■郭　瑋

長三角地區(qū)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的對策思考
——以上海市松江區(qū)為例

■郭瑋

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是上?；窘ǔ伞八膫€中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市決定性時期，也是松江加快經濟轉型升級，深入推進城鄉(xiāng)一體化，基本建成現(xiàn)代化新松江的關鍵時期。近年來，松江區(qū)緊緊圍繞創(chuàng)新驅動發(fā)展、經濟轉型升級，經濟社會發(fā)展總體平穩(wěn)。

松江區(qū)位于長江三角洲東南部，太湖流域碟形洼地底部，為長江三角洲平原。東與閔行區(qū)、奉賢區(qū)為鄰，南、西南與金山區(qū)交界，西、北與青浦區(qū)接壤。東北距上海市中心約40公里。區(qū)域總面積604平方公里。它是上海連接浙江和中國南方地區(qū)的主要門戶，既是上海對外輻射的窗口，又是南方各省進駐上海的橋頭堡。

一、上海市松江區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展現(xiàn)狀

目前，松江正處于產業(yè)轉型的突破期、城市功能的提升期、社會治理的創(chuàng)新期、城鄉(xiāng)一體化的深化期、生態(tài)建設的鞏固期。城市發(fā)展主旋律逐步從框架式、規(guī)?；l(fā)展到品牌化、內涵式發(fā)展轉移，全面打造特色化松江新城品牌理念，并依托城市發(fā)展效應統(tǒng)領新型城鎮(zhèn)化全面發(fā)展。較好的產業(yè)基礎、較大的發(fā)展空間、優(yōu)美的城市環(huán)境、厚實的人文稟賦、走在上海郊區(qū)前列的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化建設提供了堅實支撐。

（一）城市功能不斷完善，“新城效應”日益凸顯

新城建設有序推進。松江新城完成規(guī)劃修編，新城面積由60平方公里調整為160平方公里（含東西兩側40平方公里產業(yè)園區(qū)），為促進產城融合，推動新城進一步發(fā)展拓展了空間。松江新城國際生態(tài)商務區(qū)一期功能確立。廣富林遺址公園建設風貌展現(xiàn)。老城改造取得突破，出臺進一步加快老城改造實施意見，4279戶居民簽訂解困安置協(xié)議，交付新居3700套，修繕3萬戶220萬平方米老舊住宅。倉城歷史風貌區(qū)改造初見成效，老城最大的休閑公園思鱸園竣工開放。府城云間路改造全面實施。大型居住社區(qū)泗涇洞涇基地、佘山北基地建設穩(wěn)步推進，相關基礎設施和公建配套加快建設。

基礎設施不斷完善。軌道交通9號線南延伸和軌道交通22號線工程建成通車，站點開發(fā)與配套工程同步建設。現(xiàn)代有軌電車T1、T2示范線啟動建設。滬昆鐵路松江城區(qū)段南移、滬昆高速公路松江城區(qū)段抬升、嘉松路南延伸等重大工程列入市級投資項目計劃。完成松衛(wèi)公路延伸、北松公路改造等一批道路建設，黃浦江辰塔路大橋建成通車。新建110kV、35kV等各類變電站17座。關閉9個街鎮(zhèn)14座小水廠，供水集約化建設全面完成。符合接裝條件的老城居民區(qū)天然氣改造全部完成。新建移動通信基站225個，基本實現(xiàn)新城區(qū)域4G網絡全覆蓋。城鎮(zhèn)百兆家庭寬帶接入能力覆蓋率達到100%。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扎實推進，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局基本形成

城鎮(zhèn)化步伐不斷加快。小昆山鎮(zhèn)全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點進展順利，成為上海農民集中居住示范點。安置房建設全面鋪開，一期、二期安置房交付使用，完成千余戶動拆遷戶安置工作。衛(wèi)生服務中心等配套設施逐步完善。拆舊區(qū)民宅搬遷工作基本完成，企業(yè)清拆工作有序推進。推進農村生態(tài)環(huán)境建設，加強農田、河道、村莊等農村綠化建設，推動種養(yǎng)結合，減少環(huán)境污染，“田成方、林成行、渠成網、路通暢”的美麗鄉(xiāng)村初具形態(tài)。泖港鎮(zhèn)創(chuàng)建成為國家級生態(tài)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)村文化體育、為老服務及商業(yè)等公共服務設施基本實現(xiàn)全覆蓋。

現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展扎實推進。松江家庭農場發(fā)展模式日趨成熟，并被寫入2013年中央一號文件在全國進行推廣。2015年，全區(qū)家庭農場發(fā)展至1119戶，經營面積占全區(qū)糧田面積的92.5%，機農一體和種養(yǎng)結合家庭農場的總比例達到52.1%，農業(yè)生產效率大幅提高，松江糧食生產持續(xù)豐收。創(chuàng)建14家蔬菜標準園。外來不規(guī)范養(yǎng)殖業(yè)基本清理完畢。不斷完善以農機、烘干為核心的農業(yè)服務體系，水稻生產實現(xiàn)全程機械化。加強農業(yè)品牌和質量體系建設。有序發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)、休閑農業(yè)。

（三）新市鎮(zhèn)建設不斷強化，逐步構建“一城三片”空間布局

以構建更加和諧的城鄉(xiāng)關系為抓手，實施區(qū)域“山河重整”戰(zhàn)略。明確城鄉(xiāng)發(fā)展功能定位，體現(xiàn)城市發(fā)展統(tǒng)籌農村發(fā)展、農村發(fā)展支持城市發(fā)展、城市功能引領農村生活、農村生態(tài)環(huán)境提升城市品位的新格局。城鄉(xiāng)關系進一步融洽，城鄉(xiāng)面貌進一步協(xié)調，城鄉(xiāng)功能進一步互補，城市面貌和農村面貌相得益彰、相映成趣、有機統(tǒng)一。推進新市鎮(zhèn)建設。實現(xiàn)居住集中、產業(yè)集中、建設形態(tài)集中上的高度融合，形成示范引領效應，為全區(qū)提供經驗。探索純農地區(qū)“生態(tài)迷你小鎮(zhèn)”發(fā)展之路，努力成為全市農民集中居住工作的先行者和排頭兵。

結合各區(qū)域的資源環(huán)境條件、區(qū)位特征和產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，逐步構建“一城三片”的空間布局。一城即松江新城，包括兩翼產業(yè)園區(qū)。作為松江的產城融合實踐區(qū)，主要是以松江新城為核心，依托東西兩翼產業(yè)區(qū)，完善城市功能，加強產城融合，發(fā)展城市服務業(yè)和先進制造業(yè)，促進城市創(chuàng)新發(fā)展。東北片區(qū)包括九亭、泗涇、新橋、洞涇鎮(zhèn)和九里亭街道。不斷完善公共服務配套設施，提升社區(qū)服務水平，增加綠色生態(tài)空間，適當控制居住功能，強化區(qū)域帶動能力和綜合服務。西北片區(qū)包括佘山、小昆山鎮(zhèn)。重點發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，強化自然和歷史風貌保護，拓展休閑度假功能，彰顯人文底蘊，提升城市魅力。浦南片區(qū)包括葉榭、泖港、新浜、石湖蕩鎮(zhèn)。作為松江生態(tài)保護區(qū)和上海市黃浦江上游水資源保護區(qū)，不斷完善生態(tài)保護機制，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，改善農村風貌，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（四）以新型城鎮(zhèn)化綜合試點為契機，形成可復制、可推廣的經驗成果

2015年底，松江區(qū)被列為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，成為松江轉型發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇。2016年，綜合試點工作全面啟動。試點建設以人民為中心，推進城鎮(zhèn)基本公共服務全領域、全方位、均衡化、高水平覆蓋，補齊社會發(fā)展短板，增強人民獲得感，使人民共享發(fā)展成果。讓農村更像農村，城市更像城市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新型城鎮(zhèn)化綜合試點的題中應有之義。

試點建設以科創(chuàng)、人文、生態(tài)為三大維度，建設科創(chuàng)、人文、生態(tài)的現(xiàn)代化新松江，建設“遠看青山綠水，近看人文天地”的美好家園?？苿?chuàng)是轉型發(fā)展的第一動力，建設科創(chuàng)松江，是服務、服從國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，服務、服從上海全球科創(chuàng)中心建設的需要。通過科創(chuàng)驅動，實現(xiàn)松江制造邁向松江創(chuàng)造，實現(xiàn)松江經濟結構邁向中高端，實現(xiàn)松江經濟發(fā)展速度邁向中高速。文化是城市發(fā)展和城市更新的本質動力。著眼松江作為“上海之根”的歷史文化基因，發(fā)掘和傳承光大“根文化”。著眼人文精神提升和城市文化興市，在“海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和”的上海城市精神中探索松江品質。注重人的現(xiàn)代化發(fā)展，建設生態(tài)宜居的松江，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，打造生態(tài)旅游，推進環(huán)境綜合整治，注重綠色低碳發(fā)展，把生態(tài)文明理念和原則融入新型城鎮(zhèn)化的每一個環(huán)節(jié)，形成生態(tài)科技人文的和諧布局。

根據階段性特征和實際情況，統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展各要素，試點提出30項重點任務。如G60上海松江科創(chuàng)走廊“產城融合示范區(qū)”基本建成；全面加快以城市更新為內涵的老城綜合改造；合理配置養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)服務等公共服務設施，因地制宜增加城區(qū)綠化、公共廁所等設施；中央財政新浜農業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目全面完成；小昆山鎮(zhèn)全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點全面完成；中國歷史文化名村泗涇下塘歷史風貌保護完成一期目標；打造佘山國家旅游度假區(qū)、郊野公園、歷史文化風貌和生態(tài)農業(yè)，形成休閑度假旅游、生態(tài)旅游、文化旅游等多條旅游觀光線；實施與新型城鎮(zhèn)化相適應的電力建設和保障；公共服務配置基本達到全市平均水平，南北差距明顯縮??；全面建成城鄉(xiāng)均衡、統(tǒng)籌反哺機制等。

二、長三角地區(qū)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的對策思考

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。”新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內需潛力所在。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化內容的基礎上，理應圍繞“新”字下功夫、出實招、顯成效，堅持貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念，因地制宜、突出特色，以新理念、新思路、新觀點引領規(guī)劃、體制、機制創(chuàng)新。

（一）新型城鎮(zhèn)化建設應順應規(guī)律、順應時代、順應民意

順應規(guī)律是城鎮(zhèn)化的推進路徑選擇要因地制宜、因時制宜，統(tǒng)籌城市化進程和新農村建設推進的節(jié)奏和力度，讓市場在資源配置中起決定性作用，充分發(fā)揮好政府作用，一手抓城市建設，一手抓新農村建設和城鎮(zhèn)建設。順應時代是繼承、保護和發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，理順昨天、今天和明天之間的關系，新型城鎮(zhèn)化建設，需要運用大智慧和大手筆，推進工業(yè)文明升級和經濟社會發(fā)展，以更遠的眼光、更敏銳的嗅覺、更前衛(wèi)的理念應對經濟發(fā)展新問題、新矛盾，勾畫未來幾十年甚至上百年社會發(fā)展進步的宏偉藍圖，做好頂層設計與統(tǒng)籌規(guī)劃。順應民意是充分考慮廣大老百姓對新型城鎮(zhèn)化的意愿與訴求，使老百姓老有所養(yǎng)、少有所教、青壯安居樂業(yè)，應對好如何讓老年農民和少數(shù)樂于接受農耕生產、生活方式的老百姓，仍可保留從事農業(yè)勞動的基本場所和環(huán)境，應對好對高質量高層次高水平教育需求的渴望，推動青壯年的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)。作為上海市郊成熟度最高的新城，在新型城鎮(zhèn)化諸多改革領域中如家庭農場、農村集體經濟組織產權制度改革等方面都走在全市前列，試點建設應始終圍繞以建設科創(chuàng)、人文、生態(tài)的現(xiàn)代化新松江為目標定位，統(tǒng)籌城市和產業(yè)融合、浦南和浦北、新城和老城、城區(qū)和松江大學城聯(lián)動發(fā)展、經濟發(fā)展和生態(tài)保護、城市發(fā)展和文化傳承、城鎮(zhèn)建設和管理、經濟發(fā)展和底線思維、盡力而為和量力而行之間的關系，努力探索形成可復制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設的核心與方向是以人為本

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心和首要問題，強調人的主體性發(fā)展，從“物的城鎮(zhèn)化”走向“人的城鎮(zhèn)化”，“人的城鎮(zhèn)化”包括生產方式、生活方式、文明素質和社會權益等全方位進入現(xiàn)代文明體系的過程。圍繞人的現(xiàn)代化物質、文化生活需求，提供完善的城鎮(zhèn)承載條件和現(xiàn)代化生產、生活服務，不以犧牲糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，是新型城鎮(zhèn)化的正確方向，并結合地域特色與城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，決策依照實情，謀劃要出實招，推進講求實效，群眾得到實惠。松江在長三角城市群中定位為在郊區(qū)形成功能相對獨立完整的多中心功能體系，使新城中心達到市副中心的能級水平，具備承載文化和科技創(chuàng)新等全球城市部分核心功能，具有對于近滬地區(qū)城鎮(zhèn)的服務和輻射能力。建設科創(chuàng)松江，既要主動積極服務服從國家科創(chuàng)戰(zhàn)略的重大決策部署，服務服從上?！八膫€中心”建設和全球科創(chuàng)中心建設，又要積極服務國家供給側結構性改革，逐漸實現(xiàn)由松江制造邁向松江創(chuàng)造。建設人文松江，既要延續(xù)城市歷史的發(fā)展文脈，塑造松江精神；又要注重促進人的現(xiàn)代化，提升城市軟實力。建設生態(tài)松江，應著眼于生態(tài)宜居與生態(tài)發(fā)展，圍繞城鎮(zhèn)化階段性特征，補齊短板、明確差距、精準發(fā)力，重點解決廣大老百姓最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，讓群眾有更多獲得感，讓城市更具活力。

（三）以“四化同步”助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

“四化同步”的本質是“四化”互動發(fā)展，是一個整體系統(tǒng)。新型城鎮(zhèn)化建設應徹底改變過去在城鄉(xiāng)規(guī)劃、生產力布局、基礎設施、資源配置、公共服務、勞動就業(yè)、社會保障、生態(tài)保護等存在的重城市輕鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)格局，推動信息化與工業(yè)化深度融合、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調。產業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的經濟支撐、凝聚要素的磁力場，構筑以新型工業(yè)化為主導、現(xiàn)代服務業(yè)為支撐、現(xiàn)代農業(yè)為基礎的一體化產業(yè)體系，為城鎮(zhèn)化提供強有力的經濟支撐。試點建設應立足于三個基點，即基于全球城市近郊區(qū)的新型城鎮(zhèn)化、基于松江邁向后工業(yè)化時期的新型城鎮(zhèn)化、基于松江深厚歷史文化底蘊的新型城鎮(zhèn)化。堅持城鄉(xiāng)互動、協(xié)調發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割分治的二元結構，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務。以新型城鎮(zhèn)化建設為平臺，通過規(guī)劃引領，使大中城市、新市鎮(zhèn)和美好鄉(xiāng)村同步規(guī)劃，同步建設。通過完善城鎮(zhèn)規(guī)劃、調整產業(yè)空間布局、加強基礎設施建設、優(yōu)化公共服務、完善社會保障等，促進城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)結構調整，促進基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，優(yōu)勢產業(yè)向農村轉移，公共服務向農村覆蓋，現(xiàn)代文明向農村輻射，建立完善以城帶鄉(xiāng)、以工促農的長效機制，加快城鄉(xiāng)經濟、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務一體化進程。

（四）遵循開放流動協(xié)同思路，服務長三角一體化發(fā)展大局

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農村環(huán)境、農民利益發(fā)展城市，導致發(fā)達城市與凋敝鄉(xiāng)村并存，形成城市建設像歐洲、農村發(fā)展像非洲的畸形局面。新型城鎮(zhèn)化則要求在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉(xiāng)一體化；堅持城鎮(zhèn)人力資源和經濟資源開發(fā)的協(xié)同性，產業(yè)結構發(fā)展布局和人口素質條件的協(xié)調性；推動由優(yōu)先發(fā)展大城市向大中小城市并重、城鄉(xiāng)互補協(xié)調發(fā)展的道路轉變。新市鎮(zhèn)既有農村接受城市輻射的橋梁功能，又具有促進農民就地產業(yè)轉型、就業(yè)轉移和生活方式轉變的重要載體。綜合試點建設不能就試點而談試點，需立足長三角一體化大戰(zhàn)略全局，主動加強與長三角周邊地區(qū)的產業(yè)協(xié)同，充分尊重農民意愿。松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)試點建設，也應立足上海與松江新型城鎮(zhèn)化綜合試點建設總體布局，謀劃小城鎮(zhèn)的功能定位。由于毗鄰松江新城，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，因此，小城鎮(zhèn)試點建設應與松江綜合試點建設聯(lián)動，在產業(yè)導入、生活配套上主動銜接，實現(xiàn)城區(qū)人口有選擇地轉移到小城鎮(zhèn)生活。小城鎮(zhèn)建設的關鍵是解決好城鄉(xiāng)一體化難題，立足解決農村、農民、農業(yè)問題，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，改善農村地區(qū)公共設施滯后的現(xiàn)狀。既要讓農民通過城鎮(zhèn)化實現(xiàn)市民化，也要保持相對穩(wěn)定的自然村落數(shù)量，讓有特色的自然村落為小城鎮(zhèn)建設提供基礎支撐，逐步形成新型城鎮(zhèn)化立體式、多層次、多樣化的發(fā)展格局?！?/p>

（作者單位：中共松江區(qū)委黨校）