王德昊

您也許會問，為什么城投公司一定要轉(zhuǎn)型發(fā)展；您也許想要了解，時隔五年，城投公司的發(fā)展軌跡到底有什么改變；您也許會問，如果轉(zhuǎn)型已是必然趨勢，那么起點在哪里；您也許想要了解，一個傳統(tǒng)的平臺公司，究竟要做好哪些工作，才算是完成轉(zhuǎn)型，才算是可持續(xù)發(fā)展……近年來，我們遍訪全國城投，深刻體會到背負著“地方債”蹣跚前行的城投人之不易，也耳濡目染了城投人為改變當?shù)爻鞘忻婷?，打造城市名片所付出的艱辛勞動，值此新桃換舊符之際，我們根據(jù)城投行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，針對多數(shù)城投公司共同關(guān)心的重要問題，為您解讀“十三五”時期的城投公司轉(zhuǎn)型。

1.目前我國城投公司發(fā)展的狀況如何？

“十二五”時期，我國城投行業(yè)經(jīng)歷了一個由野蠻成長到逐步規(guī)范發(fā)展的階段，城投公司的發(fā)展帶有濃重的地方特色，發(fā)展水平參差不齊，大致形成了三個發(fā)展策略不同的集團：

一類城投公司，資本運作，多元融資，有借有還；

二類城投公司，資產(chǎn)虛胖，融資公建，賣地還錢；

三類城投公司，融資機器，只管借錢，財政償還。

盡管第一類城投公司雖然已經(jīng)形成了可持續(xù)的發(fā)展模式，但是其數(shù)量很少；目前，大多數(shù)城投公司都處于第二集團，即依靠土地與地方財政托底融資進行城市建設(shè)，這種模式并不能夠提供充分的償債保障，而且部分地區(qū)已經(jīng)處于“變相透支財政”的狀態(tài)，容易造成債務風險，而這也是目前國家政策所監(jiān)管與調(diào)控的主要對象。

2.城投公司已經(jīng)到了非轉(zhuǎn)型不可的地步了嗎？

可以說，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展已是勢在必行，傳統(tǒng)的“城投融資搞基建，政府財政來還債”的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，亟需改變。從政策約束的角度看，從2010年的19號文一直到今年的國發(fā)18號文與《預算法》修正，足以說明中央政府在出于嚴控地方債務風險的考慮下，已決心打破現(xiàn)有體制，構(gòu)建市政債與城投公司共建城市化的全新藍圖，這必然導致城投公司在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中定位的改變，目前來看，中央對城投公司未來的發(fā)展預期是——地方政府運用市場化手段推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵抓手。從城投行業(yè)的發(fā)展趨勢上看，單純?yōu)楣嫘皂椖拷ㄔO(shè)進行融資的發(fā)展模式已難以為繼；依托城市國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的持續(xù)注入，以盈利性項目“平衡”公益性項目，通過盈利性項目形成新的城市資產(chǎn)，依靠資產(chǎn)運營構(gòu)建公司的造血機制并積累城市建設(shè)資本，最終通過資本運營推進城鎮(zhèn)化進程的模式將成為城投公司謀求未來發(fā)展的必由之路。

3.從城投公司發(fā)展戰(zhàn)略的角度考量，“十二五”與“十三五”最大的區(qū)別是什么？

簡單來說，公司發(fā)展策略有了根本的變化，“十二五”時期，城投公司大多從融資的角度出發(fā)，采取“先做大，再做實做強”的總體方略，但是多數(shù)城投公司在做大資產(chǎn)規(guī)模之后，卻往往忽視了做實與做強；在“十三五”時期，我們認為城投公司應采取“做實與做大相結(jié)合”的方略，拒絕野蠻成長，重視公司經(jīng)營水平與市場化融資能力的雙向提升。

4.從本質(zhì)上來說，城投公司的轉(zhuǎn)型究竟體現(xiàn)在哪里？

參與城市建設(shè)的方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，簡單來說，城投公司的轉(zhuǎn)型就是通過做實資產(chǎn)與業(yè)務板塊，通過市場化運作改善公司經(jīng)營狀況，在此基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，使之達到現(xiàn)代企業(yè)的標準。但是，這種看似簡單的操作卻難以迅速實現(xiàn)，究其根本，是需要地方政府的管理者轉(zhuǎn)變思路，簡政放權(quán)，協(xié)調(diào)城投公司與政府各部門之間的業(yè)務與利益沖突，而這種轉(zhuǎn)變往往難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)，協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，將政府部門由運動員變?yōu)椴门袉T也需要一個過程。城投公司轉(zhuǎn)型的先行條件是城市管理者經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)型，他們需要立即改變“借錢為城投第一要務”的傳統(tǒng)思路，同時在城市資產(chǎn)整合、特許經(jīng)營權(quán)運作、產(chǎn)業(yè)板塊構(gòu)建、公司制度建立方面給予城投公司更多的支持。具體而言，城投公司的順利轉(zhuǎn)型需要做好以下工作：

第一，填補市政債發(fā)行真空期或發(fā)行規(guī)模不足而造成的融資缺口。首先，城投公司還可以使用在463號文發(fā)布之前的政府承諾回購類項目（這是政府舊債），繼續(xù)使用信托類融資方式，但需調(diào)整擔保方式；其次，城投公司還可以通過“政府購買”、“以租代撥”等方式，將公益性項目變?yōu)闇使嫘皂椖?，從而解決地方政府項目建設(shè)的資金缺口（總理已在國務院常務會議上明確指出，支持購買服務協(xié)議抵押、質(zhì)押貸款業(yè)務）；再次，城投公司還應在排污權(quán)、收費權(quán)等抵（質(zhì)）押貸款，以及利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款方面進行探索，以全面拓展融資渠道。

第二，以項目為切入點，迅速構(gòu)建自身造血機制。除了打好“土地牌”，繼續(xù)做好封閉運作的棚戶區(qū)改造項目之外，城投公司還應著力尋找除土地置業(yè)板塊之外的第二個核心盈利點，可作為突破口的項目主要集中在文化旅游板塊與金融板塊，包括旅游集散中心的建設(shè)、工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)與配套物業(yè)及金融服務（保險經(jīng)紀、小貸、擔保等）、利用醫(yī)院遷建打造養(yǎng)老綜合社區(qū)、城市的動植物園遷建整改等。

第三，在公司經(jīng)營策略轉(zhuǎn)型的同時，同步推進管理策略轉(zhuǎn)型以作為支撐和保障。一是要改變行政化管理的現(xiàn)狀，向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，這需要劃清政府與企業(yè)的責任，減少行政化干預，賦予城投公司充分的自主經(jīng)營權(quán)；二是通過流程式管理實現(xiàn)粗放到精細化的轉(zhuǎn)變，從而提高企業(yè)經(jīng)營效率；三要通過績效考核和薪酬改革，提升人力資源方面的市場競爭力，吸引并留住人才。

除此之外，城投公司還應繼續(xù)關(guān)注未來政策的調(diào)控重點，根據(jù)《征求意見稿》可以看出，過渡期內(nèi)新建、在建政府項目如何融資，部分難以按時償還的債務能否通過重新約定合同的方式延緩償還期限等方面可能還會有后續(xù)政策的跟進；另外，如何參與PPP模式，PPP項目庫構(gòu)建等方面，也會是后續(xù)政策繼續(xù)關(guān)注的重要方向（國發(fā)60號文后，財政部、發(fā)改委及各地政府已紛紛出臺了支持PPP模式的相關(guān)政策）。

5.從轉(zhuǎn)型發(fā)展的角度考慮，城投公司必須要克服哪些問題？

城投公司發(fā)展至今，在推進地方城市建設(shè)方面成績斐然，但也存在很多共性問題，大體可概括為四方面：一是資產(chǎn)大而不實，即部分資產(chǎn)規(guī)模雖大，但不具備抵押融資能力；二是業(yè)務板塊虛置，即多數(shù)具有盈利能力的板塊（子公司）只停留在紙面編制，而并未真正運作，唯一處于運轉(zhuǎn)狀態(tài)的只是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊；三是公司已累積了一定規(guī)模的債務，除了財政托底與出讓土地之外，償債路徑匱乏；四是管理制度不健全，無招聘自主權(quán)，薪酬與績效考核未進行市場化改革，人員身份未轉(zhuǎn)變等。城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須建立在妥善解決以上四方面問題的基礎(chǔ)之上。

6.城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，或者實體化運營的切入點在哪里？

裝資產(chǎn)、鑄板塊、平衡投融資是城投公司實體化運營的基本思路，從根本上講，如何尋求到除土地置業(yè)板塊之外的第二個利潤核心，是城投公司實體化運營的關(guān)鍵切入點，具體來說，就是要通過選取一批重點項目，形成可持續(xù)運營，能夠提供穩(wěn)定現(xiàn)金收入的經(jīng)營性資產(chǎn)，根據(jù)我集團在多家城投公司的服務經(jīng)驗，這些項目可以包括旅游集散中心的建設(shè)、工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)與配套物業(yè)及金融服務、利用醫(yī)院遷建打造養(yǎng)老綜合社區(qū)、城市的動植物園遷建整改等。對于這些項目的開發(fā)，不僅需要精確的資金鏈安排，還需要借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗，設(shè)計項目運營方案，以真正實現(xiàn)以城市資產(chǎn)輸血城市建設(shè)的良性循環(huán)。

7.即便完成了市場化轉(zhuǎn)型，在地方政府可以發(fā)行市政債的大趨勢下，城投的“紅旗”還能打多久？

直觀的說，從現(xiàn)有的國債代發(fā)地方債的試點情況來看，募集資金規(guī)模與地方政府的需求之前存在著很大的缺口，如果城投公司不再為地方城市建設(shè)融資，那么必將顯著影響各地的經(jīng)濟增長水平，從而與中央“穩(wěn)增長”的底線沖突，而且我們也已說明，目前國家的政策法規(guī)并不是為了“取締”城投公司，其調(diào)控的根本在于約束地方債務風險。本質(zhì)上說，假設(shè)在未來的某一天，地方政府可以透支發(fā)行市政債務，而且市政債的規(guī)模能夠滿足城建需要，即便如此，一個市場化運營的，能夠盤活城市國有資產(chǎn)，并且反哺城市建設(shè)的城投公司，仍然是每個城市的管理者所喜聞樂見的“重要抓手”。由此可見，現(xiàn)階段討論的重點并非“城投紅旗還能打多久”，而是城投如何迅速以變應變，在大變革中積蓄新的發(fā)展動力，在大變革中尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展這一現(xiàn)實問題。

以上是我們針對多家城投提出的關(guān)于公司如何轉(zhuǎn)型的共性問題，所做的相關(guān)回答，以全面分析城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展時所需注意的點點滴滴?？梢哉f，一系列的政策約束，讓城投人本身就已蹣跚的步伐變的更為艱難，也讓整個城投行業(yè)籠罩在一片霧霾之中，但是我們卻仍然清晰的看到，在壓力如山的情況下，城投人依舊為城市建設(shè)所嘔心瀝血的美麗背影，我們堅信，城投公司通過華麗的轉(zhuǎn)身必然能夠走上一條可持續(xù)發(fā)展的康莊大道，撥開漫天霧霾必將迎來旭日與藍天，在城鎮(zhèn)化之路至少還有三十年的發(fā)展?jié)摿ο拢袊男滦统擎?zhèn)化之路必將從城投公司中走來——路漫漫其修遠兮，我們將與城投公司一道，上下求索。