張承惠

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京　100010)

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關(guān)于我國(guó)金融監(jiān)管框架重構(gòu)的思考與建議

張承惠

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 金融研究所，北京100010)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，現(xiàn)行金融監(jiān)管框架的不適應(yīng)性愈發(fā)突出。盡管改革的必要性已達(dá)成共識(shí)，但在金融監(jiān)管改革方案上卻存在巨大爭(zhēng)議?，F(xiàn)有的幾個(gè)方案各有優(yōu)點(diǎn)，也存在一些共性問(wèn)題，如未涉及監(jiān)管理念變革、缺少財(cái)政部門(mén)參與、重形式輕實(shí)質(zhì)(特別是未觸及目標(biāo)沖突問(wèn)題、功能監(jiān)管問(wèn)題)等。金融監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整不能寄希望“畢其功于一役”，應(yīng)從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分階段逐步推進(jìn)。近期重點(diǎn)是解決信息溝通不暢、監(jiān)管真空問(wèn)題，建立科學(xué)決策機(jī)制；未來(lái)的改革目標(biāo)是建立一個(gè)相互制衡、有機(jī)協(xié)作、分工明確、全覆蓋和高效率的金融監(jiān)管架構(gòu)。

金融監(jiān)管；框架重構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)防范

一、現(xiàn)行金融監(jiān)管框架與我國(guó)金融發(fā)展現(xiàn)狀的契合度越來(lái)越低

中國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)確立以來(lái)，我國(guó)金融體系發(fā)生了巨大的變化，突出表現(xiàn)在：

第一，金融機(jī)構(gòu)種類(lèi)、業(yè)務(wù)量快速增長(zhǎng)，金融市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。不僅意味著中國(guó)金融業(yè)和金融市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響力加大、貢獻(xiàn)度提升，也意味著潛在金融風(fēng)險(xiǎn)加大和金融管理的難度增加*2003年末，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)約50萬(wàn)億元，上市公司1 287家，股票市值42 456億元，債券市值4 068億元。到2015年末，金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)超過(guò)210萬(wàn)億元，A股上市公司2 827家，股票和債券市值分別達(dá)到53.1萬(wàn)億元。從存貸款情況看，2003年末人民幣存款余額20.8萬(wàn)億元，貸款15.9萬(wàn)億元；2015年末存貸款分別達(dá)到135.7萬(wàn)億元和93.4萬(wàn)億元。。

第二，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不斷增加，跨業(yè)協(xié)同形式趨于多樣化。金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)層面早已打破過(guò)去分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局，通過(guò)設(shè)立金融專(zhuān)業(yè)子公司、與金融機(jī)構(gòu)合作等方式，已經(jīng)事實(shí)上進(jìn)入了以前不能進(jìn)入的金融領(lǐng)域。

第三，正規(guī)金融體系之外的類(lèi)金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，正規(guī)金融體系的服務(wù)能力和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。在中央政府的認(rèn)可或默許以及地方政府的積極推動(dòng)下，各種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在近10年內(nèi)得到了快速發(fā)展，帶來(lái)了日益突出的風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。

第四，交叉業(yè)務(wù)和跨領(lǐng)域套利活動(dòng)不斷增加。近年來(lái)，在盈利壓力增大、資本約束強(qiáng)化、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)管趨嚴(yán)的大環(huán)境下，銀行等金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避監(jiān)管、增加盈利，通過(guò)各種方式開(kāi)展交叉業(yè)務(wù)。盡管這些活動(dòng)對(duì)活躍國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)、豐富金融產(chǎn)品、提升金融效率等具有積極意義，但也帶來(lái)了不容忽視的問(wèn)題，如增大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、一些買(mǎi)入返售業(yè)務(wù)實(shí)際擴(kuò)大了信貸資產(chǎn)總量卻未納入統(tǒng)計(jì)、相當(dāng)數(shù)量的資金在實(shí)體經(jīng)濟(jì)體外反復(fù)循環(huán)導(dǎo)致企業(yè)資金成本上升等。隨著這類(lèi)業(yè)務(wù)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)更為復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)管理更加困難。一旦某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)就有可能在不同市場(chǎng)交叉蔓延和傳染。

面對(duì)上述新形勢(shì)、新變化，金融監(jiān)管架構(gòu)的不適應(yīng)性愈發(fā)突出。

一是分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式不相適應(yīng)。首先，現(xiàn)行監(jiān)管體制割裂了同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系，導(dǎo)致同類(lèi)業(yè)務(wù)因市場(chǎng)主體種類(lèi)的不同而產(chǎn)生監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的差異。由此必然會(huì)增大金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門(mén)之間的博弈空間，加大跨部門(mén)信息溝通難度。另一方面，現(xiàn)有監(jiān)管模式也不利于不同業(yè)務(wù)之間的協(xié)同，產(chǎn)生“為某類(lèi)業(yè)務(wù)單設(shè)一類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，某類(lèi)機(jī)構(gòu)只能做某項(xiàng)業(yè)務(wù)”的結(jié)果。以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為例，目前已經(jīng)劃分出約20種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)，每類(lèi)機(jī)構(gòu)在監(jiān)管指標(biāo)和要求上均有不同程度的差別。這種以“機(jī)構(gòu)”而不是以“功能”為主要監(jiān)管對(duì)象的體制，必然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管重疊、監(jiān)管空白、降低金融服務(wù)效率等不良后果。

其次，在金融控股集團(tuán)數(shù)量不斷增多的情況下，對(duì)金控集團(tuán)缺乏法律規(guī)范和跨業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。我國(guó)金控公司在銀行、證券和保險(xiǎn)子公司之間以及金融與實(shí)業(yè)之間，基本沒(méi)有建立有效的“防火墻”。集團(tuán)公司下屬各子公司、孫子公司之間存在大量不良關(guān)聯(lián)交易。貸款、投資、擔(dān)保、理財(cái)、代售等多個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)都可能傳播至其他關(guān)聯(lián)公司甚至集團(tuán)公司。

二是監(jiān)管規(guī)則不一致導(dǎo)致市場(chǎng)不公平。如融資租賃、保理等業(yè)務(wù)，均存在兩套不同且分割的監(jiān)管體制。相比銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，商務(wù)部門(mén)的監(jiān)管力度要弱得多。但是商務(wù)部門(mén)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)在人民銀行征信系統(tǒng)使用、結(jié)售匯、稅收、融資等方面的競(jìng)爭(zhēng)條件則遠(yuǎn)不如銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。

三是現(xiàn)有金融監(jiān)管架構(gòu)低效、碎片化缺陷突出，同時(shí)存在各自為政，缺少配合的問(wèn)題。以金融消費(fèi)者保護(hù)為例，目前“一行三會(huì)”分別設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)局(或類(lèi)似機(jī)構(gòu))，不僅有關(guān)制度規(guī)定和工作方式均存在較大差異，而且對(duì)“一行三會(huì)”相關(guān)部門(mén)的權(quán)利責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際效果有限。

在配合方面同樣存在較多問(wèn)題。2013年8月成立的金融監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)解決行業(yè)共性問(wèn)題等方面發(fā)揮了一定作用，但總體上效率不高。

四是不能有效應(yīng)對(duì)新型金融機(jī)構(gòu)、類(lèi)金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，隨著地方經(jīng)濟(jì)和地方金融的快速發(fā)展，特別是“自下而上”的民間金融創(chuàng)新日趨活躍，現(xiàn)行以“一行三會(huì)”為基本架構(gòu)的、自上而下的垂直式金融監(jiān)管很難適應(yīng)這種狀況，尤其是縣級(jí)及以下區(qū)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的監(jiān)管真空，無(wú)法有效防控風(fēng)險(xiǎn)。

盡管地方政府已在事實(shí)上廣泛參與地方金融監(jiān)管，卻面臨著嚴(yán)重的金融監(jiān)管權(quán)力、能力與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。一方面，地方政府承擔(dān)的部分金融監(jiān)管職責(zé)“有形無(wú)實(shí)”，既沒(méi)有明確的法律依據(jù)，又缺乏科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，地方政府并不擁有城商行、農(nóng)信社等地方法人金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，無(wú)法及時(shí)獲取有效的監(jiān)管信息。權(quán)責(zé)分離和監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)造成地方政府在風(fēng)險(xiǎn)處置(特別是非法集資案件處理)過(guò)程中非常被動(dòng)，既難以進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)防范，又難以保證事后處置效率。

更為突出的問(wèn)題是，地方政府在“促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)”與“金融風(fēng)險(xiǎn)防控”之間面臨兩難選擇。一方面，地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)迫切需要大量的金融資源，在“發(fā)展”與“風(fēng)控”之間難以取舍；另一方面，地方政府對(duì)部分金融機(jī)構(gòu)擁有資產(chǎn)和人事管理權(quán)，既是股東又是監(jiān)管者，存在較大的利益沖突。在一些地方，金融辦的首要職能是融資和招商，其次才是監(jiān)管和化解風(fēng)險(xiǎn)。有的地方金融辦還通過(guò)規(guī)定社會(huì)融資規(guī)模和貸款任務(wù)、對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)進(jìn)行考核排名等方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)施加壓力，由此加快了風(fēng)險(xiǎn)累積。

二、對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整方案的簡(jiǎn)要評(píng)析

近期，社會(huì)各界對(duì)金融監(jiān)管體制改革的必要性(“為什么要改”)已基本達(dá)成共識(shí)，但在改革具體方案(“怎么改”)上還存在激烈爭(zhēng)議。意見(jiàn)比較集中的方案主要有三：一是“一行三局”方案，即將“一行三會(huì)”合并成立超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在央行下設(shè)立銀監(jiān)局、證監(jiān)局和保監(jiān)局；二是“一行兩會(huì)”方案，即將央行和銀監(jiān)會(huì)合并，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)保持現(xiàn)有格局不變；三是“一行一委”方案，即將“三會(huì)”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會(huì)，從而形成“雙頭監(jiān)管”模式。也有人提出要將金融消費(fèi)者保護(hù)局單列出來(lái)，以強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)功能。

總的來(lái)看，這三類(lèi)改革方案都有一定的合理性，有助于在某種程度上解決現(xiàn)存監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、部門(mén)利益主導(dǎo)等問(wèn)題，但這些方案也都存在一些不足之處，共性問(wèn)題主要有三：

首先，上述方案基本都是外科手術(shù)，改革聚焦于組織架構(gòu)的調(diào)整，并未涉及監(jiān)管理念的變革。而監(jiān)管理念的變革，恰恰是我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管體制存在的最大問(wèn)題。在過(guò)去幾十年傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下形成的金融體系，不可避免地被打上“速度就是效益”和“保增長(zhǎng)工具”“政府宏觀(guān)調(diào)控工具”的烙印。在這一背景下形成的金融監(jiān)管理念，既有“父愛(ài)主義”又有“母愛(ài)主義”：一方面嚴(yán)格管制金融機(jī)構(gòu)的行為不得逾矩(主要依靠行政手段)，另一方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)又過(guò)度呵護(hù)，并單純地以數(shù)量的增長(zhǎng)為政策導(dǎo)向。同時(shí)，在前期“穩(wěn)定壓倒一切”的意識(shí)下，“不出風(fēng)險(xiǎn)”成為有關(guān)部門(mén)的最高準(zhǔn)則，金融效率和金融發(fā)展質(zhì)量則成為次要的工作。為了減少自身的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，監(jiān)管部門(mén)往往只盯著自己的“一畝三分地”，對(duì)管轄范圍之外的金融風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)?？梢哉f(shuō)，如果監(jiān)管理念不進(jìn)行調(diào)整，金融監(jiān)管架構(gòu)無(wú)論如何改變都是低效的。

其次，這種外科手術(shù)式的改革沒(méi)有解決不同目標(biāo)之間的利益沖突問(wèn)題。在傳統(tǒng)發(fā)展模式下形成的監(jiān)管架構(gòu)，賦予了有關(guān)部門(mén)過(guò)多的職能。一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)身負(fù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)金融行業(yè)發(fā)展、規(guī)范金融秩序、支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略、保護(hù)金融消費(fèi)者等多項(xiàng)職能，而這些職能的目標(biāo)往往是矛盾的，這是造成部門(mén)利益沖突的根源之一?，F(xiàn)有改革方案無(wú)法解決上述問(wèn)題，即便是第一方案，也只是將不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題、將機(jī)構(gòu)之間的利益沖突轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門(mén)之間的利益沖突。而且，信息和沖突內(nèi)部化以后很可能會(huì)使外部監(jiān)督缺乏足夠的信息和降低對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的把握能力。

第三，缺少財(cái)政部門(mén)的參與。一國(guó)金融體系的穩(wěn)定與政府財(cái)政能力密切相關(guān)，不少經(jīng)濟(jì)體的宏觀(guān)審慎管理框架中，財(cái)政部都占據(jù)重要位置。這不僅是因?yàn)樨?cái)政部在使用公共資金維護(hù)金融穩(wěn)定過(guò)程中擔(dān)當(dāng)重要角色，也因?yàn)樨泿耪咝枰?cái)政政策的配合才能更加有效(當(dāng)然反之亦然)。近期人們經(jīng)常引用英國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)危機(jī)后英國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)的改革強(qiáng)化了英格蘭銀行的責(zé)任和權(quán)力，但卻往往有意無(wú)意地忽略了英國(guó)財(cái)政部的作用。盡管英國(guó)中央銀行具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但英國(guó)財(cái)政部卻具有更高的政治地位，英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的地位大體上與副首相相當(dāng)；在動(dòng)用公共資金進(jìn)行危機(jī)救助方面，財(cái)政部是英國(guó)法律授權(quán)的唯一決策機(jī)構(gòu)。在我國(guó)金融監(jiān)管框架改革的籌劃過(guò)程中，基本將財(cái)政部門(mén)排除在外，這是很奇怪的事情。

三、有關(guān)我國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)重構(gòu)的建議

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，筆者認(rèn)為金融監(jiān)管架構(gòu)改革不可能一蹴而就，必須分階段推進(jìn)。

(一)短期內(nèi)不宜對(duì)金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行大幅度調(diào)整

所謂大幅度調(diào)整，是指前述對(duì)現(xiàn)有“一行三會(huì)”進(jìn)行撤并重組。短期不宜操作的原因有二：

第一，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然很大，在經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過(guò)程中，前期積累并被高速度所掩蓋的問(wèn)題和矛盾將快速暴露。未來(lái)2～3年，中國(guó)很可能進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。而根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，金融監(jiān)管架構(gòu)的大幅度調(diào)整會(huì)帶來(lái)至少1年的整合期，一旦決策或操作不當(dāng)這個(gè)時(shí)期會(huì)更長(zhǎng)。一個(gè)相對(duì)紊亂的金融監(jiān)管體系顯然很難有效應(yīng)對(duì)可能的金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變之前，任何形式上的機(jī)構(gòu)調(diào)整都無(wú)助于解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題。不僅對(duì)金融監(jiān)管效率的提升作用有限，而且增加了監(jiān)管體系的整合成本。

(二)近期金融監(jiān)管架構(gòu)改革應(yīng)抓住主要矛盾，重點(diǎn)解決突出問(wèn)題

目前不對(duì)現(xiàn)有“一行三會(huì)”進(jìn)行大幅度調(diào)整并不意味著改革無(wú)所作為。當(dāng)前金融監(jiān)管體制機(jī)制中的突出問(wèn)題主要是：信息溝通不暢導(dǎo)致反應(yīng)速度過(guò)慢和政策的精準(zhǔn)度不高、決策科學(xué)性不夠、分業(yè)監(jiān)管模式帶來(lái)監(jiān)管真空。針對(duì)這些突出問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行以下改革和調(diào)整：

第一，建立金融信息共享機(jī)制，統(tǒng)一信息的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。目前，有關(guān)金融信息均由“一行三會(huì)”按照職能范圍各自制訂統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)口徑，信息征集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，共享性也不高。例如小微企業(yè)貸款統(tǒng)計(jì)，央行和銀監(jiān)會(huì)各有各的標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果，既造成同一指標(biāo)數(shù)據(jù)不一致從而影響政策效果的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，也加重了金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，因?yàn)橥患毅y行必須上報(bào)兩套甚至更多的報(bào)表。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)抓緊制訂“金融信息征集、統(tǒng)計(jì)、管理辦法”，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑和金融信息統(tǒng)計(jì)報(bào)表，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再單獨(dú)向轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)提出統(tǒng)計(jì)要求，內(nèi)設(shè)統(tǒng)計(jì)部門(mén)將精力更多地放在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的科學(xué)性和大數(shù)據(jù)分析上。

第二，建立高層級(jí)的金融決策協(xié)調(diào)機(jī)制。影響科學(xué)決策的關(guān)鍵因素有二：一是部門(mén)利益和部門(mén)保護(hù)主義。目前，部門(mén)之間的利益沖突已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，甚至達(dá)到了“為反對(duì)而反對(duì)”的程度。二是封閉決策，信息公開(kāi)度不夠。盡管很多政策出臺(tái)前在各相關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)了一圈，也征求了業(yè)界意見(jiàn)，但這種決策機(jī)制很大程度是形式化的，吸收意見(jiàn)也是有選擇性的。

針對(duì)上述問(wèn)題，建議將現(xiàn)有跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制升格為更高層級(jí)的金融穩(wěn)定委員會(huì)。委員會(huì)應(yīng)有法定職責(zé)并明確工作程序和決策機(jī)制、應(yīng)增加財(cái)政部的投票權(quán)、應(yīng)定期對(duì)外發(fā)布信息和金融穩(wěn)定報(bào)告。委員會(huì)下應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的辦公室、配備足夠的專(zhuān)職人員對(duì)委員會(huì)提供支持，以確保委員會(huì)能夠持續(xù)不斷地全面監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并在必要時(shí)做出快速反應(yīng)。同時(shí)，為提升金融穩(wěn)定委員會(huì)決策的科學(xué)性，有必要設(shè)立非專(zhuān)職、不占編制的金融改革與政策咨詢(xún)智囊團(tuán)，該智囊團(tuán)應(yīng)由熟悉金融領(lǐng)域問(wèn)題的專(zhuān)家、業(yè)界代表組成并定期輪換(例如每三年撤換三分之一成員)。

(三)構(gòu)建合理金融監(jiān)管架構(gòu)的設(shè)想

在上述改革、改良措施推進(jìn)以后，可選擇合適時(shí)機(jī)進(jìn)行金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整。未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整的方向和目標(biāo)是：

第一，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制衡。根據(jù)政治學(xué)原理，任何權(quán)力都需要制衡，特別是來(lái)自同一層級(jí)的制衡。僅靠上級(jí)權(quán)力制衡，結(jié)果或者是下層權(quán)力機(jī)構(gòu)無(wú)效和沒(méi)有動(dòng)力，或者是下層權(quán)力失控、權(quán)力與責(zé)任錯(cuò)配。出于這個(gè)理由，筆者不贊同將金融監(jiān)管權(quán)力集中于人民銀行的“超級(jí)中央銀行”改革方案，更反對(duì)出于部門(mén)利益，將國(guó)外做法簡(jiǎn)單、片面地引入中國(guó)。

第二，提高金融監(jiān)管效率。為此，一是需要準(zhǔn)確界定金融監(jiān)管部門(mén)的職能，改變目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)多重可能帶來(lái)利益沖突的職責(zé)的現(xiàn)狀，將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)從與法定目標(biāo)沖突的職能中解脫出來(lái)(如所有者職能、保增長(zhǎng)保穩(wěn)定職能、金融發(fā)展職能等)，促使其專(zhuān)注于促進(jìn)金融體系的穩(wěn)健，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)。二是要提高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，賦予其機(jī)構(gòu)編制的適度靈活性，確保其具有足夠的監(jiān)管資源。三是提高人大監(jiān)督金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力，加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)。四是轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管方式，減少不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。特別要改變通過(guò)控制金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融活動(dòng)實(shí)行直接干預(yù)的做法，將自上而下“管”金融機(jī)構(gòu)和“管”市場(chǎng)的行政官員心態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬厥袌?chǎng)和金融家的合作式心態(tài)。加強(qiáng)決策前與市場(chǎng)的溝通，提高監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)能力。切實(shí)下放行政權(quán)力，降低金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本。

第三，加強(qiáng)宏觀(guān)審慎監(jiān)管，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范能力，特別是加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和跨業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管。為此，需要改變機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，推進(jìn)功能監(jiān)管；改變數(shù)量管控方式，主要通過(guò)價(jià)格調(diào)控市場(chǎng)；改變割據(jù)式的金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)統(tǒng)一；改變“畫(huà)地為牢”的分割式監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋。

第四，規(guī)范市場(chǎng)行為，強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)。危機(jī)后加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)際金融監(jiān)管體系改革的重要趨勢(shì)，而我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)總體上看力度明顯偏弱，有必要通過(guò)立法和機(jī)構(gòu)調(diào)整加以強(qiáng)化。

根據(jù)上述目標(biāo)，筆者認(rèn)為未來(lái)較為理想的金融監(jiān)管框架是“一委、一行、一會(huì)、一局”模式，即在金融穩(wěn)定委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的中央銀行、金融監(jiān)管委員會(huì)、中小投資者和金融消費(fèi)者保護(hù)局。

就其分工來(lái)看，中央銀行的職責(zé)是確保金融體系穩(wěn)健運(yùn)行的宏觀(guān)審慎監(jiān)管，與金融監(jiān)管委員會(huì)共同負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、流動(dòng)性救助、清償能力恢復(fù)，與財(cái)政部共同負(fù)責(zé)危機(jī)處理和問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置；金融監(jiān)管委員會(huì)與央行共同負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，具體負(fù)責(zé)微觀(guān)審慎管理，監(jiān)督和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序；中小投資者和金融消費(fèi)者保護(hù)局重點(diǎn)規(guī)范金融交易行為，保護(hù)投資者和金融消費(fèi)者，打擊非法集資，強(qiáng)化金融知識(shí)教育。

需要指出的是，金融監(jiān)管框架重構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕不是僅對(duì)“一行三會(huì)”機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整就可以完成的工作。這項(xiàng)工程涉及金融立法等金融基礎(chǔ)設(shè)施改造、金融發(fā)展和監(jiān)管理念調(diào)整、政府和市場(chǎng)關(guān)系、金融機(jī)構(gòu)所有權(quán)調(diào)整等重大問(wèn)題，需要持續(xù)努力。

(責(zé)任編輯魏艷君)

Thinking on Reconstruction of China’s Financial Regulatory Framework and Recommendations

ZHANG Cheng-hui

(Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council， Beijing 100010, China)

With the development of China’s economy and finance, inadaptability of current financial supervision framework is becoming increasingly evident.Although the need for reform has reached a consensus, there is great controversy in financial regulatory reform package. Several existing programs have their advantages, but there are some common problems,such as without the change of the regulatory concept, lack of involvement of the financial sector, heavy forms of light essence (especially without thinking the problem of objectives conflict, functional supervision),etc. It’s wrong to hope financial regulatory structure adjustment to be accomplished at one stroke. It should be approached from reality and step by step. Recent emphasis should be put on solving information problems of miscommunication and regulatory vacuum to build a mechanism of scientific decision-making. The future reform objective is to build a financial regulatory framework of checks and balances, organic collaboration, clear division of labor, wide coverage and high efficiency.

financial regulation;framework reconstruction; risk prevention

2016-06-12

張承惠(1957—)，女，上海人，研究員，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長(zhǎng)，研究方向：金融政策、投資政策、民營(yíng)企業(yè)投融資、資本市場(chǎng)。

format：ZHANG Cheng-hui.Thinking on Reconstruction of China’s Financial Regulatory Framework and Recommendations[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(9):1-5.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.09.001

F832

A

1674-8425(2016)09-0001-05

引用格式：張承惠.關(guān)于我國(guó)金融監(jiān)管框架重構(gòu)的思考與建議[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2016(9):1-5.