李佐軍

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是負(fù)債本身的風(fēng)險(xiǎn)。二是負(fù)債傳導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)

中國人民銀行最近公布了一組和地方政府債務(wù)有關(guān)的數(shù)據(jù)，從2016年2月到6月，地方政府債券發(fā)行量超過3.6萬億元。而2015年全年地方政府債券發(fā)行量為3.8萬億元。也就是說，今年地方政府用五個(gè)月時(shí)間發(fā)行了接近去年全年量的債券。按2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告要求，2016年地方政府一般債務(wù)余額限額為10.7億元，而截至2016年6月底，地方政府債券托管余額為8.3萬億元，已接近限額量的八成。

為什么地方政府在上半年會(huì)大量發(fā)債？又是什么原因推動(dòng)著地方政府在發(fā)債道路上越走越遠(yuǎn)，地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大隱藏著哪些風(fēng)險(xiǎn)？這些風(fēng)險(xiǎn)如何處理？

地方政府為什么要大量發(fā)債？

簡(jiǎn)單來看，因?yàn)榻衲甏_定的地方發(fā)債總量本身高于去年，所以短時(shí)間內(nèi)會(huì)呈現(xiàn)出地方發(fā)債多的現(xiàn)象。再加上債務(wù)置換的因素，總量就變得更加大了。當(dāng)然地方發(fā)債多，反映出地方政府的財(cái)政收支缺口壓力增大，而這個(gè)問題值得重視。一旦地方政府發(fā)生大面積債務(wù)違約，不僅會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)影響地方政府的正常運(yùn)作，更嚴(yán)重的是會(huì)觸發(fā)社會(huì)不安定。所以必須對(duì)地方政府大規(guī)模舉債持謹(jǐn)慎的態(tài)度。為此，我們也需要首先了解一下地方政府大量舉債背后的深層次原因。

第一，與中國上世紀(jì)90年代實(shí)行的分稅制有關(guān)。當(dāng)時(shí)，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅。分稅制的理念是要激勵(lì)地方，搞活地方經(jīng)濟(jì)。但實(shí)際上實(shí)行分稅制后，很多地方出現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的情況。比如說，扶貧和教育等方面的支出很大，單靠地方財(cái)政捉襟見肘，而中央轉(zhuǎn)移支付又不夠，這樣一來很多地方政府的財(cái)政收支經(jīng)常出現(xiàn)不平衡，入不敷出。而平衡收支缺口的一個(gè)手段就是發(fā)債，所以地方有很強(qiáng)的發(fā)債動(dòng)機(jī)。

第二，與地方政府的職能定位有關(guān)。在大多數(shù)國家，地方政府的主要職能是進(jìn)行公共服務(wù)和公共管理，但中國的地方政府還附加了很強(qiáng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。加上過去多年來實(shí)行的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核導(dǎo)向的干部考核制度，使得很多地方政府為了獲得更高的政績(jī)，大規(guī)模進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除了在公共服務(wù)上的支出外，巨大的資金需求只能通過發(fā)行債券等方式來滿足。

第三，投融資平臺(tái)為地方政府發(fā)行債券提供了條件。按照有關(guān)法律規(guī)定，地方政府是不允許發(fā)行債券的，后來才允許省級(jí)政府發(fā)行債券。地方政府不能直接發(fā)債，促使地方政府設(shè)立了很多投融資平臺(tái)公司去發(fā)債和融資。而這些投融資平臺(tái)公司不同于一般的投融資企業(yè)，均具有很強(qiáng)的政府背景，可利用強(qiáng)大的政府信譽(yù)為地方政府大規(guī)模發(fā)債融資。也即是說，對(duì)地方發(fā)債的管制在實(shí)際上已經(jīng)松動(dòng)，為地方發(fā)債融資創(chuàng)造了新的渠道，這也推動(dòng)了地方債務(wù)規(guī)模的上漲。

第四，與地方政府及其平臺(tái)公司的軟預(yù)算約束有關(guān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的預(yù)算約束是硬的，企業(yè)必須承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任和投資失誤責(zé)任。但中國地方政府投融資平臺(tái)公司的預(yù)算約束是軟的，可憑借政府背景不按時(shí)償還債務(wù)，不承擔(dān)投資失誤責(zé)任，可以通過很多債務(wù)轉(zhuǎn)嫁的方法，比如進(jìn)行債務(wù)置換、債轉(zhuǎn)股等來突破硬預(yù)算約束。這就使得地方政府發(fā)債的約束力大打折扣，刺激了許多地方政府不計(jì)后果地大規(guī)模借債建設(shè)。換句話說，地方政府實(shí)際上沒有辦法破產(chǎn)，因?yàn)閷?shí)在不行，還可以靠中央政府來兜底。這種軟約束條件下，就進(jìn)一步扭曲了地方政府的發(fā)債激勵(lì)。

第五，房地產(chǎn)抵押為地方政府發(fā)債提供了支撐。發(fā)債和信貸都需要解決抵押擔(dān)保問題。按照目前的土地制度，地方政府可以把農(nóng)村集體的土地低價(jià)征用過來，經(jīng)過適當(dāng)整理后，以招拍掛方式高價(jià)賣出去。這就形成了政府在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，地方政府可以大規(guī)模獲得土地的控制權(quán)，并把土地和房地產(chǎn)作為抵押擔(dān)保物大規(guī)模進(jìn)行借債，這也為地方政府舉債提供了強(qiáng)大支撐。

如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是負(fù)債本身的風(fēng)險(xiǎn)。地方發(fā)行的債券是有期限的，到期就要還本付息。如果新的資金得不到保障，就會(huì)發(fā)生債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

二是負(fù)債傳導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方債多是通過銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，如果出現(xiàn)大面積違約，最終會(huì)傳導(dǎo)到這些金融機(jī)構(gòu)，引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，如果地方政府不能及時(shí)還本付息，可能需要用債務(wù)置換的方式把一些地方債置換成中央債，把一些短期債務(wù)置換成中長(zhǎng)期債務(wù)。但是，中央債務(wù)也是有預(yù)算的，債務(wù)過多就會(huì)倒逼央行印鈔，引發(fā)貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)。再次，地方政府需要一定的資金才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，除了影響政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)外，公共服務(wù)質(zhì)量也難保障，容易引發(fā)社會(huì)問題。

除了發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府發(fā)債信息的透明度不夠也令人擔(dān)憂。這就意味著除了負(fù)債本身和負(fù)債傳導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)之外，可能還有不可預(yù)計(jì)的其他風(fēng)險(xiǎn)，而且這些不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果也無法預(yù)測(cè)。2016年初，財(cái)政部推出七大舉措應(yīng)對(duì)地方債務(wù)不斷增加可能潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部要求地方政府債券余額、置換債券、新增債券均需進(jìn)行限額管理，并要求地方政府披露財(cái)政和債務(wù)信息，并把控債券發(fā)行節(jié)奏等。但這些舉措能不能切實(shí)起作用，還有待觀察。

是以，我認(rèn)為還需要進(jìn)一步摸清地方政府負(fù)債的底數(shù)，讓地方政府發(fā)債信息盡可能實(shí)現(xiàn)公開透明，并接受社會(huì)監(jiān)督。另外，還要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控工作，對(duì)地方發(fā)債融資中的一些違法違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行規(guī)范懲處。

而要徹底解除地方債風(fēng)險(xiǎn)，則需要進(jìn)行與地方債有關(guān)的根本性改革。首先，轉(zhuǎn)變政府職能，讓地方政府不再扮演企業(yè)化的角色。同時(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕政府支出壓力，建立不以GDP為主要考核目標(biāo)的干部考核制度。

第二，推動(dòng)財(cái)政改革，加強(qiáng)預(yù)算管理，解決地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的問題。

第三，推進(jìn)金融改革。地方政府多是從銀行、信托公司等金融機(jī)構(gòu)融資，下一步應(yīng)該主要針對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)從源頭堵住地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)漏洞。要讓投融資平臺(tái)真正按照企業(yè)的方式去運(yùn)行，而不是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。

第四，進(jìn)行土地改革。土地是地方債的主要抵押擔(dān)保物，土地財(cái)政也已成為當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大問題。怎么化解土地財(cái)政問題，減輕地方政府利用土地來大規(guī)模負(fù)債的壓力，必須要加快推進(jìn)十八屆三中全會(huì)已確定的土地制度改革。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)