劉曉玲

[摘 要]黨的群眾路線是社會治理創(chuàng)新的重要法寶。在新時期新形勢下，我國的社會治理面臨轉型矛盾多重疊加、維穩(wěn)壓力“綁架”地方政府、黨政包攬?zhí)娲嘣獏f(xié)同等多種現(xiàn)實困境。要實現(xiàn)我國社會治理能力的現(xiàn)代化，應瞄定群眾利益最大化的目標取向，以群眾路線為根本方法，通過強化基本公共服務、重塑社會利益結構、推進參與性治理，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

[關鍵詞]群眾路線；社會治理；群眾利益

[中圖分類號]D58 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）06-0054-04

黨的十八屆三中全會決定把社會治理作為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的組成部分，提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生，加快形成科學有效的社會治理體制”“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益”。這說明社會治理必須以實現(xiàn)和維護群眾利益為核心[1]，這與黨的群眾路線的思想精髓是一致的。可以說，這是新時期新形勢下黨的群眾路線在社會治理領域上的具體要求與努力方向。

一、新形勢下社會治理面臨重大挑戰(zhàn)

1.社會轉型矛盾加劇導致了治理困境。目前，我國正處于經(jīng)濟轉軌、社會轉型的特殊時期，各種矛盾集中爆發(fā)使得傳統(tǒng)的治理方式陷入困局。近年來，因城市拆遷、農地征用、企業(yè)改制、事業(yè)單位改革、戶籍制度改革、收入分配制度改革[2]等引發(fā)的社會沖突在全國各地都不同程度地有所反映。種種情況表明，各級政府仍然把社會治理狹隘地理解為社會的“綜治維穩(wěn)”，面對社會利益固化、社會結構斷裂、社會公平缺失、社會心態(tài)失衡等一系列社會問題都無從應對。在經(jīng)濟治理、政府治理和社會治理方式同時轉變的進程中，能否正確處理經(jīng)濟發(fā)展與社會公平，公共權力膨脹與公民權利萎縮、公共服務需求增長與公共服務供給不足等現(xiàn)實矛盾，既關系到社會治理體系的構建，也關系到整個國家治理能力的現(xiàn)代化。

2.發(fā)展和維穩(wěn)的壓力“綁架”了地方政府。改革開放三十多年來，我國的中心工作一直是圍繞經(jīng)濟建設和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善來展開。但是在取得巨大成就的同時，發(fā)展和穩(wěn)定已經(jīng)綁架了地方政府。一方面，各級政府的財政收入與物質生產部門的產值直接掛鉤。在這種體制下，各級政府部門自然形成了對GDP的崇拜。各級政府演變成了經(jīng)濟的首腦，于是各級政府官員的主要政績就簡化成了經(jīng)濟增長率。另一方面，在“維穩(wěn)就是講政治”和“穩(wěn)定壓倒一切”的剛性約束下，地方政府自上而下地推行“社會穩(wěn)定一票否決制”。過度強調地方政府的維穩(wěn)目標責任，驅使各級官員把社會治理中的主要精力和資源都用于解決上訪、群體性事件等問題。這種消極、被動、剛性、透支的維穩(wěn)只能加劇不穩(wěn)。更有甚者，部分群體和個人預期到政府的反應后，通過非理性方式擴大社會影響，倒逼政府滿足其不合理要求。

3.政社關系不分鞏固了黨政包攬。根據(jù)治理理論，社會治理的主體不僅是黨和政府，還有社會力量的協(xié)同和公眾的參與。這也是黨的十八屆三中全會的改革主線：通過轉變政府職能，以簡政放權和結構分化來恢復市場與社會活力。然而，理論上的共識在現(xiàn)實改革中遇到了“政社不分”的障礙。一方面，隨著傳統(tǒng)社會結構的解體，公眾的利益訴求出現(xiàn)碎片化，需要新的社會載體來承載公眾利益的表達和輸出。另一方面，政府部門習慣性地將社會組織和公眾視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，忽略了其在社會治理中的主體地位。這種障礙一是導致黨政機關對社會事務總是大包大攬，無法實現(xiàn)政府職能的社會化轉移。二是漠視社會公眾對社會治理的主力作用，無法形成多元主體共同治理的新格局，同時也會導致社會治理體制創(chuàng)新缺乏社會基礎而失去社會認同。

綜上所述，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化需要市場、政府和社會三駕馬車的協(xié)調運轉。社會治理正是通過賦予人民群眾表達、維護和實現(xiàn)利益的權利，達到多元主體對社會事務的合作共治，從而消解社會的不公平、不信任和不穩(wěn)定，推動社會有序和諧發(fā)展。

二、群眾路線是社會治理創(chuàng)新的重要法寶

群眾路線的經(jīng)典表述是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。在新的歷史時期，社會治理創(chuàng)新必須著眼于最廣大人民根本利益，必須以人民群眾的參與為基本方式，必須以人民群眾的智慧為動力來源，使黨的群眾路線成為社會治理創(chuàng)新的重要法寶。

1.社會治理的主體是人民群眾。社會治理創(chuàng)新的新就體現(xiàn)在，在黨委領導下，通過社會協(xié)同和公眾參與來共同治理社會問題。它從傳統(tǒng)的“單中心”治理轉向“多中心”治理，改變了過去把社會組織和人民群眾當成治理的對象和客體的慣性思維。

“市場失靈”和“政府失靈”催生了社會組織。社會力量的協(xié)同，就是社會組織通過其專業(yè)優(yōu)勢，在市場機制和政府機制最難以有效運作的領域彌補不足。在對社會公共事務的治理上，社會組織往往能夠在政府管不了、不好管、管不好的領域中化解社會矛盾和提供公共服務。相較于社會組織，社會公眾更難于組織起來參與社會治理。但實際上，公眾并不總是知之甚少、冷漠、不關心社會公共事務，特別是事關切身利益的社會公共事務。如果缺乏公眾的積極參與，黨和政府的社會治理活動就很難得到公眾的認同及自愿性支持。因此，問題的關鍵在于如何給予適當?shù)臋C會和制度安排，使公眾能夠有效參與社會治理。

無論是社會組織還是社會公眾，它們的基礎構成都是人。因此社會治理的主體歸根到底就是人民群眾。鼓勵和支持社會多方力量來共同參與社會治理，實際上就是尊重人民群眾的主體地位。只有始終尊重人民群眾的主體地位，才能真正保障社會治理創(chuàng)新的民意表達。這是新時期實踐群眾路線的重要體現(xiàn)。因此，在今后一段時間，需要著力解決人民群眾參與社會治理的范圍、層次和效果的問題，使公民參與社會治理的范圍更廣、層次更高、效果更好。

2.社會治理的本質是群眾利益。馬克思認為：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關?！盵4]所以，人民群眾對社會治理的參與度、支持度和滿意度都與其利益息息相關。社會治理要堅持源頭治理，這個“源頭”就是最廣大人民根本利益。endprint

如果沒有維護好人民群眾的根本利益，最直接的反應就是社會秩序不穩(wěn)定。結果迫使地方政府將“維穩(wěn)”作為社會治理的核心價值訴求。很顯然，這與良好的社會治理是背道而馳的。如果說“維穩(wěn)”是“標”和“末”的話，那么最廣大人民的利益就是“本”。只有始終堅持群眾利益至上的原則，始終堅持以最廣大人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。這樣一來，社會治理的根基才能扎實，末端工作才能事半功倍。

總而言之，社會治理的目的是實現(xiàn)社會公共利益的最大化。堅持群眾路線，尊重人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性的目的也是為了實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益[5]。因此，社會治理創(chuàng)新就是為了黨的群眾路線所要求的“一切為了群眾”。在今后一段時間，需要著力解決的是如何真正有效賦予人民群眾表達利益的權利、維護利益的權利、實現(xiàn)利益的權利。

3.社會治理的方法是走群眾路線。公共政策有一個特點，就是具體到某一項社會公共事務很難制定出一個讓所有人都滿意的方案。每個政策，總會出現(xiàn)一部分得利而支持，另一部分反對的情況。如果政府單方面制定政策，帶來的是不滿意政策的民眾的抵制；如果用市場的手段，即通過花錢的方法說服老百姓，會出現(xiàn)經(jīng)濟學中的“要挾問題”。在現(xiàn)實中，兩種情況總是糾纏在一起的，他們都會導致公共物品供給不足。社會治理創(chuàng)新可以改變地方官員在公共政策決策上所面臨的困境。

社會治理創(chuàng)新就是讓公眾參與制定決策過程，說清各種方案的理由及利弊，最后由公眾自己權衡決定。通過協(xié)商民主的形式最終形成一個集體民主壓力來對付反對者。反對者只是個體利益，在道理上敵不過民意[6]。地方政府可以充分利用民意所作出的決定來構建一種公意，進而將這種公意轉化為公共決策。這樣一來，公共政策的制定是公眾參與而形成的，一是比較容易貫徹實施；二是公眾與政府共同擔責；三是提高了公眾的自治能力。這種新的社會治理方式變“灌輸”為“協(xié)商”，變“為民做主”為“讓民做主”最終走向“由民自主”。

顯然，社會治理不是精英管理，不是權貴控制，而是人民群眾高度理性的選擇。這體現(xiàn)的是“從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動”的工作方法。依靠一村一戶的調查研究、依靠深入細致的群眾工作，不斷提升社會治理的針對性與時效性。

三、在創(chuàng)新社會治理中踐行群眾路線的著力點

在“群眾路線”視角下，社會治理的實質就是通過人民群眾廣泛、多層、制度化的參與社會治理，實現(xiàn)和維護最廣大人民群眾的根本利益。說到底，社會治理就是依靠人民群眾做好各項群眾工作[3]，群眾工作就是社會治理基礎性、常態(tài)化的工作。以群眾路線為基礎，是當代中國社會治理的一個鮮明特征，也是確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的根本途徑。

1.堅持群眾路線，強化基本公共服務。保障和改善民生是黨的群眾路線的歸宿，也是社會治理創(chuàng)新的基礎。在新時期新階段，保障和改善民生尤其體現(xiàn)在基本公共服務供給的數(shù)量和質量上。只有構筑完善的基本公共服務體系，才能消除公共服務供求矛盾帶來的社會“負能量”。

一是改革歧視性的基本公共服務體系?；竟卜罩荚诒Ｕ先w社會成員的基本權利，包括向社會成員提供就業(yè)、基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等一系列基本公共品。基本公共服務是影響社會質量的基礎性條件，因此必須破除現(xiàn)有的身份制、單位制、等級制等歧視性的公共服務政策體系。重點要剝離依附于戶籍上的權利和服務，逐步取消教育、社保、就業(yè)、衛(wèi)生等與戶籍掛鉤的做法。

二是逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是指社會成員應該享受大致均等公共產品和服務?，F(xiàn)階段，我國的基本公共服務依然存在非均等化現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同群體之間。為此，一要努力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。堅持“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的原則，保證國家財政優(yōu)先安排廣大農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共產品和服務。二要加快推進區(qū)域間基本公共服務均等化。通過國家財政轉移支付來彌補落后地區(qū)的基本公共服務投入，從而逐步縮小區(qū)域間公共服務的差距。三要推進人群之間基本公共服務的均等化。優(yōu)先保障困難群體的基本公共服務水平，提高困難群體分享經(jīng)濟增長成果的能力和機會。

三是創(chuàng)新基本公共服務體系運作模式。黨的十八大和十八屆三中全會都強調要創(chuàng)新公共服務提供方式。總的思路是實現(xiàn)打破公共服務領域的政府壟斷，適度引進市場化和社會化的運作方式，逐步形成政府主導，多元主體協(xié)同的供給模式。

2.堅持群眾路線，重塑社會利益結構。黨的群眾路線要求“一切為了群眾”，這也揭示了社會治理創(chuàng)新的根本使命。利益分歧和利益沖突是現(xiàn)代社會治理的常態(tài)。只有形成全體國民共建共享的利益分享機制，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。

一是以公平正義重建社會價值與秩序。黨的十八大報告中20次強調公平正義?？梢姡秸x是我們黨的一貫主張，也是社會治理的內在要求。公平正義是一個逐步實現(xiàn)的過程，將隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷螺旋式上升。一方面，要力求在現(xiàn)有的條件下，最大程度實現(xiàn)公平正義。另一方面，要大力解放和發(fā)展生產力，把蛋糕做大，為實現(xiàn)更高層次的公平正義創(chuàng)造堅實的物質基礎[6]。

二是確立有效的社會利益協(xié)調體系。有效的利益沖突協(xié)調機制是社會穩(wěn)定的前提，也是社會和諧的基礎。建立自由開放的利益表達機制。在社會治理中，協(xié)商與對話不僅有助于區(qū)分私人利益與公共利益，而且能夠權衡利弊達成一致。簡言之，協(xié)商與對話就是討價還價和求同存異。[7]因此，政府公共政策的價值取向是公益和公平優(yōu)先，制定范式是民主與公正。

3.堅持群眾路線，推進參與性治理。黨的群眾路線要求“從群眾中來，到群眾中去”，這實際上對社會治理的參與性作了最深層次的規(guī)范。社會治理必須重視人民群眾在矛盾化解中的參與。人民群眾積極、有效的參與是協(xié)調、平衡不同社會主體利益的重要途徑。endprint

一是下移社會治理資源。社會治理創(chuàng)新，重心在基層，最終也要落實在基層。要通過體制機制的改革，使工作機構下設、工作力量下沉、工作重心下移，使人、財、物等社會治理資源向基層傾斜。積極發(fā)揮基層黨組織與基層黨員干部的積極作用，推進政府公共服務延伸到基層，為群眾提供綜合服務，切實增強服務群眾、服務民生的能力。

二是培育和發(fā)展社會組織。社會組織是現(xiàn)代社會治理的重要主體和依托，也是新形勢下組織群眾不可或缺的新手段、新平臺。一要進一步改革社會組織登記制度。對公益慈善類、社會福利類、社會服務類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，進一步降低登記準入門檻，放寬其登記注冊資金量和會員最低要求。二要建立社會組織評估與服務準入機制。建立健全各地社會組織評估制度、評估指標體系和評估工作機制，對各地社會組織進行評估。三要建立對社會組織的綜合監(jiān)管體系。明確部門職責，形成民政、財政、稅務、審計、公安、業(yè)務主管部門等部門的監(jiān)管合力，建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，變準入審查為主為規(guī)范管理為主。

三是推進社區(qū)自治。社區(qū)是社會自我管理的最基本單元。同時，它又是民主自治組織，能把“民治”“民權”落到實處。推進社區(qū)自治，有助于其落實民主自治的權力，即通過居民管理本社區(qū)公共事務。更為重要的是，有助于人民群眾與黨和政府進行有效溝通，對政府部門的工作進行有效監(jiān)督。

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責任編輯 杜福洲endprint