新平

08年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，各國金融監(jiān)管理念、原則和框架均受到挑戰(zhàn)，并經(jīng)歷了變革。

財(cái)政部的地位顯現(xiàn)

對于英美金融監(jiān)管體制的理解不應(yīng)局限于中央銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還應(yīng)同時(shí)考量與其關(guān)系十分密切的財(cái)政部。

一是財(cái)政部具有更為顯要的政治地位。以英國為例，從財(cái)政部與中央銀行（英格蘭銀行）的關(guān)系上看，盡管英國中央銀行具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但在法律關(guān)系上仍然隸屬于英國財(cái)政部，其行長由財(cái)政大臣遴選并提名。值得特別關(guān)注的是，在動(dòng)用公共資金進(jìn)行危機(jī)救助方面，英國法律授權(quán)財(cái)政部作為公共資金使用的唯一決策機(jī)構(gòu)，并就公共資金使用情況對公眾和國會(huì)負(fù)責(zé)；在危機(jī)情況下，為保護(hù)公共資金的安全，財(cái)政部有權(quán)向英格蘭銀行下達(dá)指令，請其對單家機(jī)構(gòu)或市場提供流動(dòng)性支持，或者采用特別處置手段來緩解危機(jī)；如果英國中央銀行在危機(jī)管理過程中確需動(dòng)用公共資金，必須經(jīng)過財(cái)政部同意。從財(cái)政部與中央銀行貨幣政策委員會(huì)（Monetary Policy Committee，簡稱MPC）的關(guān)系上看，雖然英國的利率是中央銀行制定的，但是貨幣政策目標(biāo)卻是由財(cái)政部制定。與此同時(shí)，根據(jù)仍在生效的《1998年英格蘭銀行法》，在貨幣政策委員會(huì)的9名委員中，財(cái)政大臣有權(quán)委任其中4名，這4名委任委員通稱為“外部”（external）委員；而對于貨幣政策委員會(huì)另外2名委員的任免，財(cái)政大臣亦保留了咨詢的權(quán)利。從財(cái)政部與中央銀行金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，簡稱FPC）的關(guān)系上看，英國財(cái)政部對金融政策委員會(huì)的職責(zé)和目標(biāo)具有最終解釋權(quán)，金融政策委員會(huì)通過財(cái)政部向國會(huì)負(fù)責(zé)；財(cái)政部在金融政策委員會(huì)中派出一名不享有表決權(quán)的代表，在提供政府關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的評估情況以及提出政策建議的同時(shí)，還負(fù)責(zé)分析金融政策委員會(huì)決策對財(cái)政的影響，確保其政策方向與政府保持一致。當(dāng)然，為確保金融政策委員會(huì)能夠根據(jù)維護(hù)金融穩(wěn)定的需要而提出不受政府歡迎的政策，如為緩解資產(chǎn)泡沫而限制信貸和債務(wù)增長，金融政策委員會(huì)可以不執(zhí)行財(cái)政部的相關(guān)指導(dǎo)，但必須向財(cái)政部進(jìn)行書面報(bào)告以說明理由。

二是金融監(jiān)管體制改革的主導(dǎo)者是財(cái)政部而非中央銀行。也正是因?yàn)橛⒚镭?cái)政當(dāng)局具有令人信服的政治地位，才使其成為金融監(jiān)管體制改革當(dāng)之無愧的主導(dǎo)者。在英國，全球金融危機(jī)不僅令其金融業(yè)遭受重創(chuàng)，也使其引以為自豪的金融監(jiān)管陷入信任危機(jī)，飽受質(zhì)疑和批評。為此，2009年7月，英國（此時(shí)執(zhí)政黨為工黨）財(cái)政部發(fā)布了《改革金融市場》白皮書，提出了金融監(jiān)管改革的計(jì)劃和方案。白皮書的主要內(nèi)容包括改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)、培育競爭市場、控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)以及加強(qiáng)國際和歐洲層面監(jiān)管合作等等。作為當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨工黨的挑戰(zhàn)者，英國影子內(nèi)閣財(cái)政大臣奧斯本（保守黨）針鋒相對地發(fā)布了《從危機(jī)到信心：穩(wěn)健銀行業(yè)的計(jì)劃》影子白皮書，對金融監(jiān)管體制提出了更為徹底的改革。2010年5月保守黨上臺之后，奧斯本的方案得到了實(shí)質(zhì)性實(shí)施，其中就包括英國金融服務(wù)局（FSA）的撤銷。在美國，此次國際金融危機(jī)之后，其出臺了“大蕭條”以來改革力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的《多德—弗蘭克法案》，反映了美國朝野從政府到國會(huì)、從法律界到學(xué)術(shù)界對2007～2009年金融危機(jī)的全面反思。歷史地看，《多德—弗蘭克法案》有望在美國金融史上成為與《格拉斯—斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監(jiān)管里程碑，并且成為全球金融監(jiān)管改革立新的標(biāo)尺，而該法案的提案者即為美國財(cái)政部而非美聯(lián)儲。

三是在改革之后的金融管理體系當(dāng)中，部門之間仍然存在協(xié)調(diào)問題，依舊不是完美無缺的監(jiān)管框架。以英國為例，為了將市場主體的監(jiān)管負(fù)擔(dān)減到最低，并確保有關(guān)事項(xiàng)不因監(jiān)管空隙而被遺漏，英國政府（此時(shí)執(zhí)政黨為保守黨和自由黨）正式發(fā)布了包括《<2012年金融服務(wù)法>草案》（Draft Financial Services Bill 2012，后成為《2012年金融服務(wù)法》，F(xiàn)inancial Services Act 2012）在內(nèi)的題為《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》的白皮書（以下簡稱《白皮書》），全面闡述了政府的監(jiān)管改革設(shè)想。作為重要內(nèi)容之一，《白皮書》明確規(guī)定了各種監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定協(xié)調(diào)職責(zé)，并要求其簽訂正式的監(jiān)管備忘錄且定期更新，以便對彼此之間在不同領(lǐng)域和事項(xiàng)上的合作與協(xié)調(diào)做出明確規(guī)定。作為最為重要的內(nèi)容，當(dāng)然是金融行為監(jiān)管局與審慎監(jiān)管局之間的協(xié)調(diào)，此外也涉及金融行為監(jiān)管局及/或?qū)徤鞅O(jiān)管局與負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的金融政策委員會(huì)和英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。這意味著備忘錄中的條款將具有法律約束力，政府和議會(huì)可以據(jù)此向監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)。

英國金融行為監(jiān)管局與

中央銀行是對等而非隸屬關(guān)系

根據(jù)2013年4月1日正式生效的英國《2012年金融服務(wù)法案》，在英國金融管理框架下新出現(xiàn)了三個(gè)機(jī)構(gòu)，即金融政策委員會(huì)（FPC）、由原來金融服務(wù)局（FSA）拆分的審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。其中，金融政策委員會(huì)是英格蘭銀行理事會(huì)內(nèi)設(shè)的下屬委員會(huì)，負(fù)責(zé)宏觀審慎管理，確保整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行，并對影響英國金融體系穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)采取對策。審慎監(jiān)管局是獨(dú)立操作的英格蘭銀行附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對銀行、保險(xiǎn)公司、大型投資機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，以防止出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)。而金融行為監(jiān)管局則是一個(gè)完全不屬于英格蘭銀行的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)對整個(gè)金融行業(yè)的服務(wù)行為實(shí)施監(jiān)管。與英國中央銀行一樣，英國金融行為監(jiān)管局的主要負(fù)責(zé)人也是由英國財(cái)政大臣提名的。金融行為監(jiān)管局既有行為監(jiān)管職責(zé)，也有審慎監(jiān)管職責(zé)，即在對全部金融行業(yè)約26000家機(jī)構(gòu)的金融行為進(jìn)行監(jiān)管基礎(chǔ)上，還要對除受審慎監(jiān)管局監(jiān)管外的約23000家金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。金融行為監(jiān)管局的核心目標(biāo)是金融消費(fèi)者保護(hù)，公平競爭和維護(hù)資本市場誠信。

需要進(jìn)一步說明的是，在英國金融管理框架下，金融管理目標(biāo)除了宏觀審慎目標(biāo)之外，至少還有貨幣政策目標(biāo)、保護(hù)和增強(qiáng)對英國金融系統(tǒng)信心目標(biāo)。其中，貨幣政策目標(biāo)交由英格蘭銀行貨幣政策委員會(huì)負(fù)責(zé)，保護(hù)和增強(qiáng)對英國金融系統(tǒng)信心目標(biāo)交由金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)。作為自身主要職責(zé)——宏觀審慎目標(biāo)的承擔(dān)者，金融政策委員會(huì)對審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局具有指令權(quán)（power of direction）和建議權(quán)（power of recommendation）。其中，指令權(quán)是指金融政策委員會(huì)有權(quán)就特定的宏觀審慎監(jiān)管工具做出決策，要求審慎監(jiān)管局或金融行為監(jiān)管局實(shí)施；建議權(quán)是指金融政策委員會(huì)有權(quán)向?qū)徤鞅O(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出建議，監(jiān)管機(jī)構(gòu)若不執(zhí)行，需要做出公開解釋（comply or explain）。與此同時(shí)，金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)人作為外部成員列席金融政策委員會(huì)會(huì)議時(shí)并不具有表決權(quán)?；谶@一事實(shí)，一些學(xué)者得出似是而非的結(jié)論，誤以為英國金融行為監(jiān)管局也像審慎監(jiān)管局那樣隸屬于英格蘭銀行。實(shí)際上，為了完成自身主要職責(zé)——保護(hù)和增強(qiáng)對英國金融系統(tǒng)信心目標(biāo)而不是宏觀審慎或者貨幣政策目標(biāo)，英國金融行為監(jiān)管局還有三項(xiàng)操作目標(biāo)，即消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)（確保消費(fèi)者受到適當(dāng)程度的保護(hù)）、健全性目標(biāo)（保護(hù)和增強(qiáng)英國金融體系的健全）以及效率與選擇目標(biāo)（促進(jìn)市場上的效率和選擇）。