摘 要:我國(guó)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)救助制度,有特定的制度理念和發(fā)展歷程。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下,我國(guó)各級(jí)政府高度重視農(nóng)村五保供養(yǎng)問題,取得了很大成績(jī)。然而我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)仍面臨著一些問題,通過分析其原因,進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)之策,完善我國(guó)五保供養(yǎng)制度。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;五保供養(yǎng);制度;敬老院
中圖分類號(hào):F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.11974/nyyjs.20160432134
《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中規(guī)定:五保供養(yǎng)是指在農(nóng)村社會(huì)中無經(jīng)濟(jì)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人或者年滿16周歲的未成年人在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助的一項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助制度。在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度中,五保供養(yǎng)被認(rèn)為是唯一具有相對(duì)連續(xù)性的農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目[1]。五保老人的社會(huì)保障工作的好壞,不但關(guān)系著五保群體自身的幸福安康,也關(guān)系到我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的成敗。
1 目前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)中存在的問題
2006年頒布的新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》,將五保供養(yǎng)正式納入國(guó)家救助體系,廣大的農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象進(jìn)入了公共財(cái)政的保障范疇。但是,五保供養(yǎng)制度在實(shí)際運(yùn)行中依然存在很多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.1 農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低
《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》中規(guī)定:五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?,并根?jù)本地居民平均生活水平的提高而適時(shí)調(diào)整。其中“當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健钡臉?biāo)準(zhǔn)很模糊,每次對(duì)《農(nóng)村“五?!惫B(yǎng)條例》的修訂,都沒有作詳細(xì)說明,也沒有列出可供參考的實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)。因此,由于當(dāng)?shù)鼐用衿骄M(fèi)支出水平的指標(biāo)與其內(nèi)涵較為接近,所以把當(dāng)?shù)鼐用衿骄M(fèi)支出水平當(dāng)作衡量五保供養(yǎng)制度是否達(dá)到保障水平的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。2008~2012年農(nóng)民家庭平均消費(fèi)支出占純收入比重超過74﹪。這就意味著如果五保供養(yǎng)資金籌資到位,則歷年人均供養(yǎng)水平應(yīng)不低于當(dāng)年農(nóng)民純收入的74﹪。2008~2012年每位五保對(duì)象每年可獲取的供養(yǎng)資金由4760.6元增加到7916.6元,分散供養(yǎng)對(duì)象在供養(yǎng)水平最高的年份,折合為農(nóng)村家庭平均消費(fèi)支出的相應(yīng)比例也不過50﹪,不及制度規(guī)定水平的50%;即便是資金籌集水平較高的集中供養(yǎng)形式,五保戶遠(yuǎn)不能獲得同當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏匠制剿璧馁Y金支持。[2]由這些數(shù)據(jù)可以看出,目前的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)離“五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均生活水平”的目標(biāo)仍有很大差距。
1.2 五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)出現(xiàn)建設(shè)與管理不協(xié)調(diào)現(xiàn)象
改善民生是五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)的最重要目標(biāo)。民政部的“霞光計(jì)劃”及各級(jí)政府對(duì)五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行了補(bǔ)助和投入,全國(guó)各地掀起敬老院醫(yī)療、發(fā)改、供電、電信等部門建設(shè)的熱潮,為農(nóng)村最困難的社會(huì)群體營(yíng)造舒適、優(yōu)美的生活環(huán)境。然而,隨著大量老人的入住,敬老院管理方面的問題逐漸顯現(xiàn)出來了。按照五保條例規(guī)定,服務(wù)人員與集中供養(yǎng)的對(duì)象比例應(yīng)高于1:15,但在多數(shù)地區(qū)難以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。其中最主要的原因是管理和服務(wù)人員的工資待遇難以落實(shí)。撇開養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題,當(dāng)前不少敬老院管理人員工資大部分在400~500元,少數(shù)地方甚至不能足額發(fā)放[3]。這直接影響了敬老院管理人員隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作熱情。
1.3 五保對(duì)象缺少精神關(guān)懷
五保對(duì)象具有年老、體弱、多病、傷殘等基本特征,社交面較窄,交往對(duì)象少,頻率較低。五保老人親情缺失,心理上遇到的問題難以及時(shí)疏導(dǎo)并得到安慰;社會(huì)資本儲(chǔ)量缺乏,并處于“減量”的過程,因?yàn)槲灞@先吮旧砭褪巧鐣?huì)上最需救助的人群,根本沒有“閑錢”來維護(hù)正常的人情聯(lián)絡(luò),使得他們的社會(huì)地位越來越被“邊緣化”;五保老人休閑娛樂活動(dòng)單調(diào)、乏味,集中供養(yǎng)的五保老人休閑娛樂活動(dòng)相對(duì)來說會(huì)多一些,因?yàn)榫幼”容^集中,在一起生活也比較有共同的語言與習(xí)慣。而居住比較分散的五保老人,一起休閑娛樂的活動(dòng)就相當(dāng)乏味,造成很多老人有孤獨(dú)感和恐懼感。研究表明,老年人在基本物質(zhì)需求滿足之后,如果其精神需求得不到社會(huì)的關(guān)懷、關(guān)心和有效滿足,他們的精神生活就可能陷入無序狀態(tài),消極、負(fù)面甚至反動(dòng)的東西可能會(huì)有機(jī)可乘[4]。
2 農(nóng)村五保供養(yǎng)中存在問題的原因
由于歷史背景和政策導(dǎo)向等多方面的原因,農(nóng)村五保供養(yǎng)存在以上問題的原因十分復(fù)雜,主要原因大概包括以下幾個(gè)方面:
2.1 五保供養(yǎng)制度的財(cái)政政策落實(shí)不規(guī)范
五保供養(yǎng)是一項(xiàng)社會(huì)公益性的政策保障制度,從國(guó)家層面上建立了五保供養(yǎng)的政策框架,需要多級(jí)政府的共同投入,尤其是地方政府需發(fā)揮重要作用。由于國(guó)家政策引導(dǎo),一些地方政府過于注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),重視GDP的增長(zhǎng)指數(shù),把財(cái)政資金投入到可以明顯看得到政績(jī)的工程上面,并沒有對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障的財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村五保供養(yǎng)的財(cái)政投入較少,甚至被挪用,供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)停滯不前,五保對(duì)象的日常生活十分困難。
2.2 農(nóng)村集體意識(shí)及功能嚴(yán)重弱化
隨著改革開放的不斷深入,農(nóng)村同樣受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊,人們的道德逐漸下降。在利益面前,大多數(shù)人都過分關(guān)注個(gè)人利益,而忽視集體利益和他人利益。經(jīng)濟(jì)支持在五保工作中雖然至關(guān)重要,但精神關(guān)懷也不可短缺。由于政府難以準(zhǔn)確定位與支付五保對(duì)象的需求及日常服務(wù)成本。因而,這一重任就落到了在空間與了解五保對(duì)象更近的農(nóng)村集體上了。實(shí)行土地制度改革后,集體組織迅速癱瘓,我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)短缺,甚至呈現(xiàn)負(fù)債狀態(tài),失去了基本的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)基礎(chǔ)。而且,稅改后,村委會(huì)作為自治組織所發(fā)揮會(huì)的管理功能與影響力也下降。因而,農(nóng)村集體在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和行為動(dòng)力的雙重弱化下,很難發(fā)揮其基本的日常輔助作用。
2.3 農(nóng)村社會(huì)組織功能缺失
根據(jù)我國(guó)農(nóng)村五保工作的實(shí)際情況而言,不僅需要國(guó)家的大力支持,而且需要各級(jí)政府、鄉(xiāng)村集體、各種社會(huì)組織的共同努力。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織功能的作用并沒有發(fā)揮出來。相比較而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),社會(huì)組織功能發(fā)揮較好。但大多也是地方政府組建的民間組織,承載的是地方政府的管理理念,社會(huì)各界參與主體的積極性并沒有被激發(fā)出來。中西部的農(nóng)村地區(qū),社會(huì)組織功能基本處于空白狀態(tài),其中最主要的原因是農(nóng)村居民的集體意識(shí)削弱,凝集力逐步趨于瓦解,民間組織逐漸失去了鄉(xiāng)土基礎(chǔ)。
3 完善農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的建議
通過上述對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的問題與原因分析,明確了五保對(duì)象是最需要關(guān)懷和幫助的社會(huì)群體。尤其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的今天,將農(nóng)村五保對(duì)象納入社會(huì)保障體系是十分必要和迫切的。對(duì)此提出以下幾點(diǎn)建議:
3.1 合理加強(qiáng)政府資金投入,優(yōu)化各種融資渠道
目前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)水平普遍偏低,因此,要明確條例中五保標(biāo)準(zhǔn)“不低于本地居民的平均生活水平”的模糊界限,制定相關(guān)的政策與監(jiān)督體制,來保障各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)的資金投入與分配,使五保供養(yǎng)資金得到確保。除了加大政府財(cái)政投入外,社會(huì)各界也應(yīng)該共同參與,為五保老人的養(yǎng)老奉獻(xiàn)自己的一份力量。比如,各個(gè)省份可以借鑒廣西五保村的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),發(fā)行五保專項(xiàng)福利彩票,建立五保公益資金,從而擴(kuò)大財(cái)政增長(zhǎng)渠道,來緩解財(cái)政壓力。
3.2 樹立正確的工作理念,增強(qiáng)敬老院管理力度
在實(shí)際五保工作中,要樹立正確的工作理念,不能過分注重高的集中供養(yǎng)率。當(dāng)前農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保下的愿進(jìn)愿出,即是否入住養(yǎng)老院進(jìn)行集中供養(yǎng)。取決于老人的自主選擇和身體健康狀況[5]。地方政府也應(yīng)該做好配套設(shè)施建設(shè),提高養(yǎng)老院基本設(shè)施建設(shè)水平。同時(shí),更需加強(qiáng)敬老院內(nèi)部的管理工作,妥善處理好院內(nèi)管理人員的基本工資和社會(huì)保障、福利問題。要組建一批甘于吃苦、勇于奉獻(xiàn)、熱情友愛的管理服務(wù)團(tuán)隊(duì),來關(guān)懷和照顧老人們的基本生活,融入到老人們的生活中,切實(shí)給老人們精神上的慰藉與幫助,讓敬老院有家一般的氛圍。
3.3 提高村民思想道德素質(zhì),積極鼓勵(lì)社會(huì)共同參與
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響之下,農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入提高的同時(shí),也給人們的思想帶來嚴(yán)重的沖擊。農(nóng)民的思想道德素質(zhì)下降,集體意識(shí)淡薄,過分追求自己的個(gè)人利益和眼前利益,村民之間的互助意識(shí)削弱。在這樣的環(huán)境中,五保供養(yǎng)工作的順利開展嚴(yán)重受限。五保供養(yǎng)是一種社會(huì)救助形式,社會(huì)救助不僅是社會(huì)成員間的相互關(guān)心,而且需要社會(huì)成員間自愿的互幫互助,需要全體社會(huì)成員的共同參與。社會(huì)救助形式是否合理,制度體系是否完善,水平的高低直接影響著全體社會(huì)成員的積極參與程度。因此,在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下,重視經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí),也必須重視精神文明建設(shè),要不斷發(fā)展農(nóng)村教育、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。提高廣大農(nóng)民群眾的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化水平,積極倡導(dǎo)全體社會(huì)成員的共同參與。這樣既可以保障五保供養(yǎng)制度實(shí)施的有效性,也可以完善整個(gè)社會(huì)救助制度,還可以提升整個(gè)社會(huì)的文明程度。
3.4 加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)力度,提升服務(wù)質(zhì)量
農(nóng)村五保對(duì)象往往都是年老體弱者,他們抵抗外部的風(fēng)險(xiǎn)能力和生活的自理能力極低。因而,不僅要給予他們物質(zhì)上的救助,而且應(yīng)當(dāng)給予他們適當(dāng)?shù)纳钫樟虾途裎拷濉H欢?,目前我?guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)十分滯后,相關(guān)的專業(yè)性服務(wù)能力低下,要不斷加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè),協(xié)調(diào)好各種人力、物力和財(cái)力資源,發(fā)揮好其對(duì)五保對(duì)象的積極作用。在提升服務(wù)質(zhì)量方面,要促進(jìn)農(nóng)村五保老人的自我組織,自我服務(wù),自我娛樂的積極性;要合理利用好全國(guó)各地的青年志愿者資源,鼓勵(lì)專業(yè)的社會(huì)工作人員和民間組織深入農(nóng)村,進(jìn)行深入調(diào)查和慰問,為老人提供適當(dāng)?shù)姆?wù)。
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作者簡(jiǎn)介:張婧(1991-),女,山西陽(yáng)泉人,武漢輕工大學(xué)2014級(jí)碩士研究生,研究方向:思想政治教育。