賴亦康　周興　渠霓

摘要 針對(duì)當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)存在的問(wèn)題，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，探討了分區(qū)的內(nèi)涵、方法及保護(hù)對(duì)策，最后以全州縣為例進(jìn)行了實(shí)地分區(qū)。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)；核心保護(hù)區(qū)；一般保護(hù)區(qū)；劃分方法；保護(hù)對(duì)策

中圖分類號(hào) F301.25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2016）05-0205-02

伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，面對(duì)日益增長(zhǎng)的人口對(duì)糧食需求的急劇增高，人們對(duì)耕地重要性及對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)也不斷加強(qiáng)。對(duì)全球糧食安全的清醒認(rèn)識(shí)成為我國(guó)提出“18億畝耕地紅線”的關(guān)鍵。民以食為天，食以地為本。中國(guó)人多地少，要解決13億人口的吃飯問(wèn)題，不能把飯碗端在別人手里，必須牢牢守住18億畝耕地紅線，絲毫不松懈。為了嚴(yán)守耕地紅線，我國(guó)建立了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要求建設(shè)占用耕地實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一”，專門劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。但我國(guó)耕地保護(hù)依然嚴(yán)峻。根據(jù)土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)[1]，2009年我國(guó)耕地面積1.354億hm2，人均耕地1 013.33 m2，僅為世界人均耕地2 253.33 m2水平的45%。建設(shè)用地增加快，優(yōu)質(zhì)耕地減少多。與土地一次調(diào)查相比，1996—2009年的13年間，建設(shè)用地增加了581.93萬(wàn)hm2，其中城鎮(zhèn)用地增加278.53萬(wàn)hm2，占用大多是優(yōu)質(zhì)耕地。僅東南沿海5個(gè)省就減少了水田119.87萬(wàn)hm2，相當(dāng)于減掉了福建省全省的水田面積。從補(bǔ)充耕地的能力和質(zhì)量看，耕地后備資源嚴(yán)重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充難度很大。同時(shí)，雖然十幾年來(lái)基本實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，但占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的問(wèn)題比較普遍[1]。耕地過(guò)快向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境惡化，降低了糧食生產(chǎn)能力和糧食的品質(zhì)，對(duì)國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全構(gòu)成威脅。如何才能切實(shí)有效地保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地是我國(guó)耕地保護(hù)面臨的重大問(wèn)題。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定有效地保護(hù)了耕地。為了更有效地保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，必須進(jìn)行耕地保護(hù)理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新。為此，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)一步劃分保護(hù)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)管控，以廣西全州縣為例，探討基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的內(nèi)涵、類型、方法及保護(hù)對(duì)策。

1 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的內(nèi)涵及類型

按照系統(tǒng)管理學(xué)原理，要想對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)實(shí)施有效的管理和控制，必須是管理體系與系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)相匹配，即采用分級(jí)管理模式。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)都實(shí)行了分區(qū)保護(hù)，自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)?！盎巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)”是系統(tǒng)管理學(xué)中“分級(jí)管理”思想在基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐中的具體應(yīng)用。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)是根據(jù)基本農(nóng)田的質(zhì)量情況、集中連片程度將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃分為不同等級(jí)的保護(hù)區(qū)域，實(shí)行分級(jí)管控。為了切實(shí)有效地保護(hù)好基本農(nóng)田，特別是能切實(shí)永久地保護(hù)好優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)。基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)是指基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量高并且集中連片的區(qū)域。核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地實(shí)行永久保護(hù)，是真正意義上的永久基本農(nóng)田。核心保護(hù)區(qū)除了按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》保護(hù)外，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，要禁止將基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)調(diào)整為建設(shè)用地區(qū)，只有這樣才能從源頭上保護(hù)好優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田。根據(jù)各地的實(shí)際情況，核心保護(hù)區(qū)面積應(yīng)占基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)總面積的60%～80%。基本農(nóng)田一般保護(hù)區(qū)是指在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中核心保護(hù)區(qū)以外的區(qū)域。一般保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量一般，零星分散不連片。一般保護(hù)區(qū)按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要可將部分基本農(nóng)田一般保護(hù)區(qū)調(diào)整為建設(shè)用地區(qū)。

2 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)原則與方法

2.1 核心保護(hù)區(qū)劃定的原則

基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)以縣級(jí)行政轄區(qū)為單元進(jìn)行劃定，在劃定時(shí)要遵循如下4個(gè)方面原則：一是核心保護(hù)區(qū)面積應(yīng)能滿足本行政轄區(qū)未來(lái)應(yīng)對(duì)人口高峰年最低糧食需求。二是耕地質(zhì)量?jī)?yōu)良。根據(jù)各地耕地質(zhì)量等別的實(shí)際情況，將耕地質(zhì)量等別高的耕地劃入核心保護(hù)區(qū)。三是耕地集中連片。連片面積大小根據(jù)各地實(shí)際情況而定，平原地區(qū)的連片面積大，山地丘陵區(qū)的連片面積可相對(duì)小一些。四是地勢(shì)相對(duì)平坦。根據(jù)各地地貌的實(shí)際情況，將地勢(shì)相對(duì)平坦的坡度小的耕地劃入核心保護(hù)區(qū)。

2.2 核心保護(hù)區(qū)劃定的方法

（1）確定核心保護(hù)區(qū)面積。根據(jù)人口發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)人口高峰年全縣最低糧食需求量；根據(jù)糧食需求量、糧食單產(chǎn)、糧食作物復(fù)種指數(shù)等指標(biāo)來(lái)計(jì)算耕地需求面積，該面積作為人口高峰年最低糧食需求所需要的最低耕地面積，以此作為核心保護(hù)區(qū)的最小面積。

（2）劃定核心保護(hù)區(qū)分布范圍。采用空間疊置法劃定核心保護(hù)區(qū)分布范圍。空間疊置法又稱專題圖疊加法，是通過(guò)分析影響保護(hù)區(qū)分區(qū)的相關(guān)因素，選取能反映這些因素的專題地圖，如土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、耕地質(zhì)量等級(jí)分布圖、耕地坡度圖、地貌類型圖等，運(yùn)用GIS軟件的空間分析功能對(duì)這些專題圖進(jìn)行疊加分析，以產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)和圖層信息，并對(duì)這些綜合信息進(jìn)行分析來(lái)劃定核心保護(hù)區(qū)范圍。通過(guò)專題圖疊加分析，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)質(zhì)量等別高、集中連片、坡度小的耕地地塊劃為核心保護(hù)區(qū)，然后量算面積，劃定的面積要適當(dāng)大于前述計(jì)算的核心保護(hù)區(qū)最小面積。核心保護(hù)區(qū)劃定后，剩余的部分即為一般保護(hù)區(qū)。

3 全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)

3.1 全州縣概況

全州縣位于廣西東北部，地處北緯25°29′36″～26°23′36″，東經(jīng)110°37′45″～111°29′48″，土地總面積3 967.31 km2，地形復(fù)雜，有山地、丘陵、巖溶山地、巖溶丘陵、平地、河灘等地貌，山地面積大。2013年，轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口63.32萬(wàn)人；耕地面積7.10萬(wàn)hm2，耕地平均利用等別為7等。全州縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，種植業(yè)以糧食生產(chǎn)為主，盛產(chǎn)大米、玉米、紅薯等，素有“桂北糧倉(cāng)”的美稱，是全國(guó)100個(gè)商品糧生產(chǎn)基地縣之一。全州縣是國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田示范區(qū)和基本農(nóng)田劃定試點(diǎn)縣，在基本農(nóng)田保護(hù)方面經(jīng)驗(yàn)豐富。

3.2 現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)情況

2013年，全縣基本農(nóng)田面積6.73萬(wàn)hm2（表1），基本農(nóng)田保護(hù)率為94.87%?；巨r(nóng)田質(zhì)量較好，且分布較為連片。基本農(nóng)田中的耕地利用等包括6～11等，其中以7等、8等、9等為主，分別占58.67%、14.3%、13.67%?；巨r(nóng)田分布區(qū)域較為平坦，小于等于6等的地塊占基本農(nóng)田總面積的83.65%。

3.3 全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)方案

3.3.1 分區(qū)依據(jù)。

（1）人口高峰期全州縣耕地需求量。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)，到2030年，全州縣人口為83.79萬(wàn)人，糧食自給率按照歷年平均數(shù)為0.67，人均用糧采用略高于國(guó)家食物與營(yíng)養(yǎng)咨詢委員會(huì)提出的我國(guó)人民食物消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)的基本目標(biāo)435 kg，糧食播種面積占總播種面積比例和復(fù)種指數(shù)采用全州歷年平均數(shù)，分別為0.54和2.02。通過(guò)測(cè)算，預(yù)計(jì)高峰年全州縣耕地需求面積最少為4.51萬(wàn)hm2。因此，全州縣劃入基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)的耕地不能少于4.51萬(wàn)hm2。

（2）相連耕地地塊距離。耕地斑塊之間主要是由各種線狀地物以及各種非農(nóng)用地利用類型切割所形成。耕地的連片程度與地塊在空間上相隔的距離有關(guān)，2個(gè)地塊在空間上相隔的距離越小，其相連程度越高，當(dāng)距離小于一定的閥值時(shí)候，則可認(rèn)為其是連片的[2]。按照《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T 21010—2007）》，耕地中包括南方寬度<1.0 m，北方寬度<2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（?。?；農(nóng)村道路寬度為2～6 m。這些可以不作為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不予以考慮。而從其他道路、水利和管線等分割來(lái)看，一般高速公路和一級(jí)公路的行車道、中央分離帶以及路肩的總寬度達(dá)到20 m以上，一般低等級(jí)公路對(duì)耕地地塊造成的分割對(duì)耕地連片程度的影響相對(duì)較小。綜上，相連耕地地塊之間空間距離在20 m以內(nèi)，即可以認(rèn)為其具備一定的空間相對(duì)相連性，可認(rèn)為地塊是相連的。

（3）連片耕地地塊區(qū)最小面積規(guī)模。有關(guān)耕地連片性的計(jì)算，國(guó)內(nèi)已有研究[2-3]。綜合國(guó)內(nèi)外各方面規(guī)模門檻的分析與比較，廣西實(shí)行“小塊并大塊”耕地整治要求最少13.33 hm2的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)符合全州縣耕地利用的實(shí)際情況，因此將13.33 hm2作為連片耕地地塊區(qū)或地塊群的面積最低值。

（4）優(yōu)質(zhì)耕地標(biāo)準(zhǔn)。廣西耕地平均利用等別為8等。在全州縣，綜合考慮坡度和耕地等別水平，選擇地形坡度小于15°、耕地利用等別高于8等水平的耕地作為優(yōu)質(zhì)耕地。

3.3.2 分區(qū)方法。以MapGIS為平臺(tái)，編制比例尺為1∶1萬(wàn)的全州縣土地利用現(xiàn)狀圖、全州縣土地利用總體規(guī)劃圖、全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、全州縣耕地質(zhì)量等級(jí)分布圖、全州縣地貌類型分布圖，通過(guò)對(duì)這些專題圖疊加分析，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)質(zhì)量高于8等水平、集中連片面積13.33 hm2以上、坡度小于15°的耕地地塊劃為核心保護(hù)區(qū)，然后量算面積。核心保護(hù)區(qū)劃定后，剩余的部分即為一般保護(hù)區(qū)。

3.3.3 全州縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)方案。以2013年全州縣基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，采用前述指標(biāo)和方法，確定了2013年全州縣基本農(nóng)田核心區(qū)和一般區(qū)的布局和數(shù)量。通過(guò)測(cè)算，全州縣全縣基本農(nóng)田面積6.73萬(wàn)hm2，劃入核心保護(hù)區(qū)的耕地?cái)?shù)量為4.86萬(wàn)hm2，占基本農(nóng)田總面積的72.32%；劃入一般保護(hù)區(qū)的耕地?cái)?shù)量為1.86萬(wàn)hm2，占基本農(nóng)田總面積的27.68%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)面積見表2。同全州縣人口高峰期生產(chǎn)糧食需求4.51萬(wàn)hm2耕地相比較，核心保護(hù)區(qū)數(shù)量可以滿足耕地需求。

4 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的保護(hù)對(duì)策

4.1 實(shí)行差別化管控

基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量高且集中連片，是確保糧食安全的關(guān)鍵區(qū)，除了按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)外，應(yīng)確實(shí)實(shí)行永久保護(hù)，嚴(yán)禁通過(guò)土地利用總體規(guī)劃修編、修改調(diào)整為建設(shè)用地，要通過(guò)立法永遠(yuǎn)禁止占用。城鎮(zhèn)擴(kuò)展要走串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。耕地具有生產(chǎn)、生態(tài)、景觀和間隔的綜合功能，城鎮(zhèn)在擴(kuò)展過(guò)程中遇到基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)時(shí)，將具有生態(tài)功能的耕地作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設(shè)用地穿插布局，使城鎮(zhèn)建設(shè)與高質(zhì)量耕地保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一?；巨r(nóng)田一般保護(hù)區(qū)按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編、修改時(shí)，也要嚴(yán)格控制調(diào)整為建設(shè)用地區(qū)。

4.2 建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

基本農(nóng)田保護(hù)特別是基本農(nóng)田核心保護(hù)區(qū)的保護(hù)為糧食安全做出貢獻(xiàn)，國(guó)家、省、市、縣都應(yīng)分別建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，甚至建立跨區(qū)域補(bǔ)償制度。通過(guò)制定基本農(nóng)田補(bǔ)償制度[4-5]，從基本農(nóng)田評(píng)估、補(bǔ)償資金管理到監(jiān)督和違規(guī)處罰制度化。做到有章可循，嚴(yán)格按制度辦事。明確獎(jiǎng)懲原則，補(bǔ)償對(duì)象的資金使用要重點(diǎn)考慮基層管理者和農(nóng)民。

4.3 加強(qiáng)宣傳教育

要充分利用各種媒體，開展多層次、多形式的宣傳，營(yíng)造有利于基本農(nóng)田保護(hù)環(huán)境和輿論氛圍，促進(jìn)有關(guān)部門齊抓共管、齊心協(xié)力，共同做好基本農(nóng)田保護(hù)。

5 參考文獻(xiàn)

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