丹尼爾·瑞德（Daniel F.Runde）　康納·薩沃伊（Conor M.Savoy）　查爾斯·賴斯（Charles F.Rice）

馮和林/譯

全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：加強美國領(lǐng)導(dǎo)力的戰(zhàn)略方法

丹尼爾·瑞德（Daniel F.Runde）康納·薩沃伊（Conor M.Savoy）查爾斯·賴斯（Charles F.Rice）

馮和林/譯

引言

2015年3月，中國宣布將籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱亞投行），專門支持基礎(chǔ)設(shè)施項目投資。美國、日本以及其他部分國家的第一反應(yīng)是亞投行將挑戰(zhàn)現(xiàn)行國際金融組織體系。很多人認為，這是中國因無法對現(xiàn)行布雷頓森林體系進行重大改革，而創(chuàng)造的一個替代性機構(gòu)。不過這也可視為中國通過基礎(chǔ)設(shè)施和貿(mào)易協(xié)議重新連接亞洲這一宏大戰(zhàn)略的一部分。2013年以來，中國提出“新絲綢之路倡議”（New Silk Road Initiative）和“一帶一路”（One Belt-One Road）戰(zhàn)略，試圖改善與鄰國的交通聯(lián)接，并重建歐亞大陸之間有幾百年歷史的貿(mào)易通道。這是一項巨大的工程，得到中國政府和企業(yè)界的全力支持。

誠然，中國成立亞投行的理由之一是國際體系無力針對現(xiàn)有多邊機構(gòu)實施富有成效的改革。自2010年提案以來，美國用了6年時間才通過實施國際貨幣基金組織（IMF）配額改革的立法。更重要的是，亞投行能夠滿足為解決全球基礎(chǔ)設(shè)施短缺開展大規(guī)模投資的真實需求，并為中國達成更廣泛的外交和經(jīng)濟目標服務(wù)。盡管世界銀行（World Bank）和區(qū)域開發(fā)銀行通過貸款、擔(dān)保和股權(quán)投資，每年為基礎(chǔ)設(shè)施項目提供500億美元左右的投資，但仍存在明顯的資金缺口。預(yù)計亞投行在正式運作的第一年將提供約20億美元的貸款，初期難以填補上述缺口，但它承諾加快項目審批進度，并為因環(huán)境、社會或者政府治理等而無法獲得多邊開發(fā)銀行（Mutilateral Development Banks，MDBs）和雙邊援助支持的項目提供融資。據(jù)估算全球?qū)用嫒谫Y缺口高達7萬億美元；具體到區(qū)域?qū)用?，世界銀行估計僅撒哈拉以南非洲的融資缺口就達每年930億美元。

在亞投行成立前，因新的資金提供方參與，基礎(chǔ)實施融資領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化。中國尤具代表性，2000年以來，中國開始為非洲、東南亞和拉美國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資。隨著經(jīng)濟急速發(fā)展，中國著力加強與資源豐富的發(fā)展中國家的經(jīng)濟聯(lián)系，為電力、交通、港口設(shè)施以及其他基礎(chǔ)設(shè)施項目提供國家融資。這些融資大多數(shù)建立在優(yōu)惠貸款的基礎(chǔ)上，至少部分以獲取原材料作為還款擔(dān)保（如石油、天然氣或者銅等礦產(chǎn)品）。

不同于傳統(tǒng)援助的捐助者，中國通常提供出口信用、優(yōu)惠貸款、擔(dān)保等融資組合；重要的是，中國的捐助很多直接針對基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)且不帶附加條件。由于大多數(shù)傳統(tǒng)雙邊與多邊捐助通常都與受援國的管制改革、良好治理、人權(quán)、以及其他主權(quán)國家可能認為干涉內(nèi)政的議題“掛鉤”，所以中國的援助尤為重要。就亞投行而言，目前尚未發(fā)布關(guān)于環(huán)境和社會標準的最終框架，但很多人擔(dān)心其標準可能比同類型機構(gòu)寬松。2015年9月，亞投行發(fā)布了關(guān)于環(huán)境和社會標準的框架草案討論稿。相關(guān)條款允許煤炭和核能投資，但沒有申訴機制，且對原住民的有限保護使人認為亞投行把保障措施視為“放貸障礙”。

中國的做法與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱經(jīng)合組織）等傳統(tǒng)捐助者截然不同?？紤]到受援國無力償還貸款或難以維護基礎(chǔ)設(shè)施，以及環(huán)境、社會和政府治理等因素，傳統(tǒng)捐助通常投入于滿足人類基本需求的領(lǐng)域，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本不提供融資或其他形式支持。美國最具代表性，盡管不缺融資工具，但美國極少直接支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國政府設(shè)立很多資助機構(gòu)和融資工具，提供有助于基礎(chǔ)設(shè)施投資和開發(fā)的一系列資助，包括美國貿(mào)易發(fā)展署（U.S.Trade and Development Agency，USTDA）、美國進出口銀行（Export-Import Bank）、美國海外私人投資公司（Oversea Private Investment Corporation，OPIC）等專業(yè)機構(gòu)，以及美國國際開發(fā)署（U.S.Agency for International Development，USAID）、美國千年挑戰(zhàn)公司（Millennium Challenge Corporation，MCC）。與中國和其他新興經(jīng)濟體不同，盡管支持工具豐富多樣，美國并未從實現(xiàn)長期外交政策目標出發(fā)，以協(xié)調(diào)或戰(zhàn)略方式開展對外援助。

除了美國政府的可用融資工具外，美國仍是世界銀行、美洲開發(fā)銀行的最大股東，非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行的第二大股東。這一地位使美國在戰(zhàn)略方向、項目審批和政策制定上具有較強話語權(quán)。再則，這些機構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量融資。例如，世界銀行在2014財年為基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了總計240億美元的融資承諾；非洲開發(fā)銀行意識到非洲大陸的基礎(chǔ)設(shè)施缺口，把基礎(chǔ)設(shè)施作為優(yōu)先投向，將50％以上貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施；亞洲開發(fā)銀行將80％左右的融資投向基礎(chǔ)設(shè)施。但仍有觀點認為，因過于嚴厲的環(huán)境、治理和社會審查流程，這些機構(gòu)無法快速完成項目審批。

盡管存在融資缺口，主要限制因素并非缺乏資金，而是缺少已完成規(guī)劃和投資準備的建設(shè)項目。特別是，當?shù)卣捻椖恳?guī)劃、實施和管理能力極弱。因而，在項目初期提供技術(shù)和融資方面的資助尤為重要。發(fā)展中國家需要項目準備支持，包括可行性研究、環(huán)境影響調(diào)查以類似工作。這是捐助者能發(fā)揮獨特作用的領(lǐng)域。短期來看，捐助者能夠幫助支持項目準備相關(guān)活動，但長期而言，全球捐助者應(yīng)共同致力于提高發(fā)展中國家自身的項目能力。

圖1：預(yù)計私營部門對亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻

機遇：缺乏高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施

當然，問題仍懸而未決，對國家或開發(fā)機構(gòu)而言，為什么投資與支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要？缺乏運轉(zhuǎn)良好的基礎(chǔ)設(shè)施，將阻礙經(jīng)濟的長期健康發(fā)展，久而久之將限制一國建立服務(wù)業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)的能力。世界銀行認為基礎(chǔ)設(shè)施從三個方面促進經(jīng)濟增長：道路、水、電力和電信等基礎(chǔ)設(shè)施促進生產(chǎn)力提高并增加投資回報；基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通國內(nèi)各地區(qū)，促進經(jīng)濟多元化和新市場開發(fā)；學(xué)校、醫(yī)院等社會基礎(chǔ)設(shè)施有助于人力資本開發(fā)。一項研究表明，為確保經(jīng)濟可持續(xù)增長，各國應(yīng)將國內(nèi)生產(chǎn)總值的5％～6％投入基礎(chǔ)設(shè)施。有一個明確的共識：無論是國家還是地區(qū)層面，運轉(zhuǎn)良好的基礎(chǔ)設(shè)施都是驅(qū)動經(jīng)濟增長的潛在條件之一。

在很多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資問題仍未得到解決，世界經(jīng)濟論壇（World Economic Forum）預(yù)計年度需求約3.7萬億美元。這在撒哈拉南部非洲和東南亞等發(fā)展中地區(qū)尤為嚴重。隨著人均收入增長和同時發(fā)生的大量貧困人口上升到中產(chǎn)階級，預(yù)計未來幾十年這些地區(qū)經(jīng)濟將出現(xiàn)快速增長。但如果沒有運轉(zhuǎn)良好的基礎(chǔ)設(shè)施，這些國家很難確保經(jīng)濟持續(xù)增長并為公民提供良好的經(jīng)濟機遇?；A(chǔ)設(shè)施短缺對引進外國直接投資及發(fā)展充滿活力的地方私營經(jīng)濟構(gòu)成阻礙。國際商界通常把缺乏運轉(zhuǎn)良好的基礎(chǔ)設(shè)施視為投資的首要障礙。沒有科學(xué)規(guī)劃和運作良好的基礎(chǔ)設(shè)施，很難實現(xiàn)能幫助人們擺脫貧困的經(jīng)濟增長。

對全球基礎(chǔ)設(shè)施缺口的預(yù)測大多以萬億美元衡量，這可能不好理解。通俗來講，由于不發(fā)達的輸電網(wǎng)絡(luò)和缺乏發(fā)電能力，全球超過13億人無法用電；10億人居住在距離全天候道路2公里之外，很難或者不可能獲取醫(yī)療、教育或者市場準入機會；約42億人無法定期接入互聯(lián)網(wǎng)，全球一半以上人口無法通過互聯(lián)網(wǎng)這一強大工具，接受教育、促進經(jīng)濟增長并監(jiān)督政府。不管是以美元還是未用上電人數(shù)來衡量，基礎(chǔ)設(shè)施缺口都是巨大的。

單靠開發(fā)援助并不能解決這一缺口。去年全球開發(fā)援助合計約1500億美元，意味著滿足基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口需要20倍的年度政府開發(fā)援助。在未來10～15年，政府開發(fā)援助不會出現(xiàn)明顯增加。然而，事實上即便現(xiàn)在，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施融資并非由捐助者提供，相反它來自各種融資渠道的組合，其中，大多數(shù)來自國內(nèi)資源。2014年10月，國家貨幣基金組織預(yù)計撒哈拉南部非洲2012年的基礎(chǔ)設(shè)施融資來源為：公共投資594億美元，發(fā)行政府債券18億美元，中國134億美元，私人銀行18億美元，經(jīng)合組織捐助者24億美元，阿拉伯協(xié)作組織25億美元。由此可見，傳統(tǒng)捐助僅占2012年基礎(chǔ)設(shè)施融資總額的3％，而國內(nèi)來源占比高達75％。正如國家貨幣基金組織所言，這些投資之所以可能，是由于“債務(wù)減免、稅收征管、商品價格暴漲收益等帶來的國內(nèi)財政收入激增”。

應(yīng)當引起注意的是，缺口不僅是融資。目前圍繞基礎(chǔ)設(shè)施融資的討論很少談到的一個領(lǐng)域是良好公共行政部門在促進投資中扮演的角色。沒有適當?shù)姆?、透明的采購系統(tǒng)、戰(zhàn)略規(guī)劃機制和訓(xùn)練有素的官員，光憑一個想象中的基礎(chǔ)設(shè)施項目是不可能獲得融資的?；A(chǔ)設(shè)施項目具有很長壽命周期，需要政府投資的持續(xù)支持。假如政府缺乏能力或承諾，將顯著增加公、私部門中潛在投資者的政治風(fēng)險。在衡量任何基礎(chǔ)設(shè)施項目的可行性時，這些組織條件都是重要的考量要素。

就一國維護已建成基礎(chǔ)設(shè)施的能力而言，同樣的挑戰(zhàn)不容忽視。據(jù)世界銀行估算，假如20世紀90年代非洲國家在道路維修上多投入120億美元，則可以在此后的道路重建上少投入450億美元。換言之，即便初期建設(shè)支出已結(jié)清，為控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，容易獲得的基礎(chǔ)設(shè)施維護融資渠道與實施必要維修的能力仍是至關(guān)重要的。

需要引起更大關(guān)注的一個領(lǐng)域是公共采購改革。世界銀行近期審查其采購行為，原先采購采取最低競標制，以減少腐敗空間。這種方法未考慮到產(chǎn)品質(zhì)量或整個使用周期的預(yù)計維護費用，因而廣受批評。世界銀行新的標準將在采購競標時使用壽命周期費用分析，最終實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資方面以更低成本實現(xiàn)更大價值。不幸的是，很多發(fā)展中國家采購官員在進行基礎(chǔ)設(shè)施采購決策時缺乏復(fù)雜價值分析的能力。隨著基礎(chǔ)設(shè)施需求變得更為復(fù)雜，發(fā)展中國家需提高專業(yè)采購官員的相應(yīng)能力，確保實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資價值最大化。

國別案例研究：菲律賓

過去5年菲律賓是亞洲增長最快的經(jīng)濟體之一，而且很可能在未來幾十年保持強勁經(jīng)濟擴張的態(tài)勢。自2010年來，GDP年均增長6.33％，經(jīng)濟增速排名在亞洲僅次于新加坡和中國。為確保這一增長可持續(xù)，并減少失業(yè)率、絕對貧困及收入不平等，菲律賓必須解決迫切的基礎(chǔ)設(shè)施需求。世界經(jīng)濟論壇年度競爭力指標的基礎(chǔ)設(shè)施排名，將菲律賓排在144個國家中第94位，其中，港口、航空、能源和城市公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的缺口很大。

這些基礎(chǔ)設(shè)施短缺造成大量經(jīng)濟損失，延緩?fù)顿Y和增長。據(jù)日本國際合作署估計，馬尼拉都市區(qū)道路平均運行時速僅為10公里每小時。人們只要有過在當?shù)亻_車的經(jīng)歷，就會覺得這一估計符合實際?？紤]到菲律賓是群島國家，航空運輸尤為重要，但空運也是主要交通瓶頸和低效領(lǐng)域。民航機構(gòu)預(yù)測，由于尼諾·阿基諾國際機場的交通擁堵，航空公司每年累計損失接近1600億美元。菲律賓還蒙受落后電力基礎(chǔ)設(shè)施帶來的損失，造成全亞洲最高的電力價格和極低的人均電力消費。

菲律賓政府已經(jīng)意識到改進基礎(chǔ)設(shè)施的迫切性。菲律賓2011～2016年中期發(fā)展規(guī)劃的修訂版安排了大量公共投資以解決該挑戰(zhàn)。規(guī)劃期內(nèi)，擬安排5570億美元公共投資用于升級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，約占規(guī)劃投資總額的53％。2014年第一季度，政府基礎(chǔ)設(shè)施支出增長了60％以上，發(fā)展規(guī)劃提出到2016年基礎(chǔ)設(shè)施支出達到全部資本支出的5.1％。但近期馬尼拉的一項討論顯示，政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出僅占GDP的2％。

由于過去十年菲律賓的財政和貨幣政策等宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性得到改善，上述圍繞基礎(chǔ)設(shè)施投資做出的努力成為可能。強勁經(jīng)濟表現(xiàn)和現(xiàn)任政府公信力推動主權(quán)債務(wù)評價不斷躍升，使得政府更容易籌集資本。財政政策改革和稅收征管改善增加了政府的可支配資金，其中，稅收增長一倍以上，從2007年的236億美元增長至2013年的503億美元。

公私伙伴關(guān)系也在菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施項目中扮演重要角色，尤其是在 “建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓”法律的實施細則于2012年修訂之后，私營部門對基礎(chǔ)設(shè)施項目的參與度更高。該項舉措有助于菲律賓吸引更多私人投資以填補融資缺口。盡管菲律賓政府需要繼續(xù)努力改進與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的頂層設(shè)計能力，但它已證明其填補基礎(chǔ)設(shè)施缺口的能力和意愿。

美國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持

二戰(zhàn)以后，美國政府提供了巨額資金用于支持新獨立國家和其他發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括通過各種倡議給予支持與針對特定項目的直接雙邊支持，前者如拉美進步聯(lián)盟倡議資助建設(shè)泛美洲高速公路系統(tǒng)，后者如美國政府、世界銀行、英國在1961—1965年期間支持建設(shè)的加納阿科松博水壩。大體而言，這種類型的資助符合美國在20世紀50—60年代的國際開發(fā)方式，重點關(guān)注機構(gòu)能力建設(shè)、公共行政、基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)，以及致力于建設(shè)穩(wěn)定、善治政府的其他項目。

出于各種因素，隨著“基本人類需求”議程的出現(xiàn)，美國資助在20世紀70年代初期經(jīng)歷了引人注目的重新定位。國會高度關(guān)注發(fā)展中國家政府日益增長的腐敗和資源管理不當，認為自上而下的開發(fā)方式無法實現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟增長，因而催生了新的開發(fā)方式?；救祟愋枨蟠偈姑绹鴮ν庠伞白陨隙隆鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡牟莞绞?，對外援助?yōu)先考慮人類發(fā)展，如公共健康、基礎(chǔ)教育和農(nóng)村開發(fā)。大體而言，這種方式沿用至今。

美國繼續(xù)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供數(shù)量有限的直接支持。這可以分為兩大類：一是由千年挑戰(zhàn)公司、海外私人投資公司、美國國際開發(fā)署等提供的項目直接融資或擔(dān)保；二是由美國貿(mào)易發(fā)展署或者受資助的項目準備服務(wù)機構(gòu)提供的項目準備、可行性分析及相關(guān)工作的專業(yè)支持。另外，美國進出口銀行為美國制造的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品銷售提供出口融資，不過其國會授權(quán)在2015年7月到期，中止5個月后才重新獲得授權(quán)。2015年4月，在兩黨支持下，國會通過有效期至2019年9月的最終版授權(quán)法案，奧巴馬總統(tǒng)于次日將其簽署為法律。盡管進出口銀行獲得重新授權(quán)，政治分歧或內(nèi)部限制經(jīng)常成為持續(xù)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的障礙。

美國一般資助方式的例外情形是支持自然災(zāi)害后或戰(zhàn)后的基礎(chǔ)設(shè)施重建。近期的案例包括戰(zhàn)后的阿富汗與伊拉克、2010年地震后的海地，以及2004年海嘯后的印尼。2002年以來，美國為阿富汗提供了20億美元的公路升級改造項目和超過20億美元的電力項目。這項投資成效明顯，興建或升級改造了1800英里公路（包括“環(huán)狀公路”，聯(lián)接阿富汗各省的主要高速公路），130兆瓦電力設(shè)施投入使用。但包括美國政府審計署和阿富汗重建事務(wù)特別檢察長在內(nèi)等很多機構(gòu)擔(dān)憂這些投資的長期可持續(xù)性。這主要取決于阿富汗政府（中央和省級層面）妥善維護已建成交通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)電廠的能力。

就海地和印尼的案例而言，在巨災(zāi)重創(chuàng)兩個國家的部分地區(qū)之后，美國國際開發(fā)署提供基礎(chǔ)設(shè)施項目融資。2004年的印度洋海嘯摧毀了印尼亞齊省的很多基礎(chǔ)設(shè)施。2005年5月，美國國際開發(fā)署提供2450萬美元用于重建150英里的高速公路，該項目共有5個協(xié)議：三個為建設(shè)，一個為設(shè)計和監(jiān)督，還有一個為項目管理?？紤]到該項目出現(xiàn)的問題，原始參數(shù)按比例調(diào)減，時間表往后延，以完成高速公路建設(shè)。最終在2012年4月完成91英里，但美國政府審計署檢查發(fā)現(xiàn)負責(zé)道路維修的印尼政府部門缺乏道路維護能力，這將影響到已完工高速路的長期可持續(xù)性。盡管該項目完成了重建被海嘯摧毀的一段高速路的目標，且重建道路的質(zhì)量遠優(yōu)于原有道路，但美中不足的是未能得到長期可持續(xù)的改進。

基礎(chǔ)設(shè)施項目融資

除上述例外情形外，美國國際開發(fā)署并不提供基礎(chǔ)設(shè)施項目融資。目前大多數(shù)融資由千年挑戰(zhàn)公司的協(xié)議流程、海外私人投資公司的債務(wù)產(chǎn)品、以及進出口銀行的出口信用融資提供。

千年挑戰(zhàn)公司

千年挑戰(zhàn)公司成立于2004年，是一家專業(yè)的美國開發(fā)機構(gòu)，為實施民主治理和自由市場導(dǎo)向經(jīng)濟改革的轉(zhuǎn)型國家提供援助資金。一旦一國入選一項協(xié)議，千年挑戰(zhàn)公司將與受援國簽訂五年期的捐助，以解決主要的增長制約因素。千年挑戰(zhàn)公司與受援國共同開展制約因素分析，并確定形成約定協(xié)議的3～5個項目。不出意料，很多初期協(xié)議認為基礎(chǔ)設(shè)施匱乏是一項增長制約因素，協(xié)議中通常包括一項基礎(chǔ)設(shè)施項目。據(jù)統(tǒng)計，千年挑戰(zhàn)公司70％的資金曾投向基礎(chǔ)設(shè)施；截至目前的31個協(xié)議中，有20個協(xié)議涉及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；早期協(xié)議尤為重視基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎所有早期協(xié)議都包括一個以上的基礎(chǔ)設(shè)施項目；但很多近期協(xié)議主要針對政策改革、能力建設(shè)和培訓(xùn)。

當然千年挑戰(zhàn)公司的合作國家為數(shù)有限。這是由其機制決定的，合格國家在達成協(xié)議前需通過一整套嚴格的審視，包括治理、腐敗和經(jīng)濟政策。盡管這種嚴格性是好事，但這也導(dǎo)致美國只能在少數(shù)國家直接開展基礎(chǔ)設(shè)施項目。這種專注目標國家的做法不應(yīng)改變。千年挑戰(zhàn)公司應(yīng)繼續(xù)通過協(xié)議流程為基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資。誠然，實踐證明千年挑戰(zhàn)公司轉(zhuǎn)向支持更廣泛的政策改革和改善投資環(huán)境是有益的，但考慮到全球基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大缺口，這些活動不應(yīng)代替其早期專注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法。

海外私人投資公司

海外私人投資公司于1971年從美國國家開發(fā)署分離出來，作為美國政府的開發(fā)金融機構(gòu)獨立運作，協(xié)助美國在發(fā)展中國家的私人投資。它提供一系列直接融資、長期保證和投資保險，目前業(yè)務(wù)遍布100個國家，投資組合高達180億美元。2014年，海外私人投資公司提供29.6億美元新增授信，包括25.8億美元的融資和3.797億美元的保險。

但對于基礎(chǔ)設(shè)施融資中的作用，海外私人投資公司面臨局限和挑戰(zhàn)。首先，它在政治僵局中運作，2008年國會授權(quán)失效6個月，此后在一系列的短期年度授權(quán)下運轉(zhuǎn)。這種不確定性限制了其增加職員的能力，以致于無法將其業(yè)務(wù)規(guī)模從目前的180億美元左右提高到授權(quán)最高限額的290億美元。其次，自2007年以來它在所謂的“碳上限”（carbon cap）下運轉(zhuǎn)，這意味著其不能為碳源生產(chǎn)（如石油、天然氣和火力發(fā)電廠）提供融資。這些要求的嚴格程度在世界上所有的開發(fā)金融機構(gòu)中名列前茅，并限制了海外私人投資公司履行其解決主要發(fā)展挑戰(zhàn)這一使命的能力。

基礎(chǔ)設(shè)施項目支持

美國貿(mào)易發(fā)展署

美國貿(mào)易發(fā)展署是一家專業(yè)的開發(fā)機構(gòu)，支持美國企業(yè)向新興市場出口商品和服務(wù)，以促進商業(yè)增長。因在項目建設(shè)初期提供各種產(chǎn)品和服務(wù)，如可行性研究、環(huán)境影響調(diào)查以及其他戰(zhàn)略規(guī)劃職能等，美國貿(mào)易發(fā)展署對基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)至關(guān)重要。

除上述資助項目外，美國貿(mào)易發(fā)展署于近期實施全球采購倡議，旨在幫助受援國改革采購流程并開展相應(yīng)能力建設(shè)。全球采購倡議通過培訓(xùn)、技術(shù)支持和顧問服務(wù)，幫助受援國在采購決策流程中納入全壽命周期費用分析和最優(yōu)價值決策。迄今為止，美國貿(mào)易發(fā)展署已與博茨瓦納、越南、羅馬尼亞、埃塞俄比亞和菲律賓等國合作培訓(xùn)了440多名官員。全球采購倡議又選擇了其他10個國家作為潛在合作伙伴：墨西哥、牙買加、巴拿馬、哥倫比亞、土耳其、蘇丹、肯尼亞、坦桑尼亞、莫桑比克、印度。隨著世界銀行將該倡議納入新的采購規(guī)則，各國對全球采購倡議等服務(wù)的需求很可能呈指數(shù)增加。最終，該類培訓(xùn)項目的規(guī)模須以數(shù)量級增加，才能產(chǎn)生必要影響。

電力非洲計劃

電力非洲計劃是一項美國總統(tǒng)的倡議，于2011年開始實施，旨在補足撒哈拉南部非洲的電力缺口。非洲大陸是世界上電力最為匱乏的區(qū)域，電力短缺極為驚人：57％的非洲人（6.21億人口）用不上電；非洲大陸總共發(fā)電422太瓦，低于法國的發(fā)電量；人均年消耗電量540千瓦時，相當于100瓦特電燈泡10個小時的耗電。這些數(shù)據(jù)令人吃驚，因而世界銀行把電力建設(shè)列為撒哈拉南部非洲的頭號基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”。電力非洲計劃在一個計劃下提供一攬子基礎(chǔ)設(shè)施支持，在美國政府支持計劃中獨一無二，而且它著力增加電力部門的私人投資而非僅僅提供公共資金。項目初期設(shè)置的目標為增加10000兆瓦的發(fā)電量，到2014年8月該目標調(diào)高至30000兆瓦。

電力非洲計劃提供交易支持、電力部門改革倡議、法律援助、能源服務(wù)交付能力建設(shè)、私人部門融資和投資動員、區(qū)域電力和能源貿(mào)易擴展、低碳能源和清潔能源開發(fā)支持等。與電力非洲計劃相關(guān)的美國政府部門包括美國國際開發(fā)署、海外私人投資公司、千年挑戰(zhàn)公司、美國貿(mào)易發(fā)展署和美國進出口銀行等。除美國政府相關(guān)部門外，電力非洲計劃還與瑞士等雙邊捐助者，非洲開發(fā)銀行、世界銀行、歐盟等多邊捐助者建立合作伙伴關(guān)系。

盡管電力非洲計劃是專注基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的有益探索，但它面臨一些限制。首先，它是總統(tǒng)倡議，如果下任總統(tǒng)選擇其他優(yōu)先項目，該計劃就會終止。2016年2月8日美國通過了電力非洲法案，電力非洲計劃獲得永久授權(quán)，降低了該項風(fēng)險。其次，電力非洲計劃希望提供支持的交易項目較為短缺，雖然該倡議資助的交易預(yù)計產(chǎn)生4100兆瓦的發(fā)電量，但適當?shù)慕灰醉椖咳院茈y確定。相反，工作重心轉(zhuǎn)向幫助準備合適的投資項目。

美國國際開發(fā)署的100家私營部門伙伴承諾，建設(shè)15吉瓦的發(fā)電項目和超過200億美元的電力工程投資，包括：

●非洲集團投資（私人）有限公司將設(shè)立2500萬美元養(yǎng)老金支持的可再生能源基金，主要為東非的市場導(dǎo)向的小型和中型可再生能源企業(yè)提供資金。

●非洲金融集團試圖完成340兆瓦的加納（Cen Power）項目，為30兆瓦的肯尼亞地?zé)崮茼椖刻峁┤谫Y，提供2000萬美元支持尼日利亞的電力部門私有化。它還計劃未來5年在電力非洲計劃國家促成10億美元的電力項目投資。

●奧德維奇國際將在尼日利亞建設(shè)450兆瓦的阿祖拉發(fā)電項目，預(yù)計投資7000萬美元。

●黑犀牛集團打算通過開發(fā)太陽能和天然氣發(fā)電項目，在尼日利亞和吉布提開發(fā)高達3940兆瓦的額外發(fā)電能力，并投資30億美元興建離岸天然氣管道系統(tǒng)，減少尼日利亞的天然氣消耗。

●丹麥資本管理公司及其三個投資組合公司（努力能源控股、Bio Therm能源、Fotowatio可再生風(fēng)險投資）計劃在西非投資1000兆瓦發(fā)電項目，包括風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、火力發(fā)電，投資總額超過10億美元，尤為關(guān)注加納。

●GG能源控股公司計劃投資5500億美元發(fā)展可再生能源項目，其中，2000萬美元用于坦桑尼亞太陽能光伏發(fā)電廠，1500萬美元用于加納、肯尼亞、坦桑尼亞的太陽能光伏和生物質(zhì)能發(fā)電設(shè)施，2000萬美元用于在目標國家建設(shè)至少100兆瓦的可持續(xù)能源物流中心。

●哈里斯將軍公司將以股權(quán)融資形式向圖爾卡納湖風(fēng)力發(fā)電項目投資700萬美元，風(fēng)電場位于肯尼亞，預(yù)計能提供300兆瓦的清潔電能；同時以股權(quán)融資形式向阿祖拉發(fā)電項目（尼日利亞）、辛吉達風(fēng)電場（坦桑尼亞）等項目注入5000萬美元。

●赫克特能源公司將投資8000萬元用于太陽能光伏項目，包括在坦桑尼亞首都多多馬批發(fā)售電的太陽能光伏項目。

●雷克雅未克地?zé)崮芄居媱澩瓿煽票忍犴椖浚挥诎Ｈ肀葋喌暮馁Y20億美元的500兆瓦地?zé)崮馨l(fā)電廠，在埃塞俄比亞另外投資20億美元開發(fā)500兆瓦地?zé)崮?，同時在電力非洲計劃國家促成20億美元的能源項目投資。

●共生能源公司將完成坦桑尼亞姆特瓦拉市的發(fā)電廠，以及基戈馬和通杜魯?shù)膬蓚€小型生物質(zhì)能發(fā)電項目以取代柴油發(fā)電，升級改造尼日利亞烏格力972兆瓦的天然氣發(fā)電廠，并在加納開發(fā)450兆瓦的天然氣發(fā)電廠。

結(jié)論和建議

本文表明美國政府支持國外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式存在局限。首先，美國沒有通過協(xié)調(diào)或戰(zhàn)略方式提供基礎(chǔ)設(shè)施支持，這與中國等其他國家截然相反。其次，幾年前美國政府就不再介入為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供直接貸款的商業(yè)行為，而且近期不可能改變，在這個意義上，制度缺陷顯而易見。第三，對于美國政府是否應(yīng)當提供有限的支持，存在明顯的政治分歧。2008年以來國會在更新進出口銀行的長期授權(quán)和延續(xù)海外私人投資公司的短期授權(quán)上進行的長期斗爭，是最好的例證。最后，對于專業(yè)機構(gòu)能夠支持的基礎(chǔ)設(shè)施類型，美國政府通過設(shè)定人為的限制措施作繭自縛。“碳上限”是這類限制的最明顯例證。

美國政府確實具備支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量資源和工具。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，美國也并未完全缺席，但由于缺乏清晰的戰(zhàn)略以及存在政治分歧，而束縛了自己的手腳。美國仍通過千年挑戰(zhàn)公司、海外私人投資公司和美國國際開發(fā)署為基礎(chǔ)設(shè)施項目提供一些融資，更重要的是在基礎(chǔ)設(shè)施項目具備融資條件前提供相應(yīng)支持，如為項目準備可行性研究與能力建設(shè)等提供支持，這樣受援國可以妥當?shù)匾?guī)劃戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施投資。在很多方面，這種支持比簡單提供貸款和融資更有價值。

盡管這些技術(shù)性手段很重要，但因缺乏相互協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它們的影響有限，難以服務(wù)美國的長期外交、經(jīng)濟和國家安全政策目標。美國仍是世界上最大的外援捐助國，每年提供超過300億美元援助。美國政府仍可采用戰(zhàn)略方式，有效整合并充分運用支持全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相應(yīng)資源，繼續(xù)扮演全球領(lǐng)導(dǎo)角色。

本報告不詳細討論美國進出口銀行面臨的政治挑戰(zhàn)，但應(yīng)當注意，它為美國公司開展國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持。進出口銀行為大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供政府支持資金和信用保證，這些投資項目沒有它就不具備可行性。這類支持的近期案例包括1550萬美元支持加納的醫(yī)院擴建項目、1080萬美元支持南非的機車成套設(shè)備項目，以及電力非洲倡議的相關(guān)項目。進出口銀行還為智利2010年8.8級地震后的基礎(chǔ)設(shè)施重建提供融資。進出口銀行授權(quán)在2015年7月到期，直到2015年12月該行才通過美國綜合撥款法案獲得重新授權(quán)。這次重新授權(quán)在四年內(nèi)有效。

隨著主要關(guān)切轉(zhuǎn)向質(zhì)量和長期投資回報，中國會發(fā)現(xiàn)在提供國際基礎(chǔ)設(shè)施上面臨劇烈競爭。不過中國已通過亞投行、新絲綢之路倡議等證明，在處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及將其與更廣泛的外交和國家安全目標相結(jié)合上，其已形成戰(zhàn)略方式。

未來幾年美國政府不可能對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持方式進行大幅調(diào)整，但美國可以也應(yīng)當利用現(xiàn)有工具更有作為。對于促進低碳和可再生能源的政策，以及對可能造成更大環(huán)境、社會和治理挑戰(zhàn)的水電站等項目一概反對的做法，美國必須進行審慎評估和權(quán)衡折衷。盡管這些政策具有很強的合理依據(jù)，但確實限制了美國支持發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項目的能力。國會對進出口銀行和海外私人投資公司的反對限制了美國的能力——恰恰處于工作重心應(yīng)當是給予這些機構(gòu)更大靈活性和更多授權(quán)的時候。下任政府義不容辭，應(yīng)當就美國如何支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達成一致性的戰(zhàn)略方針。具體而言，美國應(yīng)當采取雙管齊下的方法，兼顧美國政府機構(gòu)和多邊組織。

國際和多邊層面的建議

創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的戰(zhàn)略伙伴。日本等捐助國長期為基礎(chǔ)設(shè)施項目提供大量融資。美國應(yīng)當與這些捐助國合作，提高融資能力，擴大影響。

與日本合作增加亞洲開發(fā)銀行的特別資本。亞洲開發(fā)銀行的中尾總裁已提出財務(wù)計劃，將亞洲開發(fā)銀行的放貸能力從目前的每年150億～160億美元提高到220億美元左右。亞洲開發(fā)銀行在這方面可以也應(yīng)當做得更多。美國應(yīng)當與日本建立合作關(guān)系，增加亞洲開發(fā)銀行的特別資本，提高其整體放貸能力。作為該項努力的一部分，亞洲開發(fā)銀行應(yīng)當對其放貸實踐、人事政策和運行規(guī)范進行至上而下的審查。

對多邊開發(fā)銀行的實踐進行審議。美國是多邊開發(fā)銀行的主要股東，應(yīng)當確保其內(nèi)部流程和標準不會阻礙對基礎(chǔ)設(shè)施項目的及時審批。

提高對項目準備和能力建設(shè)的支持。美國不應(yīng)局限于提供基礎(chǔ)設(shè)施融資，應(yīng)當提供關(guān)鍵的規(guī)則改革和能力建設(shè)。除小型項目外，美國不可能為基礎(chǔ)設(shè)施項目提供大量直接融資（或融資擔(dān)保）。

通過對發(fā)展中國家公職人員的大規(guī)模培訓(xùn)，推動世界銀行的采購改革。世界銀行對其采購規(guī)則實施了影響深遠的改革，旨在從低價中標轉(zhuǎn)向壽命周期費用。美國貿(mào)易發(fā)展署開展的培訓(xùn)項目應(yīng)當增加規(guī)模，面向成千上萬的潛在學(xué)員，以創(chuàng)造引爆點。

美國政府層面的建議

制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期戰(zhàn)略。美國應(yīng)當對其相關(guān)機構(gòu)、工具和能力進行戰(zhàn)略整合，支持更有效的全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

對關(guān)鍵機構(gòu)進行長期國會授權(quán)。2015年7月，美國進出口銀行的國會授權(quán)到期（盡管最近獲得重新授權(quán)）；2008年以來，海外私人投資公司在年度授權(quán)下運轉(zhuǎn)。長期確定性能讓兩家機構(gòu)獲益，并提高靈活性。

為專業(yè)美國開發(fā)機構(gòu)提供更大支持。海外私人投資公司、美國貿(mào)易發(fā)展署和千年挑戰(zhàn)公司都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一系列直接或間接支持，應(yīng)當強化這些機構(gòu)以產(chǎn)生更大影響。這要求增加海外私人投資公司的全職雇員，使其每年能夠完成更多協(xié)議；增加美國貿(mào)易發(fā)展署的財務(wù)預(yù)算，使其能運用更多資源支持項目準備；繼續(xù)把基礎(chǔ)設(shè)施項目作為千年挑戰(zhàn)公司相關(guān)協(xié)議的優(yōu)先選項，同時更加重視與當?shù)卣?、多邊開發(fā)銀行、私營部門的聯(lián)合投資。

在國家層面優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施支持。在發(fā)展中國家的國家發(fā)展計劃中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常是重中之重。美國應(yīng)當在有助實現(xiàn)國內(nèi)承諾和發(fā)展重點的前提下，將支持他國將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。

審查現(xiàn)有倡議中可用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。一個很好的例子是未來糧食保障計劃，為支持小農(nóng)場主進入市場，該計劃已為農(nóng)村支路建設(shè)提供資金支持。

原文標題：Global Infrastructure Development： A Strategic Approach to U.S.Leadership