【摘要】“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)項目，是巴東縣近年來重點建設(shè)的項目。本文以巴東縣為例，通過對巴東縣該項目建設(shè)的政策舉措及實際效果研究，系統(tǒng)論述“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)的前因后果。巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)為縣內(nèi)農(nóng)民辦事提供了極大方便，取得了一定的正效益。但在實際運作中，“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)卻面臨著業(yè)務(wù)受理員業(yè)務(wù)處理能力不高、平臺整合不完善、項目后續(xù)運營資金不足等問題，本文在巴東縣電子政務(wù)發(fā)展的新進展的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析這些問題產(chǎn)生的原因并提出解決對策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共服務(wù)；電子政務(wù)；信息化項目建設(shè)

一、引言

在互聯(lián)網(wǎng)的推動作用下，改革政府運作模式、創(chuàng)新政府治理方式、簡化流程、提高效率不僅必要，而且也有了可能性。同時，偏遠山區(qū)農(nóng)民辦事困難、享受政務(wù)公共服務(wù)成本高、面對面服務(wù)時官員服務(wù)態(tài)度差、辦事過程中滋生官員腐敗等問題已與服務(wù)型政府理念背離，亟需采取有效手段予以解決。如何利用互聯(lián)網(wǎng)為農(nóng)民提供相應(yīng)的政務(wù)公共服務(wù)、讓農(nóng)民也感受到信息時代辦事的優(yōu)越性、提高農(nóng)民參與電子政務(wù)建設(shè)的程度、減少和化解干群矛盾等問題仍值得深思。

（一）解決農(nóng)民辦事現(xiàn)實問題的需要

我國偏遠山區(qū)由于山體連綿，交通甚為不便，農(nóng)民辦事在交通條件上相對而言處于劣勢地位，因此，要方便農(nóng)民辦事、提高農(nóng)民辦事效率、減輕農(nóng)民辦事所承擔的交通經(jīng)濟負擔，就必須要創(chuàng)新政務(wù)公共服務(wù)提供的方式；農(nóng)民辦事面臨著門難進、臉難看、事難辦的窘境，常常會遇到官員吃拿卡要的狀況，在這個過程中，農(nóng)民辦事不僅受阻，還會承受較大的心理壓力。巴東縣受制于地理環(huán)境，交通條件甚為不便，農(nóng)民辦事時間和經(jīng)濟成本高；另外，在農(nóng)民找政府辦事時，部分官員喜歡擺架子，給農(nóng)民心理造成了較大負擔。

（二）轉(zhuǎn)變官員作風、減少官員腐敗的需要

偏遠山區(qū)的農(nóng)民由于信息來源有限，遇到問題時處理方式比較單一，且容易受傳統(tǒng)的固有思想影響，在實際過程中要么忍氣吞聲，要么努力找關(guān)系、送好處，成為官員腐敗的助推者。利用電子政務(wù)提供政務(wù)公共服務(wù)可以減少農(nóng)民與官員的直接接觸機會，加上信息化建設(shè)過程中監(jiān)管體系的完善，由此可以阻斷農(nóng)民為辦事而被迫行賄、官員故意受賄的路徑，從而減少官員腐敗的機會，為從外部限制官員腐敗提供可行之道。巴東縣部分官員借為農(nóng)民辦事而尋求受賄機會、對農(nóng)民有意無意吃拿卡要已不是個例。

二、“農(nóng)民辦事不出村”平臺建設(shè)問題研究

巴東縣盡管“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺的建設(shè)在實際運行中取得了很大成效，在方便農(nóng)民辦事、轉(zhuǎn)變干部工作作風以及緩和社會矛盾方面也顯示出明顯的積極作用，但在建設(shè)和發(fā)展過程中，該縣信息化項目仍然面臨著很多問題。權(quán)力下放不徹底、信息管理人才缺乏、網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)不完善以及農(nóng)民應(yīng)用能力較低等問題依舊阻礙著信息化項目平臺的建設(shè)；在建設(shè)過程中，同樣也出現(xiàn)了部分資源浪費、干群實體聯(lián)系被弱化的問題。

（一）平臺建設(shè)所面臨的問題

1.簡政放權(quán)不夠徹底

在建設(shè)“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺的過程中，有個別縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其領(lǐng)導(dǎo)干部不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化辦公，不愿意受到信息化系統(tǒng)的限制。在實際工作中，如果事項涉及到部門的切身利益，部門及領(lǐng)導(dǎo)干部往往抓住事項的審批權(quán)不放，或者采取明放暗不放、虛放實不放的策略來走過場、擺形式，下放到村可由村級直接辦理或者代辦的事項往往是湊數(shù)量，不予實權(quán)。審批流程欠優(yōu)化，審批環(huán)節(jié)較為繁多；上級政府插手范圍廣，縣鄉(xiāng)職能有待進一步厘清。從中國這個大范圍來講，簡政放權(quán)一直是雷聲大、雨點小，口號亮，投入多，但實效不大。部門利益以及官員自身利益是阻礙簡政放權(quán)的關(guān)鍵所在，不處理好部門利益及官員的自利行為，簡政放權(quán)也將很難真正實現(xiàn)。

2.信息管理人才缺乏

經(jīng)濟落后且地理位置又偏遠的地區(qū)歷來就幾乎不具有對人才的吸引力，巴東縣“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)也同樣面臨著信息管理人才缺乏的窘境。巴東縣雖然近幾年發(fā)展較快，但整體而言仍然很落后，加之地理位置偏僻，因此很難吸引具有專業(yè)知識的信息管理人才入駐。巴東縣雖然本身也重視教育，但是所培養(yǎng)出來的人才一般并不具備專業(yè)的信息管理技術(shù)，即使具備相應(yīng)技術(shù)，這些人才也大多選擇在外地就業(yè)而不是回本縣，造成所供非所需、供需不相稱。在偏遠縣政府（或村委會）工作，一是工資待遇低，二是晉升渠道窄；同時，從大范圍講，外界則與此相反，并且隨著縣與外界的交通越來越便利，人們的就業(yè)取向和去向也有了多樣化的選擇。市場經(jīng)濟體制下，人們的就業(yè)觀念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，高工資、高福利、高回報即高收入的就業(yè)理念似乎已深入人心，而穩(wěn)定因素在急需獲得回報以改善生活的人們的擇業(yè)觀中其重要性似乎在逐步下降。因此，偏遠落后縣的政府部門以及村一級對于人才的吸引力不甚突出，由此造成了信息化項目平臺在建設(shè)過程中缺乏信息管理人才，而缺乏信息管理人才也導(dǎo)致了信息系統(tǒng)維護困難、維護成本高、維護效率低等問題，在信息系統(tǒng)開發(fā)、信息管理、數(shù)據(jù)整理與處理方面也存在著成本高、管理與運行不善等問題。從實質(zhì)上而言，對于人才的吸引力問題，其關(guān)鍵仍然是一個地區(qū)的經(jīng)濟狀況，經(jīng)濟狀況良好，經(jīng)濟基礎(chǔ)堅實，并有很大的發(fā)展?jié)摿?，那么該地區(qū)對人才的吸引力就會強一點。

3.網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)不夠完善

網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)不夠完善同樣也體現(xiàn)出“信息孤島”的特征。目前，巴東縣在建設(shè)“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺的過程中面臨著信息共享困難、網(wǎng)絡(luò)拓展受阻、應(yīng)用水平不高等問題，還沒有完全建成完善的行政審批系統(tǒng)。各級政府、各部門因網(wǎng)絡(luò)安全、信息保密等方面的考慮致使所使用的系統(tǒng)軟件不統(tǒng)一，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村三級的網(wǎng)絡(luò)連接渠道仍有障礙。各政府門戶網(wǎng)站、巴東電子政務(wù)網(wǎng)、“農(nóng)民辦事不出村”專網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)部門沒有得到有效整合?！巴饩W(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)反饋”的運行模式還未達到高效便捷的狀態(tài)。這些狀況致使網(wǎng)上行政審批面臨著由于層級網(wǎng)絡(luò)、部門網(wǎng)絡(luò)不統(tǒng)一而造成的內(nèi)耗問題，網(wǎng)上的行政審批系統(tǒng)亟待整合優(yōu)化。

4.農(nóng)民應(yīng)用能力不高

全縣農(nóng)業(yè)人口數(shù)達43.8萬人，農(nóng)業(yè)人口的文化水平普遍較低。信息技術(shù)的發(fā)展是突飛猛進式的，然而人口素質(zhì)的提升卻是一個緩慢的過程。對于大多數(shù)農(nóng)民而言，其所接觸的信息技術(shù)大多處于較低層次，許多農(nóng)民幾乎只接觸過移動通訊設(shè)備（以手機為主），而這其中又有許多農(nóng)民尤其是上世紀六七年代及以前出生的農(nóng)民只會簡單的打電話與接聽電話，農(nóng)村中有些老人甚至不知道該如何打電話和接聽電話，連手機上網(wǎng)的基本操作都不會，更不用說使用電腦以及其他網(wǎng)絡(luò)辦公設(shè)備了，這導(dǎo)致了農(nóng)民對網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用能力偏低。巴東縣經(jīng)濟落后，而信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的搭建是需要消耗大量資金的，這兩者之間的匹配沖突致使全縣的網(wǎng)絡(luò)使用覆蓋面較小，網(wǎng)絡(luò)的可獲得性不能延伸至各家各戶；政府、企事業(yè)單位以及集鎮(zhèn)地區(qū)是網(wǎng)絡(luò)密集區(qū)，而居住偏遠的農(nóng)民則無法享受到網(wǎng)絡(luò)紅利。同時，農(nóng)民以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的要求并不高，兩者聯(lián)系并不緊密，并且傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于其效率低下而使得農(nóng)民要花大量的時間與精力來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如此，農(nóng)民便較少有機會接觸到網(wǎng)絡(luò)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。因此，在建設(shè)“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺的過程中，盡管農(nóng)民也參與了進來，成為政務(wù)服務(wù)的對象，但是農(nóng)民在應(yīng)用該平臺方面仍處于弱勢地位。比如該信息化項目在建設(shè)過程中盡管建立起了相應(yīng)的監(jiān)督機制，可以采用線上投訴等方式來加強監(jiān)督，但實際上，由于農(nóng)民本身缺乏相應(yīng)的認知和操作技能，因此由農(nóng)民運用這些監(jiān)督方式來進行監(jiān)督其表現(xiàn)也即實際效果往往并不突出；另外，許多農(nóng)民勢單力薄，在進行監(jiān)督時很多時候會考慮到報復(fù)問題和社會人情，因此在政務(wù)服務(wù)方面即使遇到不公正待遇也往往采取息事寧人的態(tài)度，甘愿忍受，這使得農(nóng)民監(jiān)督成為一個相對短板，有其名而無其實。

（二）平臺建設(shè)所產(chǎn)生的問題

1.造成部分資源浪費

“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺在建設(shè)過程中，由于操作技術(shù)不熟悉和思維觀念的影響，造成了一定程度上的浪費，具體表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)資源使用上的浪費和物質(zhì)資源上的浪費。由于思維觀念的影響，部分政府網(wǎng)站注重形象面子，其主頁面做得很好看，然而實質(zhì)性的內(nèi)容卻不多；而另一部分卻恰恰是不注重主頁面的形象設(shè)計和排版，整個頁面幾乎都是文字形式。前者降低了網(wǎng)絡(luò)的訪問速度，平臺建設(shè)的實質(zhì)作用沒有發(fā)揮出來，后者對老百姓的吸引力低，致使網(wǎng)站的訪問次數(shù)少。同時，網(wǎng)站上某些頁面無法打開，信息不公開，使得信息的使用率低。在操作技術(shù)不熟悉而引起資源浪費這一方面，主要是由于業(yè)務(wù)受理員或是其他工作人員由于不熟悉硬件設(shè)備的操作所引起的。信息化項目平臺建設(shè)需要一個過程，從無到有并不斷完善，相應(yīng)地，業(yè)務(wù)受理員的電腦操作技能及其他設(shè)備的操作技能也是一個不斷學(xué)習和熟悉的過程，在這個過程中不可避免地會出現(xiàn)操作錯誤，而錯誤的操作便會帶來部分資源的浪費。比如在打印表格及資料時，如果操作錯誤，會造成紙張和油墨的浪費；在使用設(shè)備的過程中，操作人員由于缺乏相應(yīng)的設(shè)備知識和問題處理技巧，而往往在設(shè)備出現(xiàn)一些小狀況時就隨意采取措施進行修復(fù)和維護操作，從而使得整個設(shè)備完全癱瘓，造成資源的浪費，人為增加了辦公成本。

2.弱化了干群實體聯(lián)系

網(wǎng)絡(luò)化、信息化無疑給政府辦公、農(nóng)民辦事提供了極大方便，同時，由于“面對面”模式轉(zhuǎn)換成了“鍵對鍵”的模式，農(nóng)民與政府干部之間不用實體接觸，從而減少了腐敗的機會，也減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟和心理壓力，但任何事情都有其兩面性，網(wǎng)絡(luò)化和信息化同樣也弱化了干群實體聯(lián)系。所謂干群實體聯(lián)系，就是官員干部與農(nóng)民的實際接觸被弱化了，通俗而言就是線下交流減少了。很明顯的一點是，無論是政府官員，還是農(nóng)民群體，在實際生活中都缺乏一種全知視角。盡管網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展為我們提供著越來越全面的信息，但它不能提供所有的信息，而且所提供的信息其真實性仍有待考究，那就意味著我們不能獲得與某事相關(guān)的所有信息，也無法保證信息的真實性。網(wǎng)絡(luò)所提供給人的信息大多給人以一種虛擬感，而面對面的交流會使人感到真實，信息的獲取也會更加可靠。我之所以強調(diào)信息的真實性和準確性，是因為真實而準確的信息對政府的決策起著重要的支撐作用?！稗r(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)要想不斷完善，就要不斷發(fā)現(xiàn)真正的問題和不足，而要發(fā)現(xiàn)真正的問題和不足，就要有真實而可靠的信息作為判斷依據(jù)?？偠灾?，就是該信息化項目的建設(shè)減少了干部與農(nóng)民的面對面交流的就會，使得政府在了解農(nóng)民現(xiàn)狀、從農(nóng)民那里獲得可靠信息的機會也減少了。官員與農(nóng)民互不熟識，長此以往，農(nóng)民甚至會不知道其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣的主要領(lǐng)導(dǎo)，對政府政策的認同感和支持度也許就會下降，這樣便不利于政府政策的順利執(zhí)行，從長期來看，似乎并不利于政府和農(nóng)民上下一心的關(guān)系的和諧發(fā)展。

三、“農(nóng)民辦事不出村”平臺建設(shè)針對問題進行對策探析

為了不斷完善“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺的建設(shè)，使之在政府轉(zhuǎn)型而成為服務(wù)型政府的要求下更大程度地發(fā)揮其應(yīng)有效益，增大其正外部性，減少負外部效益，因此提出以下對策：

（一）政策落實和建設(shè)保障

1.理清審批事項，落實簡政放權(quán)

在建設(shè)該信息化項目的過程中，理清審批事項，明確劃分出縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及政府內(nèi)部各部門的職能，各層級、各部門要加強自覺性，把能下放的事項受理權(quán)要下放到位，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要獲得相應(yīng)的審批權(quán)，該村級受理的村級就要獲得受理權(quán)，使村一級能夠真正發(fā)揮為農(nóng)民就近解決問題的距離優(yōu)勢。由縣政府牽頭，把全縣可以下放的行政審批事項以目錄形式列出來，制定出負面清單，將各級各部門可以受理的事項分門別類加以區(qū)分并細化，并在全縣范圍內(nèi)將行政審批事項目錄以電子版和實物公告欄的形式展現(xiàn)出來。逐步完善監(jiān)督和責任追究機制，制定獎懲制度，擴大行政監(jiān)察部門的行政監(jiān)察權(quán)力。

2.完善監(jiān)督和獎懲制度，加大財政投入力度

一是擴大行政監(jiān)察部門的監(jiān)察權(quán)力，使之對“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)中的各級各部門的公務(wù)員進行廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察，并根據(jù)法律的相應(yīng)規(guī)定做出處理。二是把信息化項目平臺的建設(shè)納入到全縣各級各部門的目標考核的內(nèi)容中，科學(xué)合理設(shè)置考核目標，細化獎懲內(nèi)容。三是加大財政投入力度，落實投入保障機制。一方面，提高該信息化項目平臺建設(shè)支出投入比例，申請更多的建設(shè)資金；另一方面，提高該信息化項目平臺建設(shè)的分配權(quán)重；最后，充分利用社會資金資源，積極探索全民共建“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺的路子和方法，集社會力量解決資金收集和分配問題。

3.法律保障

法律具有強制約束力，在推行“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺建設(shè)的過程中如果沒有法律的約束，不出現(xiàn)問題似乎并不能令人深信。在項目建設(shè)過程中，巴東縣要梳理與信息化項目平臺建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)積極出臺利于推進該信息化項目平臺建設(shè)的規(guī)范性文件；另外，為了增強執(zhí)行和約束效力，巴東縣可與上級政府合作，針對平臺建設(shè)，在網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、技術(shù)開發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)保護、行政審批等相應(yīng)方面加快地方性法規(guī)的出臺和完善。

（二）人才儲備和干部作為

1.加強對信息管理人才的培訓(xùn)

一是要充分利用好縣內(nèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校的作用，讓有關(guān)計算機和信息技術(shù)開發(fā)方面的學(xué)校加強對學(xué)生相應(yīng)技術(shù)的培訓(xùn)，政府予以學(xué)校補貼和政策支持。二是要加強對機關(guān)干部及工作人員的培訓(xùn)，既要有內(nèi)部培訓(xùn)，也要與外部接觸，積極參加赴外學(xué)習交流活動，另外，在加強對工作人員技術(shù)方面的培訓(xùn)的同時也要加強對其政策法律法規(guī)方面的培訓(xùn)，以提升業(yè)務(wù)受理員的認知和操作技能，此項培訓(xùn)要與獎懲制度聯(lián)系起來，定期考核，對考核不合格者予以剔除。三是加大宣傳，在全縣范圍內(nèi)形成知網(wǎng)、學(xué)網(wǎng)、用網(wǎng)的良好氛圍，讓人們了解什么是信息化項目平臺，什么是信息化系統(tǒng)以及相應(yīng)的政府政策和辦事操作流程，使之也有機會和能力參與到信息管理的過程中來。

2.發(fā)揮干部的領(lǐng)導(dǎo)作用，定期或不定期巡視

一是建設(shè)以公民為中心，向公民提供更多、更好以及更快的公共需求；二是在建設(shè)的主體的方面要實現(xiàn)多元化，把企業(yè)、非政府組織以及公民個體都納入進來，公民參與信息化平臺建設(shè)決策，政府和非政府組織以及企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，以獲得相應(yīng)技術(shù)和建設(shè)所需資金。

四、結(jié)語

巴東縣著力建設(shè)的“農(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺，是順應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求，借助互聯(lián)網(wǎng)時代網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的情況下產(chǎn)生的，其本質(zhì)也是電子政務(wù)的發(fā)展和應(yīng)用?！稗r(nóng)民辦事不出村”信息化項目平臺在建設(shè)過程中，既取得了一定成效，也面臨或者產(chǎn)生了一些問題，如何擴大其效益，減少或防范負外部效應(yīng)仍是一個有待研究和探索的問題。

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作者簡介：

趙揚笛（1995-），女，湖北襄陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)行政管理專業(yè)2013級本科生，研究方向：公共政策和電子政務(wù)。