■嘉定區(qū)委政研室

把嘉定打造成為會呼吸的城市
——對嘉定建設海綿城市的思考及建議

■嘉定區(qū)委政研室

隨著經濟社會的快速發(fā)展，城市如何有效防洪、排澇，擺脫“看?！崩Ь?，己成為社會關注的焦點。嘉定區(qū)委區(qū)政府高度重視區(qū)域水資源的長效保護和綜合利用，啟動了以水功能區(qū)劃為基礎的系列水務規(guī)劃，開展了河道專項整治行動，實施了城市“排澇水”工作，這些舉措產生了積極的經濟和社會效益。嘉定河網水系發(fā)達，按照人水和諧的要求做好“水文章”，加快建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，將是現代化新型城市建設和發(fā)展的重點。我們要著眼長遠發(fā)展，借鑒國內外的基本經驗，結合本區(qū)實際，把海綿城市建設的理念貫穿于城市規(guī)劃建設的全過程，綜合提升城市防洪排澇和供水保障能力，構建良性水循環(huán)系統，力求盡快實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島效應有緩解的目標。

一、建設海綿城市的現實緊迫性

（一）基本概念

根據國務院辦公廳《關于推進海綿城市建設的指導意見》，海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。國際上，美國稱之為“低影響開發(fā)”，澳大利亞稱之為“水敏感城市”，英國稱之為“可持續(xù)排水系統”。通俗講，海綿城市是指城市在適應環(huán)境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的“彈性”，即城市能夠像海綿一樣，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，提升城市生態(tài)系統功能和減少城市洪澇災害的發(fā)生。

（二）實踐價值

海綿城市核心意義在于修復自然，讓城市回歸自然，使水源得以涵養(yǎng)，使田園得以保存。這既是現代田園城市建設的生動實踐，也是創(chuàng)新城市發(fā)展方式的重要探索。其實踐價值則通過對城市原有生態(tài)系統保護、生態(tài)恢復修復、低影響開發(fā)，實現“三個重建”，強化“三項功能”，提升“三大效益”。

“三個重建”：重建城市排水防澇系統，使地面土壤、植草溝、下沉式綠地等成為豐富的“毛細血管”，釋減城市下水道排水防澇壓力，城市逐步可自由呼吸、自然吐納。重建城市生態(tài)系統，讓生態(tài)回歸自然，優(yōu)化城市水資源、城市環(huán)境氣候。重建城市文明，推進城市生態(tài)循環(huán)健康可持續(xù)，提升城市發(fā)展水平和居民生活的品質，共享城市文明。

“三項功能”：防洪抗災功能，避免或減少城市內澇造成的損失，這是保障城市安全的基礎性功能。資源供給功能，除水體本身的資源屬性外，國際性城市大都倚水開埠，城市自然景觀、工業(yè)景觀、建筑景觀及其他一些人文景觀都依水而生，這些都是延續(xù)歷史文脈、發(fā)展現代產業(yè)的重要資源。生態(tài)平衡功能，可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)意義是人、社會和自然之間的和諧發(fā)展，海綿城市就是直觀展示這種生態(tài)現象，推動解決城市內澇、水體黑臭等問題，調節(jié)微氣候、改善水生態(tài)，讓城市更綠色、生態(tài)、宜居，使人既有回歸自然的閑情，又有享受社會文明成果的逸致。

“三大效益”：海綿城市的核心內涵就是通過“治理、保護、開發(fā)、管理”相結合，達到“保障水安全、完善水功能、營造水景觀、發(fā)展水經濟”的預期目標，綜合提升社會效益、經濟效益、環(huán)境效益，實現資源利用的最大化、最優(yōu)化。其中，保障水安全是基礎，營造水景觀是提升，完善水功能是支撐，發(fā)展水經濟是延伸。尤其是通過“水陸兩域”資源的緊密結合，大力探索流域休閑旅游、水上商務會展、親水景觀房地產等水經濟，對城市拓展發(fā)展空間、豐富功能、展示活力，增強集聚力，建設現代化新型城市，都具有十分重要的深遠意義。

二、主要任務及重點舉措

2013年底，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出了建設“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市戰(zhàn)略部署，并明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的總體思路。2014年底，國家啟動海綿城市建設試點。從試點城市的情況看，推進海綿城市建設，主要是通過綠色生態(tài)方法與灰色基礎設施的有效結合，充分發(fā)揮城市水體、綠地、道路、建筑及設施等對雨水的吸納、蓄滲、凈化和緩釋等作用，平衡城市建設與水生態(tài)環(huán)境的關系，實現城市防洪排澇能力綜合提升、徑流污染有效削減、雨水資源高效利用。

（一）主要任務

分為城市建成區(qū)內和建成區(qū)外工程。城市建成區(qū)內工程可用“滲、滯、蓄、凈、用、排”六個字概括：“滲”，建設綠色屋頂、可滲透路面、砂石地面和自然地面及透水性停車場和廣場等?！皽?，建設下凹式綠地、廣場、植草溝、綠地滯留設施等?！靶睢?，保護、恢復和改造河湖水域、濕地并加以利用，建設雨水收集調蓄設施等?！皟簟?，建設污水處理設施及管網，初期雨水處理設施，適當開展生態(tài)水循環(huán)及處理系統建設。在滿足防洪防澇安全的前提下，建設人工濕地，改造不透水的硬質鋪砌河道、建設沿岸生態(tài)緩坡?！坝谩保凑铡凹⒔Y合、就近處理、就地循環(huán)”的原則，建設污水再生利用設施和綜合雨水利用設施等。“排”，進行河道清淤，開展河流湖泊整治，恢復天然河湖水系連通。新建地區(qū)嚴格實施雨污分流管網建設，老舊城區(qū)加快雨污分流管網改造和低洼積水點的排水設施提標改造等。城市建成區(qū)外工程主要有“防洪工程、水源地建設與保護工程、水源涵養(yǎng)工程”三項：防洪工程，因地制宜建設防洪堤壩、涵閘、圩區(qū)等防洪除澇設施，構建完善的城市防洪體系；水源地建設與保護工程，加強水源地保護、應急備用水源地建設等；水源涵養(yǎng)工程，實施農林水聯動，加強水源涵養(yǎng)林、濕地、水源地水土流失的綜合治理。

（二）重點舉措

主要有五方面：一是加強城市自然水系統保護與生態(tài)修復。重點是強化城市空間開發(fā)利用管控，科學確定城市開發(fā)邊界、開發(fā)強度和生態(tài)保護空間，嚴格城市藍線、綠線管理。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結構，加強各專項規(guī)劃問的協調與融合，構建城鄉(xiāng)一體、區(qū)域聯動的空間格局，夯實海綿城市生態(tài)基底。二是提升園林綠地調蓄與凈化雨水的功能。把構建海綿型綠地系統列入園林城市、生態(tài)園林城市創(chuàng)建內容，圍繞綠網、水網、路網的有機融合，在滿足生態(tài)、景觀、游憩等要求基礎上，更好地發(fā)揮城市綠地系統調蓄、凈化雨水等功能。三是建設海綿型道路和廣場。轉變道路、廣場建設理念，變快速匯水、排水為分散就地吸水，提高城市道路、廣場對雨水的滲、滯、蓄能力。按照低影響開發(fā)控制目標要求，有計劃按步驟地對既有道路、廣場實施海綿化改造。四是推進海綿型地塊建設。新建住宅小區(qū)按照低影響開發(fā)要求規(guī)劃建設雨水系統，鼓勵住宅小區(qū)綠地采用雨水花園等形式規(guī)劃建設蓄存雨水的景觀水體或相應設施，保障性住房和棚戶區(qū)改造項目率先落實海綿型住區(qū)建設要求。重點鎮(zhèn)要統籌運用工程和綠色生態(tài)措施，因地制宜規(guī)劃建設海綿型小城鎮(zhèn)。五是提高城市排水系統能力。既注重綠色基礎設施建設，增強就地吸納雨水能力，又全面推進城市排水防澇設施達標建設，加強城市排水系統與城市外圍防洪排澇體系的銜接，加快易澇片區(qū)改造，實施雨污分流，完善排水管網、排澇泵站和排澇河道等基礎設施，全面提升城市整體排水防澇能力。

三、國內外城市的主要做法

海綿城市以“慢排緩釋”和“源頭分散”控制為主要規(guī)劃建設理念，追求城市人水和諧，已經成為很多城市建設的重要選擇。

（一）國外海綿城市實踐

國外海綿城市建設起步較早，經過多年發(fā)展，已取得了積極成效，并積累了豐富經驗。一是源頭入手，提高雨水利用率。針對城市水資源短缺和內澇問題，鼓勵在居民家中、社區(qū)和商業(yè)建筑設立雨水收集利用系統，在下雨時吸水、蓄水、凈水，使雨水得到循環(huán)利用。數據顯示，利用雨水回收系統，屋頂面積100平方米房屋每年可回收5.4萬升雨水。如英國采取立法手段，要求開發(fā)商和居民在家中建立雨水回收系統，間接促進家庭雨水回收系統的普及。瑞士采用稅收減免和補助津貼等政策，鼓勵建設具有專用雨水流通管道和蓄水池的節(jié)能型房屋，解決居民除飲用之外的其他生活用水。二是強化設計，高效集水疏導利用。針對城市的地貌形態(tài)、水文特征、水利設施等條件，加強對地下管網系統的升級改造、先進技術綜合利用以及合理規(guī)劃城市綠地建設，實現高效集水、有效疏導和合理利用。如日本東京通過在建筑物地下建造大型儲水池，并與龐大地下排水系統相連，既可在大雨時將雨水集中儲存，解決瞬間排水能力的不足，又可在地面缺水時，抽出來供地面澆花、除塵、消防等使用。德國通過綠色屋頂、大型綠地等調節(jié)城市局部氣候，保持水土和地下水蓄積，再利用屋面雨水集蓄系統、雨水截污與滲透系統、生態(tài)小區(qū)雨水利用系統等雨水利用技術，改善城市居民的生活質量。三是綜合施策，恢復自然水循環(huán)。針對過多依賴排水設施、自然水循環(huán)能力削弱、區(qū)域性水循環(huán)惡化等問題，從提高地表滲透性入手，提升土地蓄水能力，使土壤像海綿一樣起到吸水、儲水作用。韓國首爾通過更換透水地磚、建設雨水花壇、道路兩旁修建綠化帶等改善地表透水狀況，擴大雨水利用設施的普及率，加強水循環(huán)技術研究和制度建設，打造“讓水可以呼吸的綠色城市”。

（二）國內海綿城市實踐

2015年4月，住建部公布了第一批16個海綿城市試點名單。一年來，試點城市重點在三個方面上作了探索實踐，并提供了有益經驗。一是解決“建設標準”的問題。16個城市根據當地情況，開展專項研究，從標準制定、技術規(guī)范到設計導則，詳細編制海綿城市建設的規(guī)劃方案。如河北省遷安市針對老城區(qū)、城中村和新城區(qū)等區(qū)域的不同特征，整體考慮水資源保護、雨水控制與利用、地下水恢復、城市防洪排澇、水生態(tài)恢復、水環(huán)境改善等問題，制定了《遷安市海綿城市建設區(qū)專項規(guī)劃》，并提出“五個一工程”，即一個規(guī)劃管全局、一個大包清責任、一個基金做支撐、一個服務滿三年、一套制度做保障。二是解決“錢從哪里來”的問題。鑒于海綿城市建設成本巨大（總建設成本約每1.2億元-1.8億元）的實際，16個試點城市積極探索PPP建設模式，結合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金、企業(yè)債券、資產抵押等渠道，激活社會資本，解決資金需求。如浙江省嘉興市海綿城市示范區(qū)建設規(guī)劃共設置建設項目116個，總投資約51.7億元，主要通過設立海綿城市建設發(fā)展基金、推動PPP和EPC融資建設模式（目前已有4個項目，涉及資金16.9億元）、財政專項資金補助三個渠道籌集建設資金。山東省濟南市規(guī)劃建設項目43個，總投資約76億元，其中PPP項目總投資52.9億元，占總投資70%。三是解決“如何建管”的問題。在項目審批、建設實施、考核評價等環(huán)節(jié)建立制度，確保海綿城市建設有序推進。如浙江省嘉興市建立項目審批“綠色”通道，實施項目決策程序與審批程序分離、串聯審批變?yōu)椴⒙搶徟却胧?，?guī)土、環(huán)保、水利等部門提前介入進行預審，提高審批效率。貴州省貴安新區(qū)從規(guī)劃管控、水環(huán)境保護、投融資、水資源利用、水安全管理、考核評估等方面，編制了海綿城市建設項目規(guī)劃建設管理暫行辦法、生態(tài)環(huán)境負面清單等16項管控制度。

四、相關思考及建議

根據國家和本市的部署和要求，確定的目標核心是通過海綿城市建設，使70%的降雨就地消納和利用。圍繞這一目標確定的時間表是：到2020年，20%的城市建成區(qū)達到這個要求；到2030年，80%的城市建成區(qū)達到這個要求。作為城市發(fā)展理念和建設方式轉型的重要標志，海綿城市建設“時間表”已經明確且“只能往前，不可能往后”。

（一）深化認識

切實強化責任意識。嘉定區(qū)委區(qū)政府高度重視水環(huán)境建設問題，在防治城市內澇、保障生態(tài)安全等方面積極探索實踐，取得了一定成效。但從總體上看，城市建設仍存在重地上輕地下、重工程手段輕自然方法等傳統思維，城市排水設施目標單一、標準不高、系統不全、風險應對能力不足，難以從根本上解決城市內澇、水體黑臭、初期雨水地表徑流污染等問題。上海作為國家海綿城市建設第二批試點城市，已出臺有關實施意見，并確定浦東臨港地區(qū)、松江南部新城、普陀桃浦中央綠地三個市級試點區(qū)域。嘉定區(qū)具有建設海綿城市的天然優(yōu)勢，自然條件優(yōu)越，水系發(fā)達，地勢低洼，可整體打造成為一個巨大的“海綿體”，同時建設基礎較為扎實，資金技術保障有力。尤其是擁有一批科技環(huán)保企業(yè) （如上海砼仁環(huán)保技術發(fā)展有限公司等），可從技術方案、材料甄選、質量控制、標準制定等方面，為嘉定建設海綿城市提供有效技術支撐。應進一步深化認識，強化責任意識，加大工作力度，切實把海綿城市理念貫穿于城市規(guī)劃建設管理的全過程，讓城市更加綠色、生態(tài)、宜居，實現社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，為嘉定現代化新型城市建設提供有力保障。

（二）把握規(guī)律

科學推進各項建設。海綿城市建設不是一個單純的目標，而是一個綜合目標，即城市發(fā)展理念和建設方式的轉型。著眼長遠發(fā)展，借鑒國內外的基本經驗，結合嘉定區(qū)實際，建議在建設中應把握以下原則：一是生態(tài)優(yōu)先，自然調蓄。城市規(guī)劃建設遵循人水和諧的理念，最大限度地保護水林田湖生命共同體，優(yōu)先利用河湖水系、自然地貌和園林綠地系統，優(yōu)先采用生態(tài)措施，提升城市水循環(huán)系統的自然調蓄和自然涵養(yǎng)能力。二是因地制宜，科學規(guī)劃。發(fā)揮城市規(guī)劃的引領約束作用，綜合考慮自然地理條件、水資源狀況、排水設施現狀、經濟社會發(fā)展水平等因素，將海綿城市建設要求納入城市規(guī)劃，科學劃定藍線和綠線。加強規(guī)劃管控，因地制宜確定海綿城市建設目標和具體指標，通過城市規(guī)劃管理手段有效落實。三是分類推進，有序實施。堅持集約節(jié)約、經濟適用、新老結合、統籌推進，新城建設和新建項目按照海綿城市建設要求系統實施，建成區(qū)結合舊城改造有序推進，做到功能性、經濟性、實用性有機統一，防止盲目推進、避免形象工程。四是政府引導，社會參與。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發(fā)展環(huán)境；積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

（三）明確目標，落實各項建設任務

根據上海市委市政府的部署和要求，建議嘉定區(qū)盡快研究制定相應的實施方案，明確建設目標和推進“時間表”，加強組織領導，搞好統籌協調，強化監(jiān)督檢查，落實建設任務，力爭海綿城市建設走在全市前列。建立部門聯動機制，以適應海綿城市建設系統性、綜合性和創(chuàng)新性的要求，密切合作，高效聯動，形成推進合力，協同推進各項工作。鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相結合，組建具備綜合業(yè)務能力的企業(yè)集團或聯合體，采用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發(fā)揮整體效益。創(chuàng)新投融資機制，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制。采取明晰經營性收益權、政府購買服務、投資補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市建設和經營管理。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等募集資金，用于海綿城市建設項目。將海綿城市建設納入嘉定區(qū)生態(tài)文明建設體系，加強宣傳引導，提高公眾對海綿城市建設重要性的認識，鼓勵公眾積極參與，營造良好工作氛圍?！?/p>