康春艷

摘 要：隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舊城區(qū)內(nèi)遺留下來(lái)環(huán)境設(shè)施差、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、房屋多為簡(jiǎn)易平房的棚戶(hù)區(qū)已經(jīng)嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用裆钏?，?duì)城市發(fā)展也產(chǎn)生了負(fù)面影響。為促進(jìn)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展及改善棚戶(hù)區(qū)內(nèi)居民的生活環(huán)境，全國(guó)各地相繼拉開(kāi)了棚戶(hù)區(qū)改造的序幕。文章在對(duì)濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了棚戶(hù)區(qū)存在的相關(guān)改造困境。

關(guān)鍵詞：棚戶(hù)區(qū)；濟(jì)南市；改造困境；改造政策

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的擴(kuò)張，原有城區(qū)的許多建筑日益陳舊，功能不能適應(yīng)社會(huì)生活的要求成為舊城而需要更新。如果舊城區(qū)低洼易澇，基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊，房屋多為簡(jiǎn)易房屋，則稱(chēng)之為棚戶(hù)區(qū)。城市棚戶(hù)區(qū)改造到底改造的是什么？在政府的相關(guān)文件和媒體報(bào)道中，棚戶(hù)區(qū)常以集臟、亂、差于一身的城市“問(wèn)題”區(qū)域的形象出現(xiàn)。“臟”是指棚戶(hù)區(qū)衛(wèi)生環(huán)境、居住環(huán)境極差的狀態(tài)；“亂”是指一個(gè)居民成分復(fù)雜、治安混亂的區(qū)域；“差”指的是該區(qū)域的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施落后的狀態(tài)。因此，無(wú)論從物理空間還是從社會(huì)空間上看，棚戶(hù)區(qū)似乎是一個(gè)以“社會(huì)解體”為核心特征的無(wú)秩序的問(wèn)題區(qū)域。

1 棚戶(hù)區(qū)作為“中國(guó)問(wèn)題”的特殊意義

城市棚戶(hù)區(qū)并非單一的整體，不同國(guó)家，不同政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景下，城市棚戶(hù)區(qū)的種類(lèi)和特征也不同。不同國(guó)家的具體國(guó)情決定了貧民區(qū)的類(lèi)型，反過(guò)來(lái)，不同的城市棚戶(hù)區(qū)也能體現(xiàn)出不同國(guó)家的特色。城市棚戶(hù)區(qū)作為“中國(guó)問(wèn)題”有其特殊的意義，中國(guó)的棚戶(hù)區(qū)問(wèn)題，并非簡(jiǎn)單的貧困問(wèn)題，而是一個(gè)民族國(guó)家建構(gòu)和現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家與城市秩序的建構(gòu)問(wèn)題。

首先單位制的變遷成為中國(guó)城市棚戶(hù)區(qū)問(wèn)題的宏觀制度背景。中國(guó)的棚戶(hù)區(qū)是在劇烈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下產(chǎn)生的獨(dú)特現(xiàn)象。

其次，中國(guó)城市棚戶(hù)區(qū)相關(guān)研究也能觸及到具有中國(guó)特色的“單位制”現(xiàn)象。

再次，改革開(kāi)放前，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力一向被學(xué)者稱(chēng)為“全能主義”政府，整個(gè)社會(huì)通過(guò)生產(chǎn)和社會(huì)組織被國(guó)家權(quán)力整合起來(lái)。

2 濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)現(xiàn)狀

由于改造規(guī)劃欠周全，過(guò)多關(guān)注近期利益等多方面原因，濟(jì)南城區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了具有居住環(huán)境擁擠、配套設(shè)施簡(jiǎn)陋等特點(diǎn)的住宅區(qū)。對(duì)濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)按照其類(lèi)型大體可分為：一、建筑布局密集，結(jié)構(gòu)質(zhì)量較差類(lèi)，一般位于一環(huán)路周邊的普通街區(qū)，如東舍坊片區(qū)等；二、具有歷史傳統(tǒng)風(fēng)貌、保留了大量的歷史建筑的傳統(tǒng)街道，如芙蓉街等；三、被城市包圍沒(méi)有農(nóng)用地的村莊，街道布置不規(guī)則的城中村片區(qū)，如老屯片區(qū)等；四、尚未被城市包圍、擁有少量農(nóng)用地的城邊村片區(qū)，如大魏莊、黃臺(tái)片區(qū)等。從空間布局來(lái)看，濟(jì)南市的棚戶(hù)區(qū)分布于各個(gè)市轄區(qū)，但是主要還是集中在發(fā)展相對(duì)較晚的槐蔭區(qū)和天橋區(qū)，即濟(jì)南市的西北部。

2.2 濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)存在問(wèn)題

濟(jì)南市的棚戶(hù)與危舊住宅區(qū)大多散落在城市的各個(gè)角落，較多的是在政區(qū)的死角、城鄉(xiāng)交界的邊緣地帶；城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不足，既缺少公共綠化面積，也缺少文化、體育、休閑等設(shè)施；缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建筑標(biāo)準(zhǔn)低、容積率高，房屋建筑面積小、人口擁擠等。具體表現(xiàn)為：（1）棚戶(hù)區(qū)內(nèi)居住人口構(gòu)成復(fù)雜，治安隱患多。棚戶(hù)區(qū)以其低質(zhì)量的居住環(huán)境帶來(lái)的低租金、低售價(jià)，吸引了超過(guò)當(dāng)?shù)鼐用駧妆兜拇罅客鈦?lái)人口入住，居住人員構(gòu)成日趨復(fù)雜。（2）公共服務(wù)設(shè)施缺乏，居住環(huán)境惡劣。盡管有一些城中村經(jīng)過(guò)居民自行改建，建筑物比較新且規(guī)則，布局較合理，但是基礎(chǔ)設(shè)施卻比較缺乏，尤其是綠地面積少、文化娛樂(lè)設(shè)施缺乏、醫(yī)院沒(méi)有或者設(shè)施不全等。（3）建筑密度大，建設(shè)管理混亂。棚戶(hù)區(qū)內(nèi)宅基地、集體用地建設(shè)管理混亂，違法占地和違章建筑屢禁不止。許多村或者街區(qū)的建筑密度達(dá)到60%以上，“一線天”、“握手樓”比比皆是，建筑物的布局混亂，通風(fēng)、采光條件差，影響了城市的外觀形象。

3 棚戶(hù)區(qū)改造相關(guān)政策

我國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造是一項(xiàng)民心工程，德政工程。全國(guó)各省、市棚改的目的只有一個(gè)，就是為低收入群眾、弱勢(shì)群體解決住房困難。雖然棚戶(hù)區(qū)改的方式各具特色，但也有相同之處。大體的政策有：（1）土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心收購(gòu)棚戶(hù)區(qū)土地，實(shí)行熟地出讓。土地出讓金退給土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心，專(zhuān)項(xiàng)用于支付銀行貸款本息和土地收購(gòu)資金周轉(zhuǎn)及棚戶(hù)區(qū)改造。 （2）棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目享受經(jīng)濟(jì)適用住房有關(guān)政策，建設(shè)用地實(shí)行劃撥（含非住宅用地），行政性收費(fèi)減半，按照普通商品房對(duì)待與管理。 （3）居民回遷房、定銷(xiāo)商品房建設(shè)用地享受土地劃撥、行政事業(yè)性收費(fèi)全免、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)減半的優(yōu)惠政策。（4）棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目用地紅線外沒(méi)有大配套管網(wǎng)的，電業(yè)、供水、供氣、供熱、電信、郵政、廣電等單位要按照規(guī)劃要求，分別出資同步建設(shè)。應(yīng)由市政承擔(dān)的公用設(shè)施和基礎(chǔ)配套設(shè)施，要落實(shí)資金，優(yōu)先建設(shè)。（5）城市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目給予地方稅收優(yōu)惠政策照顧。對(duì)符合條件的改造項(xiàng)目，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的不征契稅；棚戶(hù)區(qū)居民因拆遷而重新承受普通住房的，免征契稅等。

4 濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)改造困境

濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)施過(guò)程中，由于棚戶(hù)區(qū)所處區(qū)域不同，人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)不同，改造時(shí)間不同等因素，導(dǎo)致了棚戶(hù)區(qū)改造工作的差異性，這也給棚戶(hù)區(qū)改造形成一定困境。

4.1 建設(shè)資金匱乏、來(lái)源渠道狹窄

棚戶(hù)區(qū)居民多為低收入人群，由于生計(jì)問(wèn)題尚未解決，他們根本無(wú)暇也無(wú)力去改善他們的居住條件和環(huán)境，對(duì)棚戶(hù)區(qū)的改造他們只有殷切期盼，無(wú)法籌集到改造資金。

4.2 改造拆遷安置、補(bǔ)償難限定

首選，在棚戶(hù)區(qū)改造工作中，由于國(guó)家對(duì)棚改居民政策的優(yōu)惠大，導(dǎo)致部分群體為獲取高額補(bǔ)償費(fèi)，不顧法律的約束，暴力阻擾拆遷?；蚴峭ㄟ^(guò)搶建，違建建筑物或構(gòu)筑物來(lái)擴(kuò)大補(bǔ)償面積或增加補(bǔ)償金額。其次，棚戶(hù)區(qū)內(nèi)居住人群的支付能力和家庭人數(shù)各不相同，其家庭需求具有多樣性，因此保障水平也要因家庭或因人而異。

4.3 改造項(xiàng)目和拆遷方案不夠詳細(xì)透明

棚戶(hù)區(qū)改造中的被拆遷居民在拆遷前對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)償沒(méi)有把握，對(duì)拆遷后的歸屬不明確，這導(dǎo)致棚戶(hù)區(qū)居民對(duì)棚改的熱情度不高。

4.4 政策依據(jù)供給不足，且落實(shí)不到位

濟(jì)南市政府在明確了棚戶(hù)區(qū)的界定，限定了棚戶(hù)區(qū)的改造條件后，并出臺(tái)了一系列支持棚戶(hù)區(qū)改造工程建設(shè)的政策，比如融資政策、稅收優(yōu)惠政策等。

4.5 監(jiān)督力度不夠

政府在組織、實(shí)施和監(jiān)督棚戶(hù)區(qū)改造工作中常出現(xiàn)監(jiān)督力度不夠的現(xiàn)象，對(duì)此政府可以通過(guò)政策引導(dǎo)、監(jiān)督、媒體跟蹤報(bào)道、被遷待安置群體代表的多途徑監(jiān)理管理實(shí)現(xiàn)棚戶(hù)區(qū)改造管理的公開(kāi)、公正、透明。

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