，并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撸⒘送晟频霓r(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實施后改善了農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

近年來，我國發(fā)達(dá)地區(qū)嘗試建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但是，除了退耕還林與生態(tài)林補(bǔ)償之外，我國尚未建立全國范圍的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，現(xiàn)在實施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量，也加劇了農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。

目前，我國農(nóng)業(yè)已超過工業(yè)成為最大的面源污染，化肥、農(nóng)藥的大量使用對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，畜禽養(yǎng)殖場污染問題比較突出，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。借鑒國外與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗，逐步建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理力度，勢在必行。