孫玲+莊紹東

摘 要 為促進(jìn)土地市場(chǎng)的健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)用地招拍掛出讓在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，本文針對(duì)工業(yè)用地招拍掛中存在的問題及背后的制度根源，提出完善工業(yè)用地招拍掛出讓的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞 工業(yè)用地 招拍掛出讓；問題；對(duì)策

一、工業(yè)用地招拍掛的主要做法

第一，科學(xué)選址，合理利用。根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，合理布局，節(jié)約土地，集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，合理進(jìn)行工業(yè)用地?cái)M用地選址，原則上不得在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園外選址，盡量利用未利用地、廢棄地、存量國(guó)有建設(shè)用地，堅(jiān)決不占基本農(nóng)田。

第二，嚴(yán)格審批手續(xù)，確保招拍掛順利進(jìn)行。工業(yè)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，須先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，在各項(xiàng)補(bǔ)償足額支付到位的基礎(chǔ)上，再依法采用招拍掛方式確定土地使用權(quán)。

第三，科學(xué)決策擬出讓地塊的出讓底價(jià)。在國(guó)有土地出讓前，由國(guó)土資源局委托土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，依據(jù)城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，待估宗地周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)情況，規(guī)劃設(shè)計(jì)及出讓年限，進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果，產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)情況，由檢察院、紀(jì)委、財(cái)政、規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土等部門主要負(fù)責(zé)人召開土地儲(chǔ)備委員會(huì)集體決策，綜合確定出讓底價(jià)。從制度上保證工業(yè)用地出讓的有效落實(shí)。

第四，嚴(yán)格公開透明。出讓方案經(jīng)批準(zhǔn)后，即時(shí)在“中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)”發(fā)布出讓公告，做到公開透明，切實(shí)維護(hù)正常健康的市場(chǎng)秩序。

第五，嚴(yán)格跟蹤監(jiān)管。各級(jí)檢察院、監(jiān)察局從前期土地初審會(huì)開始介入，全程監(jiān)督，重點(diǎn)審查競(jìng)買人資格、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資金來源、保證金繳納等土地交易過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，并充分利用公共資源交易中心新建監(jiān)控設(shè)備，全程跟蹤，人機(jī)結(jié)合，做到全過程、全方位立體監(jiān)控，建立統(tǒng)一多元化監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)以監(jiān)督促公平的良性互動(dòng)，使土地交易工作更加公平、公開、公正。

二、工業(yè)用地招拍掛取得的成效

第一，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用，改變了過去企業(yè)寬打?qū)捰玫囊庾R(shí)，使土地利用更加趨于合理化，促進(jìn)了節(jié)約集約用地。土地是民生之本，是不可再生資源，有效控制和減少新增建設(shè)用地，以極少的資源消耗獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，確保了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。

第二，工業(yè)用地招拍掛前期補(bǔ)償全部由政府承擔(dān)，以區(qū)片地價(jià)為依據(jù)補(bǔ)償就高不就低，補(bǔ)償全部到位后，才組織招拍掛，切實(shí)保障了被征地農(nóng)民的利益。

第三，對(duì)于土地供應(yīng)，嚴(yán)格按照建設(shè)用地集約節(jié)約利用控制標(biāo)準(zhǔn)來限制用地定額，在建設(shè)項(xiàng)目用地雙控管理上堅(jiān)持就高不就低，注重提高建筑容積率和投資強(qiáng)度，鼓勵(lì)企業(yè)科學(xué)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，集約利用原有的土地資源，工業(yè)用地招拍掛通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠比較準(zhǔn)確地反映工業(yè)用地的土地價(jià)值，使土地價(jià)值顯現(xiàn)，最大限度地收取土地出讓金，讓實(shí)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)招拍掛到自己需要的土地，為財(cái)政提供更多稅收，提高了土地回報(bào)率，最大限度地盤活了存量土地。

三、工業(yè)用地招拍掛出讓存在的問題

第一，工業(yè)用地控制指標(biāo)與實(shí)際規(guī)劃指標(biāo)相脫節(jié)，工業(yè)用地指標(biāo)是國(guó)土部門下發(fā)的要求，而規(guī)劃部門自己又有對(duì)容積率指標(biāo)的要求，國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改委要求標(biāo)準(zhǔn)不一致，且三部門之間沒有約束力，因此工業(yè)用地指標(biāo)和規(guī)劃立項(xiàng)指標(biāo)形成了實(shí)際的矛盾。

第二，跟蹤管理關(guān)節(jié)有待加強(qiáng)。工業(yè)用地出讓合同簽訂后，沒有履行合同，存在工業(yè)項(xiàng)目不能按時(shí)開竣工，投資強(qiáng)度達(dá)不到，擅自改變土地用途等問題。

第三，土地摘牌后辦理各項(xiàng)手續(xù)受其他部門審批制約。項(xiàng)目用地摘牌后，持成交確認(rèn)書到發(fā)改委和規(guī)劃等部門辦理手續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，而這些不審批蓋章國(guó)土部門就無法簽訂出讓合同，客觀造成土地摘牌和簽訂合同的時(shí)間過長(zhǎng)，影響了國(guó)土部門的行政效能。

第四，信息不對(duì)稱問題。所謂信息不對(duì)稱，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的。掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在這樣一個(gè)政府壟斷型的土地出讓市場(chǎng)體系中，信息不對(duì)稱的問題表現(xiàn)在：一是地方政府操縱信息，在政府壟斷市場(chǎng)體制條件下，政府既是制度設(shè)計(jì)者又是行政主體、執(zhí)法主體、監(jiān)管主體、產(chǎn)權(quán)主體、市場(chǎng)主體，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府，往往通過壟斷某些真實(shí)信息或者營(yíng)造虛假信息，來排斥或者操縱招標(biāo)、拍賣、掛牌制度為自己的目的服務(wù)。二是政府官員利用信息優(yōu)勢(shì)謀私利，國(guó)有土地可以說是目前最大的一筆國(guó)有資產(chǎn)，靜態(tài)價(jià)值在25萬億元左右。鑒于土地市場(chǎng)客觀上存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，買賣雙方中擁有信息較少的一方（即開發(fā)商）會(huì)努力從另一方（即政府官員）獲取信息，這過程中很難避免設(shè)租和尋租的行為出現(xiàn)，從而導(dǎo)致土地腐敗問題的出現(xiàn)。三是信息不對(duì)稱引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，道德風(fēng)險(xiǎn)的一般含義是指交易雙方達(dá)成一項(xiàng)合同或契約后，交易一方在單純追求自身利益時(shí)作出對(duì)另一方不利的行動(dòng)。土地出讓市場(chǎng)的道德風(fēng)險(xiǎn)指開發(fā)商在獲取土地前后旨在使自己利益最大化而不惜犧牲土地出讓方，甚至社會(huì)利益的機(jī)會(huì)主義傾向。

第五，土地招拍掛中介市場(chǎng)發(fā)展滯后。由于我國(guó)的土地招拍掛活動(dòng)起步較晚，并且最初是由政府部門或政府部門委托的事業(yè)單位來負(fù)責(zé)開展的，主持土地拍賣、招標(biāo)、掛牌的往往是政府部門領(lǐng)導(dǎo)，活動(dòng)的開展缺乏專業(yè)性。一些專門的土地招拍掛中介機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)推動(dòng)了我國(guó)招拍掛土地出讓市場(chǎng)的專業(yè)化、規(guī)范化，政府也開始委托這些專門的機(jī)構(gòu)來開展土地招拍掛出讓業(yè)務(wù)。但鑒于土地招拍掛這個(gè)行業(yè)正處在起步和完善階段，不可避免存在著從業(yè)人員執(zhí)業(yè)水平不高，政府管理對(duì)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員監(jiān)督和管理滯后等一系列問題。

第六，與相關(guān)政治激勵(lì)制度不兼容。招拍掛制度作為一種市場(chǎng)機(jī)制，需要有與之相適應(yīng)的政治激勵(lì)制度。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟，缺乏行之有效的適合市場(chǎng)化的政府激勵(lì)約束制度。這就產(chǎn)生了大量社會(huì)成本，導(dǎo)致許多社會(huì)問題。首先，在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的政策激勵(lì)下，缺乏政府間競(jìng)爭(zhēng)的制度安排，造成了政府之間的無序競(jìng)爭(zhēng)。招拍掛機(jī)制解決不了政府為了提高政績(jī)而采取壓價(jià)招商，造成惡意競(jìng)爭(zhēng)的問題。其次，現(xiàn)行的考核制度使政府過分考慮短期行為，缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃。造成了短期內(nèi)大量土地進(jìn)入市場(chǎng)，加劇了政府間的競(jìng)爭(zhēng)，損害了長(zhǎng)期利益。

四、工業(yè)用地招拍掛出讓的合理建議

第一，注重工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與土地利用、交通環(huán)保等規(guī)劃配套起來，立足于規(guī)劃先進(jìn)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)，從現(xiàn)實(shí)可能的條件出發(fā)，正確引導(dǎo)企業(yè)行為方向，堅(jiān)持開發(fā)一片、建成一片，投資一片、收益一片，形成良性循環(huán)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本最低、質(zhì)量最好、污染物排放最少。

第二，完善配套工作，加大宣傳力度。明確擬出讓宗地權(quán)屬，制作詳細(xì)的招拍掛文件資料，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，保證招拍掛工作的順利進(jìn)行，同時(shí)加大宣傳力度和推介，使企業(yè)對(duì)招拍掛地塊有一個(gè)全面的、系統(tǒng)的了解，并通過報(bào)紙、電視等渠道把擬出讓地塊的投資價(jià)值、前景、優(yōu)勢(shì)及招拍掛的程序等內(nèi)容進(jìn)行全面的宣傳報(bào)道。

第三，建立和完善建設(shè)用地跟蹤管理制度。在項(xiàng)目施工過程中要定期巡查，為土地使用權(quán)人對(duì)項(xiàng)目開竣工期限、投資強(qiáng)度、容積率、建筑強(qiáng)度、綠地率、閑置情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，在項(xiàng)目建成后必須到現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，檢查是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的面積和使用條件利用土地，切實(shí)減少土地低效利用和隱形浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

第四，調(diào)整現(xiàn)行的用地審批方式。針對(duì)有項(xiàng)目還是先供地的矛盾問題，筆者建議對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的新增工業(yè)建設(shè)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地征收的，實(shí)行分批次按土地開發(fā)整體方案辦理用地審查報(bào)批手續(xù)，對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍外的獨(dú)立選址工業(yè)項(xiàng)目用地，則根據(jù)意向人的用地預(yù)申請(qǐng)報(bào)告及獨(dú)立選址的前期要件，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為前期業(yè)主，按程序辦理用地審查報(bào)批手續(xù)。

（作者單位為山東招遠(yuǎn)市士國(guó)資源局）