張佐敏　戴　玲

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及其對策

張佐敏戴玲

內(nèi)容提要：快速增長的地方政府債務(wù)正成為我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，威脅我國經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定。本文研究了我國地方政府債務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在規(guī)模大、融資項(xiàng)目收益低、流動性錯(cuò)配、面臨宏觀政策不確定性和償還嚴(yán)重依賴土地價(jià)格等五個(gè)方面，并認(rèn)為政府間下移財(cái)權(quán)和上移支出責(zé)任、考核地方政府行政首長時(shí)用GDP凈增長替代GDP增長作為核心考核指標(biāo)、建立公眾可以監(jiān)督的債務(wù)預(yù)警機(jī)制以及建立債務(wù)追責(zé)機(jī)制有利于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府債務(wù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

歐洲國家的債務(wù)問題吸引了國際社會的廣泛關(guān)注，當(dāng)人們對“歐豬五國”①指葡萄牙（Portugal）、意大利（Italy）、愛爾蘭（Ireland）、希臘（Greece）和西班牙（Spain）五個(gè)歐洲主權(quán)國家。的債務(wù)問題津津樂道的時(shí)候，渾然不知地方政府債務(wù)危機(jī)正悄悄地向我國靠近。我國地方政府債務(wù)規(guī)模大，并且增長速度快。2011年初我國地方債務(wù)余額107175億元，到2013年6月份時(shí)地方債務(wù)余額暴增至178909億元，兩年半時(shí)間增長了71734億元，增幅達(dá)66.9%②數(shù)據(jù)出處wind數(shù)據(jù)庫。后文若不特別說明，數(shù)據(jù)均出處wind數(shù)據(jù)庫。。

我國地方政府債務(wù)主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地儲備和保障性住房等方面的建設(shè)，必須承認(rèn)，地方債務(wù)對推動我國基建投資、增加就業(yè)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起了積極作用。但是，地方政府債務(wù)帶來的不良影響也不能忽視。隨著地方政府債務(wù)余額的上升，債務(wù)利息支出占地方公共財(cái)政支出的比重不斷上升，債務(wù)負(fù)擔(dān)成了地方政府沉重的包袱。提供基本公共服務(wù)是地方政府的首要支出責(zé)任，一些財(cái)力不足而債務(wù)負(fù)擔(dān)又重的地方政府可能為了保障基本公共服務(wù)而不得不選擇債務(wù)違約。地方政府債務(wù)違約將帶來一連串嚴(yán)重后果，包括可能導(dǎo)致提供融資的政策性銀行產(chǎn)生巨大損失、甚至破產(chǎn)，國有資產(chǎn)大幅折價(jià)變賣、國有資產(chǎn)大量流失，全國政府債務(wù)利率上升并傳導(dǎo)到整個(gè)金融行業(yè)和實(shí)體制造業(yè)?？梢哉f，我國快速增長的地方政府債務(wù)是我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一枚定時(shí)炸彈。

國內(nèi)學(xué)者對我國政府債務(wù)的研究主要集中在兩個(gè)方面，一方面是政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，另一方面是對政府債務(wù)管理的方法。在政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系方面，賈俊雪和郭慶旺（2011）從政府投資與公共資本關(guān)系的角度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)若政府采用原始赤字規(guī)則，即通過發(fā)行公債為公共物質(zhì)資本投資融資，不僅有利于長期經(jīng)濟(jì)增長，而且還有利于改善政府財(cái)政狀況。與前者不同，程宇丹和龔六堂（2015）關(guān)注稅收的扭曲性對政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的影響，認(rèn)為稅收不存在扭曲作用時(shí)，政府債務(wù)的相對規(guī)模對經(jīng)濟(jì)的影響為中性，而稅收存在扭曲作用時(shí)，政府債務(wù)相對規(guī)模的提高卻對經(jīng)濟(jì)存在不利影響。現(xiàn)實(shí)中除人頭稅外，各種稅收都具有扭曲作用，因此可以認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長具有不利作用。與理論模型預(yù)測的不同，當(dāng)使用現(xiàn)實(shí)中的面板數(shù)據(jù)對政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)多數(shù)都發(fā)現(xiàn)了具有倒“U”型關(guān)系，但這個(gè)倒“U”型的頂點(diǎn)是多少卻存在不同看法。王立勇等（2015）估算的我國最優(yōu)債務(wù)率在33.4%到34.6%之間，邱櫟樺等（2015）等估計(jì)的最優(yōu)債務(wù)率則為20%。劉洪鐘等（2014）認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)增長有利的最優(yōu)債務(wù)規(guī)模與當(dāng)?shù)氐睦仕?、通貨膨脹率、?jīng)常賬戶余額和金融發(fā)展水平等因素相關(guān)，不能一概而論。郭步超和王博（2014）認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)增長有利的最優(yōu)債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)，新興經(jīng)濟(jì)體的最優(yōu)債務(wù)規(guī)模要高于發(fā)達(dá)國家的最優(yōu)債務(wù)規(guī)模，因?yàn)榍罢叩馁Y本回報(bào)率更高。對政府債務(wù)管理，馬海濤和崔運(yùn)政（2014）建議將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，使其與公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算同等重要。廖家勤和寧揚(yáng)（2014）建議推行中期預(yù)算來管理地方政府債務(wù)。劉蓉和黃洪（2012）認(rèn)為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注重制度設(shè)計(jì)，通過事前審核把關(guān)、事中動態(tài)監(jiān)控和事后反思來管理地方政府債務(wù)。徐占東和王雪標(biāo)（2014）建議延長債務(wù)到期期限，因?yàn)檠娱L債務(wù)到期期限有利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

與以往文獻(xiàn)的差異在于，本文從政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和形成角度去探討地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，并從地方債務(wù)市場制度建設(shè)和官員激勵(lì)制度設(shè)計(jì)視角分析如何化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國地方政府債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)

我國地方政府債務(wù)規(guī)模巨大，并快速增長。截至2013年6月份我國地方政府債務(wù)總額為178909億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的27.7%，為地方本級財(cái)政收入的4.9倍。根據(jù)2011年初和2013年6月地方政府債務(wù)公開數(shù)據(jù)測算，我國地方債務(wù)余額年增長率達(dá)22.7%。

按債務(wù)性質(zhì)分類，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占我國地方政府債務(wù)的大部分，達(dá)到60.8%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的14.9%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的24.3%。按地區(qū)分類，東部省區(qū)地方債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的49.6%，中部省區(qū)地方債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的23.1%，西部省區(qū)地方債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的27.3%。按政府層級分類，省級政府債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的29.6%，市級政府債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的41.6%，縣級政府債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的28.8%。按債務(wù)來源分類，融資平臺公司債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的49.2%，政府部門和機(jī)構(gòu)債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的28.7%，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的16.9%，公用事業(yè)單位債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的2.3%，其他單位債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的2.8%。按債務(wù)用途分類，市政建設(shè)債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的35.1%，交通運(yùn)輸債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的24.8%，土地收儲債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的11.4%，科教文衛(wèi)和保障性住房建設(shè)債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的12.5%，農(nóng)林水利建設(shè)債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的3.3%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的2.8%，其他債務(wù)占我國地方債務(wù)總額的10.2%。表1總結(jié)了我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

表1　我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

債務(wù)能否依期償還是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最集中的體現(xiàn)，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與其規(guī)模和結(jié)構(gòu)直接相關(guān)，其風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

（一）債務(wù)規(guī)模巨大

債務(wù)率是度量債務(wù)規(guī)模的常用指標(biāo)，由債務(wù)除以當(dāng)?shù)刎?cái)政收入得到。我國設(shè)定的債務(wù)率警戒水平為100%。31個(gè)省級行政區(qū)中，除西藏外其余30個(gè)?。ㄊ校┒祭昧说胤秸畟鶆?wù)，并且債務(wù)率都嚴(yán)重超過100%的警戒水平。債務(wù)率高于200%的達(dá)27個(gè)，債務(wù)率高于300%的有12個(gè)。表2列出了各省（市）債務(wù)狀況。

充足的地方財(cái)政收入是地方債務(wù)不發(fā)生違約的主要保障，然而對多數(shù)地區(qū)而言地方財(cái)政收入明顯不足。以債務(wù)率200%為例，假設(shè)某地地方財(cái)政收入10億元，則地方債務(wù)余額為20億元，以保守的低利率3%計(jì)算，地方政府每年必須支付6000萬元利息，意味著地方政府每年必須有6%的財(cái)政收入用于利息支出。對多數(shù)地方政府而言，這并不是容易達(dá)到的目標(biāo)。另外，層級越低的政府“吃飯財(cái)政”現(xiàn)象越普遍、剛性支出需求越大，而我國市級政府和縣級政府的債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的70.4%，過大的債務(wù)規(guī)模很可能導(dǎo)致地方政府連償還利息都出現(xiàn)困難。地方債務(wù)規(guī)模過大可能引發(fā)地方政府違約潮，地方債務(wù)存在無法償還的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)融資項(xiàng)目收益低

使用政府債務(wù)融資的項(xiàng)目，多數(shù)是依據(jù)市場原則難以融資或無法融資但具有一定社會效益的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括政府辦公樓、城市污水處理設(shè)施、中小學(xué)校舍、保障性住房、農(nóng)村水土保持項(xiàng)目和生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目建成后幾乎不產(chǎn)生現(xiàn)金流，甚至部分設(shè)施還需要日常維護(hù)費(fèi)用，因此追求利潤最大化的金融企業(yè)都不愿意為這些項(xiàng)目貸款。地方政府作為當(dāng)?shù)厣鐣芾碚?，有?zé)任提供這些設(shè)施。但是，地方政府由于財(cái)力不足無法通過經(jīng)常性預(yù)算直接提供，而是通過各種融資平臺以地方政府信用作保證為這些項(xiàng)目融資。例如，貴州省荔波縣為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐目λ固厣鷳B(tài)系統(tǒng)，投入整治經(jīng)費(fèi)5.47億元，并因關(guān)閉或撤除煤礦、冶煉和電力等企業(yè)年減少稅費(fèi)收入1500萬元，最終因此項(xiàng)目導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣?fù)債2.6億元①數(shù)據(jù)來自互聯(lián)網(wǎng)：http：//news.sina.com.cn/c/sd/2009-08-26/111818515267.shtml，2016年4月10日。。由于大量使用政府債務(wù)融資的項(xiàng)目幾乎沒有經(jīng)濟(jì)效益，因此地方政府債務(wù)的償還得不到基本保障。

（三）流動性錯(cuò)配

我國約60%的地方政府債務(wù)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)和市政項(xiàng)目建設(shè)。相對于其他政府項(xiàng)目，交通基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)收益率較高，但是投資回收期一般都超過10年。市政項(xiàng)目不但收益低，而且投資回收期更長。地方債務(wù)的期限一般為3至5年的中短期債務(wù)。例如，海南省陵水縣政府利用地方政府債務(wù)為國際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)融資，依據(jù)規(guī)劃先行試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要10年，即在10年內(nèi)先行試驗(yàn)區(qū)幾乎沒有現(xiàn)金收入，而先行試驗(yàn)區(qū)從現(xiàn)在開始就需要支付地方政府債務(wù)的利息，并在3至5年內(nèi)償還地方政府債務(wù)本金。若沒其他資金來源，先行試驗(yàn)區(qū)必然發(fā)生債務(wù)違約。在全國范圍內(nèi)，使用地方政府債務(wù)資金而不考慮現(xiàn)金流匹配情況的現(xiàn)象非常普遍。

表2　各?。ㄊ校﹤鶆?wù)狀況

（四）面臨宏觀政策不確定性

使用地方政府債務(wù)的項(xiàng)目一般都體現(xiàn)了政府的政策意圖，然而宏觀政策的不確定性加劇了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如，在中小學(xué)校舍危房改造項(xiàng)目中，地方政府投入大量資金進(jìn)行危房改造，其中財(cái)力不濟(jì)的地方政府往往舉債進(jìn)行。當(dāng)很多地方校舍接近改造完成時(shí)，教育部開始推行學(xué)校合并政策，導(dǎo)致大量新建成的校舍沒法使用，而還沒改造完成的校舍也沒有理由再使用地方政府債務(wù)資金完成改造，造成大量爛尾工程。教育政策的不確定性，導(dǎo)致了地方債務(wù)資金使用低效率，政府難于從社會和經(jīng)濟(jì)效益改善方面增加財(cái)政收入，從而最終造成地方債務(wù)償還困難。棚戶區(qū)改造是遭遇宏觀政策不確定性的又一例子。棚戶區(qū)改造一方面有利于改善棚戶區(qū)居民的居住條件，另一方面有利于增加政府土地出讓金收入。不少地方政府利用低息的地方政府債務(wù)資金進(jìn)行棚戶區(qū)改造，正常情況下有土地或住房作為抵押的地方政府債務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)較小。然而，由于近年我國住房供應(yīng)增加較多，住房市場出現(xiàn)了巨大過剩庫存。政府為了減少房地產(chǎn)市場的過剩庫存，暫停了大量城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的暫停，使得已經(jīng)投入的地方政府債務(wù)資金無法從改造項(xiàng)目中收回本金和利息。

（五）債務(wù)償還嚴(yán)重依賴土地價(jià)格

各級政府利用融資平臺融資時(shí)，多以土地作質(zhì)押，土地價(jià)格越高，政府的質(zhì)押資產(chǎn)越多、利用地方債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債率越低，地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)越小。例如，海南省發(fā)展投資控股有限公司以土地作質(zhì)押，從國家開發(fā)銀行融資15億元入股大新華航空（在此不追究其地方債務(wù)用途的合理性）①數(shù)據(jù)由作者調(diào)研所得。，雖然目前大新華航空盈利前景不樂觀、拖延支付海南省發(fā)展投資控股有限公司優(yōu)先股股利、甚至存在逾期還款等問題，但對國家開發(fā)銀行而言，這15億元地方債務(wù)并不存在損失風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榻甑耐恋厣凳沟?5億元債務(wù)具有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為抵押。類似的情況也存在于海南省陵水縣的國際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)。先行試驗(yàn)區(qū)利用264公頃土地作質(zhì)押，向三家銀行舉債共64.2億元②數(shù)據(jù)由作者調(diào)研所得。。先行試驗(yàn)區(qū)雖然舉債數(shù)目較大，但有大量土地作抵押，銀行不必?fù)?dān)心貸款損失。然而，高昂的地價(jià)能維持多久存在很大不確定性。土地價(jià)格與房地產(chǎn)市場火熱程度正相關(guān)，房地產(chǎn)市場越火熱，土地價(jià)格越高，相反土地價(jià)格則會下降。不少觀點(diǎn)認(rèn)為房地產(chǎn)行業(yè)已過了黃金時(shí)期，甚至認(rèn)為拐點(diǎn)已出現(xiàn)。若房地產(chǎn)市場開始轉(zhuǎn)冷，則土地價(jià)格將下跌，地方政府債務(wù)的質(zhì)押資產(chǎn)價(jià)值也將下降，融資平臺將會面臨追加質(zhì)押資產(chǎn)或減少債務(wù)的壓力。由于融資平臺最主要的資產(chǎn)就是土地，追加資產(chǎn)往往不可行，因此融資平臺將被迫出售土地。當(dāng)越來越多融資平臺出售土地時(shí)，將導(dǎo)致土地價(jià)格進(jìn)一步下跌，從而陷入出售土地與地價(jià)下跌的惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致融資平臺無力償還債務(wù)。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

影響地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，但是風(fēng)險(xiǎn)的根源并不在地方債務(wù)自身規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而在于左右地方政府債務(wù)使用的其他制度性因素。

（一）地方政府的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配

從1994年分稅制改革開始，我國調(diào)整了中央和地方的稅種劃分，數(shù)額大和易于征收的稅種成了中央稅，而數(shù)額小和難于征收的稅種成了地方稅。我國的分稅制改革與美國的財(cái)政聯(lián)邦制有相似之處，但又存在根本性的區(qū)別，最主要區(qū)別在于財(cái)權(quán)與支出責(zé)任的劃分上。實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制的國家，在財(cái)權(quán)方面，地方政府有權(quán)開征地方稅或自主發(fā)行地方債務(wù)來籌集財(cái)政收入；在支出責(zé)任方面，聯(lián)邦政府和地方政府支出責(zé)任有明確的劃分，聯(lián)邦政府不能強(qiáng)加支出責(zé)任給地方政府，一般而言純公共產(chǎn)品都由聯(lián)邦政府提供。分稅制改革后，在財(cái)權(quán)方面，中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)劃分清楚了，中央政府有決定開征和停征哪個(gè)稅種的權(quán)力，但是地方政府沒有。近年來我國的情況是，中央政府決定廢除農(nóng)業(yè)稅和營業(yè)稅，這兩種稅都屬于地方稅，這兩種稅的改革導(dǎo)致地方財(cái)力下降。分稅制改革后，在支出責(zé)任方面，地方政府實(shí)際上承擔(dān)了過多的支出責(zé)任。例如國防和基礎(chǔ)教育具有純公共產(chǎn)品的特性，應(yīng)屬于中央政府的支出責(zé)任，但是我國地方政府卻承擔(dān)了一定的支出責(zé)任。特別是近年來為了使教育支出達(dá)到GDP四個(gè)百分點(diǎn)的法定要求，地方政府基礎(chǔ)教育支出大幅增加，給經(jīng)濟(jì)落后的地方政府帶來沉重的債務(wù)壓力。地方政府財(cái)權(quán)過小，而支出責(zé)任過大是我國的基本情況，兩者的不匹配是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增大的根源。

（二）以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核制度

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國的基本國策，具體到各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)就是第一要?jiǎng)?wù)，因此經(jīng)濟(jì)增長就成了上級政府考核下級政府行政首長的核心指標(biāo)。地方政府行政首長從職業(yè)生涯考慮，要取得仕途晉升，首先就要發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。各地行政首長都積極發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)固然有利于我國社會進(jìn)步，然而在實(shí)際操作中往往把發(fā)展經(jīng)濟(jì)簡化為GDP增長。當(dāng)政績考核簡化為GDP增長后，地方行政首長為了在較短的任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)GDP增長，就會傾向于采取短視政策，其中利用地方政府債務(wù)大肆建設(shè)低效益項(xiàng)目就是其中一種。例如，Z市行政首長為了追求Z市GDP快速增長，利用各種融資平臺向國家開發(fā)銀行融資，大量建設(shè)市政項(xiàng)目。H市行政首長為了使2015年GDP增長率不至于遠(yuǎn)低于近年平均增長率，在年底突擊大肆開工建設(shè)多條道路，然而由于缺乏前期合理規(guī)劃和論證，導(dǎo)致剛建成的公路又要改道重建，造成地方政府沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。Z市和H市的情況并非個(gè)例，地方行政首長為了追求GDP增長率盲目上大項(xiàng)目的情況在我國非常普遍。以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核制度導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的投資沖動，而投資沖動直接導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模上升。

（三）地方政府債務(wù)缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

目前我國地方政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)有兩個(gè)，一個(gè)是負(fù)債率，多數(shù)參考《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%；另一個(gè)是債務(wù)率，財(cái)政部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為100%。然而，這些作為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制并不足夠。首先，這兩個(gè)指標(biāo)作為預(yù)警機(jī)制不夠準(zhǔn)確和全面。負(fù)債率只能作為衡量地方債務(wù)相對規(guī)模的指標(biāo)，并不能反映地方政府的償債能力。雖然債務(wù)率在一定程度上反映了地方政府的償債能力，但并不準(zhǔn)確。我國幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦差別巨大，債務(wù)率只是地方政府債務(wù)與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比例，并不反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿头A賦條件。其次，我國地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)具有非公開性和隱秘性，即便財(cái)政部設(shè)定了債務(wù)率預(yù)警指標(biāo)，也難以使用。我國地方政府債務(wù)形式很多，并隱藏在多種融資平臺上，即便是當(dāng)?shù)卣姓组L或財(cái)政部門負(fù)責(zé)人也難以知曉當(dāng)?shù)卣木唧w債務(wù)，只有在國家審計(jì)署定期審計(jì)之后，當(dāng)?shù)睾蜕霞壵胖獣哉畟鶆?wù)具體情況，因此債務(wù)率作為預(yù)警指標(biāo)對當(dāng)?shù)卣匀狈刹僮餍浴Ｔ俅?，無論是負(fù)債率預(yù)警還是債務(wù)率預(yù)警都缺乏必要的約束機(jī)制。真正有效的預(yù)警機(jī)制是包含必要的約束機(jī)制的，如地方政府債務(wù)接近預(yù)警線百分之幾時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)控制哪些方面支出；地方政府債務(wù)超過預(yù)警線百分之幾時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)停止或減少哪些方面支出；地方政府債務(wù)達(dá)到預(yù)警線多少倍時(shí)，地方政府行政首長應(yīng)當(dāng)受到哪些懲罰。簡單的負(fù)債率預(yù)警和債務(wù)率預(yù)警都缺乏約束機(jī)制，難以起到有效的預(yù)警作用。

五、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可從債務(wù)自身制度和債務(wù)以外制度建設(shè)兩方面著手，其中涉及債務(wù)自身的制度包括債務(wù)預(yù)警機(jī)制和債務(wù)追責(zé)機(jī)制，債務(wù)以外的制度包括我國政府間財(cái)權(quán)與支出責(zé)任的分配制度和政府官員激勵(lì)制度。由于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大程度上是源于債務(wù)以外的制度缺陷，因此化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)主要從債務(wù)以外的制度著手。

（一）政府間下移財(cái)權(quán)和上移支出責(zé)任

我國地方政府債務(wù)形成的一個(gè)重要因素是政府間財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配，要解決這個(gè)問題就要重新調(diào)整政府間財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，整體上把財(cái)力逐級下移，而把支出責(zé)任逐級上移。

在財(cái)權(quán)方面，可下移的財(cái)權(quán)包括增值稅、企業(yè)所得稅和資源稅的稅收分成比例。全面“營改增”之前增值稅中，中央政府享有75%的分成比例，而地方省、市、縣和鎮(zhèn)四級地方政府僅享有25%的分成比例；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中，中央政府分成比例為60%，四級地方政府分成比例為40%。與支出責(zé)任相比，地方政府稅收分成明顯過低?！盃I改增”后，中央與地方共享的增值稅調(diào)整為五五分成，可地方還是缺乏主體稅種。房地產(chǎn)稅在我國并沒有全面推廣，只在上海和重慶進(jìn)行小范圍試點(diǎn)。在美國，房地產(chǎn)稅是地方政府收入的重要來源。我國可加緊房地產(chǎn)稅立法，增加地方收入來源。地方政府內(nèi)部，不同地區(qū)對地方稅收的分成存在差異，總體而言應(yīng)降低省級政府對地方稅收的分成比例，增加市、縣兩級地方政府對地方稅收的分成比例。

在支出責(zé)任方面，應(yīng)將中小學(xué)教育、國防和外交支出責(zé)任上移。我國地方政府承擔(dān)了中小學(xué)教育的大部分支出責(zé)任，以及國防和外交支出的一部分責(zé)任，其中中小學(xué)教育支出更是占地區(qū)財(cái)政支出最大比重。中小學(xué)教育對地方政府而言具有非常大的正外部性，偏向于全國性的純公共產(chǎn)品，因?yàn)橹行W(xué)教育形成的人力資本會隨勞動力的流動而流動。國防和外交是典型的純公共產(chǎn)品。根據(jù)純公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供的財(cái)政原則，中央政府應(yīng)承擔(dān)國防和外交的所有支出責(zé)任，以及承擔(dān)中小學(xué)教育更高比例的支出責(zé)任。

最后，考慮到地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中，市級政府債務(wù)占比最高，應(yīng)重點(diǎn)增加其財(cái)權(quán)并減少其支出責(zé)任。

（二）考核地方政府行政首長時(shí)將納入政府性債務(wù)指標(biāo)

目前我國上級政府在考核下級政府行政首長時(shí)，核心考核指標(biāo)就是GDP增長率。這種考核制度有其合理的地方，一方面，以GDP作為核心考核指標(biāo)可以激勵(lì)地方行政首長把主要精力放在經(jīng)濟(jì)增長上，體現(xiàn)我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方略。另一方面，GDP相對于其他社會效益指標(biāo)容易計(jì)算，產(chǎn)生的爭議相對較小，體現(xiàn)了政治激勵(lì)制度的公平性。但是，這種考核方式容易導(dǎo)致地方政府短視行為。

若采用當(dāng)年GDP增長減去當(dāng)年地方政府債務(wù)增長作為考核指標(biāo)，既能吸收原有GDP增長指標(biāo)的合理性，又能克服GDP考核指標(biāo)導(dǎo)致的短視行為。地方政府債務(wù)無論轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)卣M(fèi)還是當(dāng)?shù)卣顿Y，1個(gè)單位的地方政府債務(wù)將轉(zhuǎn)化為1個(gè)單位的當(dāng)?shù)谿DP，因此它們在性質(zhì)上是相同的，技術(shù)上能夠直接加減，計(jì)算方便。更為重要的是，這個(gè)指標(biāo)考慮了地方政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益。一定時(shí)期內(nèi)，一個(gè)地區(qū)可利用的資源是有限的，政府配置多了市場可配置的就會減少。地方政府債務(wù)的利用正好體現(xiàn)了資源由市場配置轉(zhuǎn)向政府配置的情況，若政府配置效率比市場配置效率高，地方政府債務(wù)上升將有利于GDP增長；反之，地方政府債務(wù)上升將不利于GDP增長。因此，地方政府在利用政府債務(wù)時(shí)，就要權(quán)衡增加政府債務(wù)是否有利。若擴(kuò)張政府債務(wù)不利于考核指標(biāo)的增長，還不如把資源交由市場配置，既有利于政府行政首長在考核時(shí)勝出，又利于控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

為克服地方政府短視行為，有學(xué)者提議采用社會綜合效益或綠色GDP增長作為考核地方行政首長的指標(biāo)。這些方法雖然有利于克服地方政府短視行為，但實(shí)際操作中存在非常大的困難，科學(xué)性上不如用當(dāng)年GDP增長減去當(dāng)年地方政府債務(wù)增長作為考核指標(biāo)。首先，社會綜合效益或綠色GDP存在計(jì)算困難。某項(xiàng)政策可產(chǎn)生幾種社會效益，每種效益持續(xù)時(shí)間多長、如何量化，對哪種自然環(huán)境產(chǎn)生影響、影響如何量化等存在非常大爭議。其次，這種激勵(lì)制度有失公平，容易產(chǎn)生弄虛作假的不正之風(fēng)。因?yàn)閷ι鐣C合效益或綠色GDP存在不同的計(jì)算方式，主觀性較大，為了勝過競爭對手，地方政府行政首長可能采取對自已最有利的計(jì)算方式，甚至夸大社會效益、少計(jì)環(huán)境損失。再次，可能使激勵(lì)走偏，這是最糟糕的情況。綜合效益或綠色GDP與政策的關(guān)系不夠直接和明確，地方政府在制定政策時(shí)可能會無所適從，導(dǎo)致各地制定的政策與我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方略相沖突。

（三）建立公眾可以監(jiān)督的債務(wù)預(yù)警機(jī)制

我國地方政府債務(wù)不透明，并且缺乏公眾監(jiān)督是其規(guī)模不斷擴(kuò)大的原因之一。融資平臺公司、政府部門和事業(yè)單位等都是地方政府債務(wù)可能存在的地方，目前我國的情況是，除非審計(jì)署公布，我國地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)屬于保密內(nèi)容。

建立公眾可監(jiān)督的債務(wù)預(yù)警機(jī)制，第一步就要讓地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)公開化。公眾了解地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，有利于市場評估其風(fēng)險(xiǎn)狀況，有利于公眾監(jiān)督地方政府債務(wù)使用，最終有利于政府提高債務(wù)資金使用效率。地方政府公開債務(wù)數(shù)據(jù)，不是簡單地定期公布政府債務(wù)總額，而是首先要建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)發(fā)布平臺。有了統(tǒng)一的發(fā)布平臺，公眾和市場才能以較低的信息收集成本去監(jiān)督和評估地方政府債務(wù)的使用情況。其次，平臺要定期報(bào)告每一筆政府債務(wù)的使用情況。具體而言，地方政府每一次新增債務(wù)融資都要將融資項(xiàng)目的評估報(bào)告在統(tǒng)一平臺上公布，正在使用政府債務(wù)的項(xiàng)目每一年都要有進(jìn)展報(bào)告，完成的項(xiàng)目要評估其經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

建立公眾可監(jiān)督的債務(wù)預(yù)警機(jī)制核心是建立約束制度。債務(wù)總額或債務(wù)率作為預(yù)警機(jī)制存在片面性且缺乏約束力。經(jīng)濟(jì)增長潛力、自然稟賦和政府凈資產(chǎn)是政府償還債務(wù)的最終保障，這些因素決定了政府能承受債務(wù)的最大限額。用地方政府實(shí)際債務(wù)與債務(wù)最大限額的比例來度量地方債務(wù)，有利于克服債務(wù)總額或債務(wù)率作為預(yù)警機(jī)制的片面性。因此，可利用地方政府實(shí)際債務(wù)與債務(wù)最大限額的比例作為預(yù)警指標(biāo)。為了控制風(fēng)險(xiǎn)和使預(yù)警機(jī)制具有約束力，當(dāng)預(yù)警指標(biāo)達(dá)到50%時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)控制某方面支出；當(dāng)預(yù)警指標(biāo)達(dá)到60%時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)減少某幾個(gè)方面支出；當(dāng)預(yù)警指標(biāo)達(dá)到80%時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)暫停新的地方債務(wù)融資項(xiàng)目；當(dāng)預(yù)警指標(biāo)超過100%時(shí)，地方政府行政首長應(yīng)當(dāng)受到處罰。

（四）建立債務(wù)追責(zé)機(jī)制

債務(wù)追責(zé)制度是基于地方政府債務(wù)使用情況的事后約束制度。若出現(xiàn)政府債務(wù)違規(guī)使用，政府債務(wù)融資項(xiàng)目遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會效益或某筆政府債務(wù)違約，批準(zhǔn)該筆債務(wù)的地方政府行政首長無論是在原職還是調(diào)離原職，都應(yīng)當(dāng)追究其過失責(zé)任。

債務(wù)追責(zé)制度與債務(wù)預(yù)警機(jī)制不同，前者注重事后約束，后者注重事前約束。注重事后約束有利于解決我國地方官員在利用政府債務(wù)時(shí)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即在位時(shí)大肆利用政府債務(wù)盲目投資、追求GDP短期快速增長，而不考慮投資的經(jīng)濟(jì)和社會效益，不考慮債務(wù)償還。

［1］賈俊雪，郭慶旺.財(cái)政規(guī)則、經(jīng)濟(jì)增長與政府債務(wù)規(guī)模［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2011（1）：73-92.

［2］程宇丹，龔六堂.財(cái)政分權(quán)下的政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2015（11）：3-28.

［3］王立勇，亓欣，趙洋.基于全口徑政府債務(wù)率數(shù)據(jù)的我國最優(yōu)債務(wù)率估算［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2015（2）：70-79.

［4］邱櫟樺，伏潤民，李帆.經(jīng)濟(jì)增長視角下的政府債務(wù)適度規(guī)模研究——基于中國西部D省的縣級面板數(shù)據(jù)分析［J］.南開經(jīng)濟(jì)研究，2015（1）：13-31.

［5］劉洪鐘，楊攻研，尹雷.政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長與非線性效應(yīng)［J］.統(tǒng)計(jì)研究，2014（4）：29-38.

［6］郭步超，王博.政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長：基于資本回報(bào)率的門檻效應(yīng)分析［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2014（9）：95-118.

［7］馬海濤，崔運(yùn)政.地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理研究［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014（6）：23-31.

［8］廖家勤，寧揚(yáng).防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算平衡機(jī)制創(chuàng)新研究［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014（9）：28-35.

［9］劉蓉，黃洪.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量、評估與釋放［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2012（1）：82-88.

［10］徐占東，王雪標(biāo).中國省級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度與分析［J］.數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2014（12）：38-54.

The Risk Performance of China’s Local Government Debt and Solutions for Risk Reduction

Zhang Zuomin Dai Ling

The rapidly growing local government debt is becoming the timing bomb in the economy，threatening the stability of the economy and society.This paper studies the scale and structure of China’s local government debt.It’s found that China’s local government debt is huge，projects funded have low return rates，liquidity ismismatched，and it is fragile to the uncertainty ofmacro-economy policies and dependent on the price of land.Solutions includemoving down the revenue right and moving up the expenditure responsibility among governments，adopting net GDP instead of GDP as the core index to appraise the chief of local government，establishing early warning system and building debt accountable system.These solutions can help to reduce the risk of China’s local government debt.

Government Debt；Local Government；Risk of Debt

F812.2

A

2096-1391（2016）05-0055-09

張佐敏，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)橹袊?cái)政與稅收政策、宏觀經(jīng)濟(jì)。戴玲，財(cái)政學(xué)碩士，海南大學(xué)旅游學(xué)院講師。

（責(zé)任編輯：邢荷生）

本文受國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：71463013）、海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：HNSK（GJ）14-21）、海南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：HNKY2014-07）以及海南大學(xué)科研啟動基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：kyqd1506）資助。