王林　趙恒婧

摘要：復墾階段作為地票制度的4個環(huán)節(jié)之一，是保證地票制度順利運行的重要性、源頭性階段。對這一階段的依據(jù)、流程以及參與主客體進行分析認為：該階段存在土地權(quán)利人的參與程度弱于地方政府、地方國土局的情況；復墾申請行為與重慶市計劃外經(jīng)營性建設(shè)用地需求之間無直接關(guān)系，將可能帶來復墾申請數(shù)量與市場需求之間不匹配的沖突問題；沖突的不確定性構(gòu)成了復墾階段的風險，具體包括農(nóng)民集體經(jīng)濟組織法律含義不清風險、農(nóng)民權(quán)益的保障風險、復墾意愿不真實風險以及復墾的質(zhì)量、數(shù)量風險。據(jù)此，提出規(guī)范集體經(jīng)濟組織行為、增加保護農(nóng)戶發(fā)表個人意見權(quán)力的條例、設(shè)置復墾追責條例、加強監(jiān)管措施等意見。

關(guān)鍵詞：重慶市；地票；土地復墾；階段風險；對策

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2016）07-0001-04

重慶市目前實施的地票制度是對土地政策的一種創(chuàng)新，也是對“土地增減掛鉤”政策的一種完善，它的價值在于3個方面：（1）通過地票制度使農(nóng)民極大地分享城市發(fā)展所帶來的福利；（2）“先補后占”的制度設(shè)計表達了保障農(nóng)民權(quán)益的意識；（3）將農(nóng)村閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地指標的做法，在一定程度上緩解了城市發(fā)展中的土地問題。

在地票制度設(shè)計中，復墾階段是第一階段。作為地票指標得以產(chǎn)生的源頭，在此階段，地方政府、地方國土局與土地權(quán)利人（在重慶地票制度中，土地權(quán)利人指擁有原農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民家庭及其他擁有土地權(quán)屬的法人和組織）的聯(lián)系最為緊密，這一點不僅體現(xiàn)在農(nóng)民及村集體經(jīng)濟組織的參與程度，還體現(xiàn)在所涉及的權(quán)益程度方面。

現(xiàn)有的有關(guān)地票研究文獻中，楊飛從政府管理角色及農(nóng)民權(quán)益保障的角度對地票進行了分析[1]；黃美均等分析了地票制度所具有的5大功能，在認同地票具有積極作用的同時，還指出可以在權(quán)利主體、地票底價、復墾質(zhì)量、地票落地模式及土地增值收益方面進行完善[2]；王紹洪研究認為，重慶地票交易存在指標同市不同價、城鎮(zhèn)建設(shè)用地向大城市集中、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意權(quán)、商業(yè)開發(fā)者搭便車以及指標泛濫的問題[3]?？傊?，在已有研究中，觀點主要集中在對地票制度整體的認識，鮮有針對地票制度實施的具體環(huán)節(jié)進行的研究；而復墾階段是地票得以交易的起因所在，關(guān)注這一環(huán)節(jié)，對于更好地收獲地票交易的“果”有著重要意義。

1地票復墾依據(jù)、流程及參與主客體分析

導致復墾階段風險的原因既有制度因素，也有復墾流程、參與者等因素。下面對地票復墾階段涉及的復墾依據(jù)、復墾流程及參與主體、客體進行深入剖析。

1.1復墾依據(jù)

地票制度雖然擴大了城鎮(zhèn)經(jīng)營性用地指標的供應量，但仍在規(guī)劃的約束范圍內(nèi)，有章可循。在該制度下，土地的復墾指標以城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項規(guī)劃為依據(jù)，由市國土局依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)規(guī)劃而制定（參見《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第三章第十九條）。因此，地票制度須服從專項規(guī)劃中調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局的原則（參見《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》第三條）。

目前，重慶市針對地票土地復墾階段制定的行政法規(guī)主要有：《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復墾項目管理規(guī)定（試行）》《重慶市土地開發(fā)整理項目專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理暫行辦法》等，它們分別對地票交易的流程、復墾階段的具體管理細則、專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的評選方式進行了詳細說明和規(guī)定。

1.2復墾流程

在重慶地票制度設(shè)計中，對于土地復墾采用項目管理模式，以區(qū)（縣）國土局所屬的土地整理機構(gòu)為項目承擔單位，其具體流程見圖1。復墾階段共涉及約9個主要工作內(nèi)容，對其流程按照時間順序進行說明，共分為上、下年度2個時間段。在上年度工作中，從土地權(quán)利人提出復墾申請開始，經(jīng)土地整理機構(gòu)向區(qū)（縣）國土局申報，待后者組織項目勘探后，向市國土局報送復墾計劃；同年市國土局根據(jù)報送的材料及相關(guān)規(guī)劃，制定出下一年度的復墾計劃。轉(zhuǎn)至下一年度后，區(qū)（縣）國土局依據(jù)上級下達的復墾計劃，向市國土局申請復墾項目入庫核查備案，待其核查同意后，由區(qū)（縣）國土局辦理復墾項目的入庫手續(xù)，土地整理機構(gòu)開始組織土地復墾工作。

另一方面，該流程也可按主要工作內(nèi)容進行劃分，則復墾階段又可分為申請復墾、組織勘探、入庫備案及項目實施4個

構(gòu)成部分。各部分除有土地權(quán)利人、地方各級國土行政主管部門直接參與外，還兼有農(nóng)業(yè)部、專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等參與。將每一部分的參與者劃分為參與主體、參與客體2個方面，具體構(gòu)成情況見表1。

1.3復墾階段參與客體分析

參與客體，即申請復墾的非農(nóng)用地，它是主體的活動對象，包含宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地等，屬于非農(nóng)用地一類，所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有（參考《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定）。在地票交易中，非農(nóng)用地將在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶的申請下被復墾為農(nóng)用地，土地被限制為耕作用途，以補平城鎮(zhèn)經(jīng)營性用地增加所相應減少的耕地數(shù)量。由于這類土地是農(nóng)戶生活、村集體經(jīng)濟組織活動的地域環(huán)境，因此人與地之間存在直接的利益關(guān)系。

1.4復墾階段參與主體分析

由表1可知，復墾階段參與主體較多，但在不同的階段內(nèi)容中，參與主體各有不同的參與角色。因此，將其細分為控制者、監(jiān)督者、實施者3種角色，具體見表2。其中，控制者是指在復墾階段中對申請復墾、入庫備案和工程施工各部分有控制作用的參與主體，他們主導事件的發(fā)生；實施者則是復墾階段中直接接觸到參與客體的部分；而監(jiān)督者的角色作用則主要體現(xiàn)在由專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)主導的工程施工部分，監(jiān)督土地的復墾工程施工質(zhì)量。

整體來看，在復墾階段的各個參與主體中，以區(qū)（縣）國土局參與度最高，它的主要作用是使農(nóng)民的復墾意愿得以順利表達，并監(jiān)督落實上級政策，把關(guān)復墾項目，使其合乎規(guī)劃要求等；土地整理機構(gòu)本身是區(qū)（縣）國土局的附屬單位，在復墾階段是項目的承擔單位，也是協(xié)調(diào)項目順利進行的樞紐——向上報送土地復墾申請，向下組織項目復墾實施；土地權(quán)利人——土地復墾的申請者，當滿足一定條件時，可在項目承擔單位或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織下自行復墾（參考《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定），但是由于技術(shù)、資金等原因，仍然主要由專業(yè)機構(gòu)參與復墾，因此，在復墾申請?zhí)岢龊蟮钠溆嚯A段中，土地權(quán)利人的參與程度較低。

2地票復墾階段風險分析

在“有限理性人”的假設(shè)下，決策往往是不完善的。一個新制度，其實際運作過程也可能遭受來自現(xiàn)實的阻礙，而這些就促成了制度風險的形成。

2.1復墾階段的沖突分析

從對復墾依據(jù)、流程以及參與主體的分析來看，復墾階段呈現(xiàn)出以權(quán)能機構(gòu)為主體的制度結(jié)構(gòu)，這雖然一方面保證了土地復墾階段的規(guī)范性、土地利用的可約束性；但另一方面，它也可能帶來以下2個方面的沖突問題。

首先，在復墾階段，土地權(quán)利人作為控制者的角色參與程度有限；作為集體土地的所有者，他們在復墾階段沒有參與監(jiān)督。因而從某種程度上講，土地權(quán)利人是在犧牲使用集體土地創(chuàng)造收入、自主決定集體土地合法用途的權(quán)益，去換得地票交易的收益，這種行為暗含著損失的可能性。

其次，土地權(quán)利人自行提出復墾申請，但是復墾項目需要在滿足規(guī)劃的前提下才可以入庫備案，而土地開發(fā)商往往是在沒有用地指標卻有目標建設(shè)地時會選擇購買地票，產(chǎn)生對地票的需求。因此綜合來看，農(nóng)戶在申請復墾時是與規(guī)劃制定的秩序、市場的信息相互脫節(jié)的。

通過對上述分析進行總結(jié)認為，復墾階段存在土地權(quán)利人權(quán)益被弱化、復墾申請與市場地票需求脫軌的沖突問題，前者反映在復墾階段的過程上，可能表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律內(nèi)涵不清、復墾意愿不真實及少數(shù)農(nóng)戶利益受侵害的風險；后者體現(xiàn)在復墾的行為結(jié)果中，主要表現(xiàn)為復墾質(zhì)量、數(shù)量上的風險。

因此，結(jié)合重慶市針對復墾階段制定的相關(guān)法規(guī)細則，對重慶地票土地復墾階段的風險描述如下。

2.2復墾階段的具體風險

2.2.1農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律內(nèi)涵不清的風險依據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民家庭申請宅基地復墾、法人或其他組織及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在申請集體建設(shè)用地復墾時，都需要提供農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意復墾的書面材料，可見農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是復墾申請的重要參與者之一。從法理上講，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，宅基地作為農(nóng)村集體土地的一個類別，其所有權(quán)自然也屬于農(nóng)民集體。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體之間的關(guān)系需要明確，其能夠代表農(nóng)民集體的立場需要有法律支撐。然而在現(xiàn)實中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)存在“地位不清、概念模糊、功能混亂”[4]等立法缺陷。2013年，重慶市在關(guān)于實施《村民委員會組織法》的辦法中規(guī)定：村民委員會可以依法管理屬于農(nóng)民集體所有的土地，顯然，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地復墾申請中承擔的重要作用相互沖突。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因自身缺乏有效、清晰的法律支撐，而使其在地票制度中存在法律內(nèi)涵不清的風險。

2.2.2復墾意愿不真實的風險重慶市對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定以“是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障”（數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》）作為規(guī)則之一，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，對重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定類型及條件見表3。由表3可知，重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的類型主要有7類；從集體組織成員認定的標準、成員類型來看，成員組成偏向于那些以集體土地為生活保障的多數(shù)人群。因此，在“2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意”的決議結(jié)果中，不乏以獲得地票交易回報作為復墾目的的，即存在復墾意愿表達不真實的風險，從某種程度上講，這也違背了地票的初衷。

在男方（女方）有較為固定的生產(chǎn)、生活，并依賴男方（女方）土地作為基本生活保障，無論其原戶口是否轉(zhuǎn)出外出就學

未在城市形成固定的生產(chǎn)、生活條件，不依賴于農(nóng)村集體土地之前服兵役人員未任干部或進行專業(yè)安置的勞改、勞教和服刑人員無注：數(shù)據(jù)來源于渝高法[2009]160號文件《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》。

2.2.3少數(shù)農(nóng)戶利益受侵害的風險決議集體土地復墾申請，采取的是“多數(shù)人同意”的方式，但是農(nóng)村土地，尤其是宅基地對農(nóng)戶而言具有社會保障的意義[5]，因此在復墾決議中，需要對持反對意見的人給予重視。然而目前尚缺乏相關(guān)法規(guī)細則對這部分農(nóng)戶權(quán)益進行保護，而這將可能導致少數(shù)農(nóng)戶在“多數(shù)人同意”的模式下，利益遭受被侵害的風險。

前面所論述的3種風險均與農(nóng)戶相關(guān)，在我國農(nóng)村經(jīng)濟長期落后于城市的情況下，農(nóng)戶往往希望借助于政策等力量，在短期內(nèi)獲取財富，以快速提高生活質(zhì)量。然而，尚未明確的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)涵、不真實的復墾意愿以及在復墾決議中持反對意見的農(nóng)戶，他們的存在都給地票制度的未來增添了不確定因素，一旦有質(zhì)疑的聲音出現(xiàn)，或是少數(shù)農(nóng)戶因生活遭遇困境而出現(xiàn)質(zhì)問政府的行為，就可能促使社會矛盾的出現(xiàn)。除此以外，復墾的結(jié)果中也存在可能影響地票制度健康運行的阻礙。

2.2.4復墾質(zhì)量風險重慶市雖然已經(jīng)規(guī)定，土地權(quán)利人在滿足一定條件時可自行對土地進行復墾，但是復墾面積、復墾資金及復墾技術(shù)等往往超出農(nóng)戶能力可承受的范圍，因此在實際操作中，通常由項目承擔單位通過招投標的方式引入施工單位進行復墾。為了使土地復墾的成本可控，有更多的地票交易收入能夠反饋給土地權(quán)利人，重慶市已出臺相關(guān)指導意見對復墾成本進行約束，詳見圖2。

由圖2可見，對于復墾會涉及到的每項工程成本，都有一個規(guī)定的數(shù)值范圍或費用比例，融資成本也同樣有一個貸款利息率的限制，因而單位土地的復墾成本基本在可控范圍之內(nèi)。

此外，對于土地復墾后的質(zhì)量檢驗標準，重慶市現(xiàn)已擬定的相關(guān)質(zhì)量標準，主要從有效土層厚度、坡度值、溝渠布局及

田埂、土石坎這樣一類可視化指標進行判斷，而對于復墾后的土壤質(zhì)量、土地實際耕作效果一類實質(zhì)性質(zhì)量指標尚缺乏技術(shù)標準、相關(guān)監(jiān)管細則進行跟蹤。在標準不嚴密的情形下，則可能帶給專業(yè)復墾機構(gòu)不規(guī)范施工的“可乘之機”，留下復墾土地不能有效耕作的隱患。

綜上所述，雖然已制定政策將復墾成本調(diào)節(jié)在可控范圍內(nèi)，但是由于道德風險的存在，土地專業(yè)復墾機構(gòu)可能由于對收入的限定、利潤的追逐及制度的“縫隙”，而故意降低復墾質(zhì)量，給復墾帶來質(zhì)量風險。

2.2.5復墾數(shù)量風險地票制度從交易開始至今的歷年交易量詳見圖3，其中地票交易量即地票供給量。

從圖3可以看出，地票供給總體呈現(xiàn)倒“V”形的走勢。2008年，地票交易開始后，其交易量逐年上升，至2011年達到峰值；隨后，年交易量又下降至2010年水平，并在2012年后連續(xù)2年下降。與此同時，從圖3可以看出，地票的年供給量反映數(shù)量偏少、偏多的2個極端。復墾申請少，則地票供給減少，對于滿足城鎮(zhèn)可擴展土地的能力就會減弱；反之，若復墾申請多，則地票供給量又可能超過地票需求，造成土地整理機構(gòu)回收未購地票的成本不斷增加。長期如此，也可能導致土地整理機構(gòu)在財務(wù)上不堪重負。因此，地票供給的過多或過少，都不利于地票制度的健康運行。

在重慶市的土地政策中，除地票這類“計劃外”指標可以提供經(jīng)營性建設(shè)用地指標外，還有年度土地計劃內(nèi)指標、增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標均可以作為其來源。由此可見，地票在某種程度上是對“計劃內(nèi)”經(jīng)營性建設(shè)用地指標的一種補充，它在市場交易中有被動的一面。同時，重慶市已有規(guī)定：地票的交易指標量需要根據(jù)年度用地計劃、掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模和經(jīng)營性用地需求情況確定（參考《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第三章第二十六條）。事實上，對年度用地計劃、經(jīng)營性用地需求的判斷通常是通過總規(guī)劃提出的目標以及上一年度數(shù)據(jù)所反映的市場走勢進行推斷，這樣就使得判斷具有時滯性，相對實際的市場需求而言，地票交易量就可能偏多或偏少。

目前，農(nóng)民已對地票有了廣泛的認識以及較強的復墾意愿，由農(nóng)戶申請復墾是地票指標產(chǎn)生的直接動因。對復墾階段的沖突分析可知，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶、市場與政策之間的復墾秩序，避免由復墾所引發(fā)的數(shù)量風險，使避免復墾的數(shù)量風險成為了不可小覷的一環(huán)。

3對策建議

中國多數(shù)城市的城市化往往伴隨著農(nóng)民進城、農(nóng)民失去土地的過程，在這一點上，重慶市也不例外，但其創(chuàng)設(shè)的“地票”制度，旨在增加可擴展的土地之余，保護轉(zhuǎn)戶進城農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民參與到分享城市財富的過程中，建立起現(xiàn)代化新農(nóng)村的面貌。在分析了這一階段的風險后，認為要克服“有限理性人”的局限、完善地票制度的流程，還可以從以下幾個方面著手。

3.1明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律內(nèi)涵

首先，需要明晰其與村民委員會、農(nóng)村集體之間的關(guān)系。其中，與村民委員會在職能劃分上應相互明確、不重疊，以使地票制度下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理其下集體土地的權(quán)力有法可依，更具效益性；其次，鑒于集體經(jīng)濟組織成員的認定規(guī)則是要以集體土地作為生活來源之一，而復墾申請一旦通過將導致農(nóng)戶失去宅基地、村集體失去集體土地使用權(quán)，因此為保證決議結(jié)果的真實性，在決議時還應引入增加核實農(nóng)戶所提供的“其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明”的環(huán)節(jié)，建議由其他村集體經(jīng)濟組織的成員進行核實。

3.2設(shè)置制度條例保護在復墾決議中持反對意見的人

針對在集體土地復墾決議中持反對意見的農(nóng)戶，村集體組織應切實詢問原因，以求得進一步解決的辦法；或者在決議后一定時間范圍內(nèi)，賦予他們向上級相關(guān)部門提出異議的途徑等，目的在于維護他們可以公平選擇的權(quán)力。

3.3建立機制以防止施工方在復墾實施中可能的“道德風險”

（1）建立激勵機制。在約束復墾成本之余，獎勵那些在復墾工作中有質(zhì)量、有效率完成的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；（2）設(shè)置復

墾質(zhì)量追責條例。現(xiàn)有針對復墾機構(gòu)的管理主要是在前端進行控制，即對專業(yè)技術(shù)機構(gòu)的認定與選拔有較為嚴格的條件，但缺乏對其后期的管理，建議結(jié)合實際復墾效果，對涉及人為的復墾質(zhì)量問題，應對參與復墾的專業(yè)機構(gòu)實施責任追蹤。

3.4從監(jiān)督環(huán)節(jié)避免復墾數(shù)量風險

地票制度已在農(nóng)村集體中形成了廣泛認識，并具有一定慣性。因此，如果以避免復墾的數(shù)量風險為由而暫停復墾申請，可能對農(nóng)村的穩(wěn)定帶來一定風險。但是這一點可以從監(jiān)管力度上著手，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體之間、村集體與農(nóng)戶之間、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)與項目承擔單位之間都可能發(fā)生不同程度的合謀行為，因此應當加強地票制度運行的監(jiān)管工作，建立不定期的由市級國土行政主管部門主導的抽查工作，以降低復墾數(shù)量風險。

4總結(jié)

本研究在對復墾階段依據(jù)、具體實施流程及相關(guān)參與者進行分析，并對其中的沖突進行識別后，認為該環(huán)節(jié)的風險主要存在于復墾階段的實施過程、實施結(jié)果2個方面，前者主要體現(xiàn)在與農(nóng)戶相關(guān)的風險，后者則體現(xiàn)在復墾質(zhì)量、復墾數(shù)量上的風險。地票制度關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，地票制度未來的健康運行需要在復墾過程、復墾質(zhì)量、復墾數(shù)量上都做到有序合理，就必須做好復墾階段的風險分析與防范。

參考文獻：

[1]楊飛. 反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運行實踐為例[J]. 中州學刊，2012（6）：70-74.

[2]黃美均，諸培新. 完善重慶地票制度的思考——基于地票性質(zhì)及功能的視角[J]. 中國土地科學，2013，27（6）：48-52.

[3]王紹洪. 重慶地票交易問題研究[J]. 西南民族大學學報：人文社科版，2013，34（2）：134-138.

[4]王曉雁. 吳道聞委員提交提案建議“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”需法律界定[EB/OL]. [2015-05-01]. http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-03/11/content_5350358.htm？node=6.

[5]張文波. 成渝地票制度之必要性與可行性問題研究[D]. 重慶：西南政法大學，2012.