易本勝

國家高端軍事智庫角色如何定位

易本勝

專題—國家高端軍事智庫建設運行研究

美國國家高端軍事智庫—國防部凈評估辦公室，是一個被外界稱為“美軍核心智庫”的神秘機構。其前身為20世紀70年代初的國家安全委員會凈評估組，甚至可追溯到50年代初的國家安全委員會凈評價分委員會。該室自成立以來使用自主開發(fā)的凈評估方法，在塑造美國戰(zhàn)略決策和推動美軍轉(zhuǎn)型等發(fā)展方面發(fā)揮了重要而深遠的影響。其角色定位、運作程序和研究方法等均有獨特之處。雖然中美國情、軍情不同，但是其相關理念與做法對我國家高端軍事智庫建設運行仍不乏借鑒價值。

2009年12月23日，美國國防部發(fā)布第5111.11號指令《凈評估辦公室主任》（簡稱“指令”），是對凈評估辦公室（簡稱“凈估辦”）主任角色定位進行的最近一次確認和更新，包括目的、適用、定義、責任與職能（簡稱“職責”）、關系、權限、發(fā)放范圍、生效日期和參考資料等九個部分，涉及美高端軍事智庫—凈估辦建設運行的若干要件，內(nèi)涵十分豐富。美軍強調(diào)個人負責，這里作為規(guī)范對象的凈估辦主任，他既代表著主任這一領導職位，也代表了凈估辦這個組織機構。

執(zhí)行法定凈評估工作的專職機構

指令在“目的”一節(jié)從總體上開宗明義地指出：一是依法頒令，以更新凈估辦主任職責、關系及權力；二是明責授權，授權凈估辦主任以國防部指示形式公布相關政策。

所謂依法頒令，即“根據(jù)《美國法典》第10章第113節(jié)授予國防部長的權力，重新頒布國防部第5111.11號指令《凈評估辦公室主任》，以更新凈估辦主任的職責、關系及權力”。根據(jù)美國法律，凈評估既是國防部長提交的成果，同時也是他履行職責的工具。現(xiàn)行《美國法典》對國防部長的凈評估職責有三條規(guī)定：一是每年向國會提交一份包含對美國及其盟友武裝力量在防務能力和計劃方面與其潛在對手相比的綜合性凈評估的報告。二是規(guī)定報告的內(nèi)容應包括：美國及其盟友武裝力量與對手在防務能力和計劃方面的對比；對報告提交前5年和未來幾年中這些能力和計劃的審查；對國防部短期內(nèi)重建或擴展防務能力和計劃以應對威脅所用手段的描述；在全面評估以及戰(zhàn)略和地區(qū)評估中，反映當年向國會提交的預算和5年防務計劃中確認的美國武裝力量防務能力和計劃，并確認其中美國武裝力量防務能力的缺陷。三是在總統(tǒng)當年向國會提交預算的同時向國會提交年度報告，并區(qū)分保密和非保密兩種形式。這便是對凈估辦角色定位的原始依據(jù)和基本遵循。

所謂明責授權，即“授權凈估辦主任作為直接向國防部長報告的主要參謀助手，根據(jù)賦予的職責和權力，以國防部指示形式公布國防部政策”。這段話表達了兩層意思：一是凈估辦主任有職，是國防部長的主要參謀助手。二是凈估辦主任能以國防部指示形式公布國防部政策。作為一個重要“國防部機構”的負責人可以發(fā)布國防部指示，傳達國防部長的聲音，名正言順地代為“擬旨”和“宣旨”并“奉旨”行事，以更好地組織落實國防部長批準的相關政策，防止抵觸和減少政策執(zhí)行過程中的阻力。

國家層面凈評估的牽頭組織機構

指令“適用”一節(jié)明確其“適用于國防部長辦公廳、各軍種部、參聯(lián)會主席辦公室與聯(lián)合參謀部、各作戰(zhàn)司令部、國防部監(jiān)察長辦公室、國防部各業(yè)務局、國防部各野戰(zhàn)機構，以及其他國防部內(nèi)的組織實體（統(tǒng)稱國防部機構）”。這些都是凈估辦要與之打交道的機構，而凈估辦才是執(zhí)行凈評估職能的主體。

凈評估職能由國安會轉(zhuǎn)移至國防部并由凈估辦獨立執(zhí)行后，最根本的變化就是不再由“官僚”主導，但是為了確?！靶●R拉大車”（凈估辦只編15人，另有項目合同制雇員50人左右），特別是適時掌握真實情況，仍然需要官僚和官僚機構的配合支持。也就是說，作為高端軍事智庫，凈估辦既要獨立運作，又要深入官僚體系之中，具有“半機關、半實體”的特點。不僅如此，凈估辦還要與其他政府機構和非政府機構建立聯(lián)系。從工作實踐看，它作為一個“小核心”早已與“大外圍”眾多智庫構成了龐大的凈評估網(wǎng)絡。其中包括：蘭德公司、國家戰(zhàn)略研究所、傳統(tǒng)基金會、布魯金斯研究所、企業(yè)研究所、卡內(nèi)基國際和平基金會、國防大學戰(zhàn)略研究所、海軍分析中心等著名智庫。

幫助國家保持競爭力的綜合分析機構

凈估辦作為國家高端軍事智庫主要運用自主開發(fā)的凈評估方法。指令在“定義”一節(jié)將凈評估術語定義為“對決定國家相對軍事能力的軍事、技術、政治、經(jīng)濟和其他因素的比較分析。目的是確認值得高層防務官員注意的問題和機遇”。而國防部長要對美國軍事能力相對于競爭者所處的地位提出咨詢建議，就需要這種為了達到準確性和適當性不限制提出問題和信息使用，將敵我雙方的數(shù)據(jù)拿到一起來比較的方法。政治、經(jīng)濟、社會和技術變化的速度日益加快，使得安全環(huán)境總是動態(tài)變化，并令人迷惑甚至不安，而凈評估正是認識和應對這些挑戰(zhàn)的有效工具，“被具有遠見的領導人視為在不斷變化的安全環(huán)境中幫助美國保持競爭力的重要方法”。

國家凈評估關注最寬泛意義上的國家安全。旨在通過發(fā)現(xiàn)并闡述重大國家安全問題的本質(zhì)，為戰(zhàn)略和政策制定者提供深刻見解。它既能查找問題又能發(fā)現(xiàn)機遇，通過定期和不定期為國家安全“搞體檢”和“作診斷”，向總統(tǒng)、國安會和國防部長提供下列問題的答案：我們是否有問題？如果有，問題有多嚴重？發(fā)展趨勢是好是壞？導致問題的根本原因何在？如此從國家安全活動若干方面，對美國和對手進行比較，能夠更加均衡和詳細地對“真實世界”中國家安全活動的性質(zhì)及其問題與機遇作出分析，能使戰(zhàn)略和政策制定者更好地理解當前形勢，而有了對形勢的更好把握就可以引領防務態(tài)勢的轉(zhuǎn)變。

國家指揮當局履職盡責的參謀助手和顧問機構

指令在“職責”一節(jié)明確：“凈估辦主任是國防部長在凈評估方面的主要參謀助手和顧問?！辈①x予這一角色七項職責。

開展凈評估活動“以其他國家或國家集團相應能力為參照，發(fā)展協(xié)調(diào)針對美國軍事能力和潛力所具地位、發(fā)展趨勢及未來前景的凈評估活動，以便為美國確定新增的或未來的威脅與機遇”。包括在指定戰(zhàn)區(qū)、地區(qū)、職能或任務中，美國和外國當前的和正在規(guī)劃中的軍事能力，以及特定能力、戰(zhàn)術、理論和武器系統(tǒng)等方面的凈評估活動，力求為國防部長及其他高級防務官員就顯現(xiàn)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)問題或機會窗口提供早期預警，以期最終獲得與競爭對手的相對優(yōu)勢。

美國國防部部長阿什頓?卡特

擔當凈評估顧問“針對國防部長向總統(tǒng)和國會提交的年度報告、國會聽證以及與外國政府討論中任何凈評估部分，開展凈評估活動、提出建議并擔當顧問，以及為參聯(lián)會主席凈評估活動的準備活動提供建議”。人們常說凈估辦主任有直通車、建議能直達頂層，這便是其直接對國家指揮當局負責、不受官僚挾制的基本依據(jù)。

提供凈評估協(xié)助“在國安會展開的國家凈評估活動中，提供指導與參謀協(xié)助并代表國防部長；在同情報機構聯(lián)合的凈評估活動中作為國防部長辦公廳的首要節(jié)點行動”。國安會凈估組轉(zhuǎn)為國防部凈估辦后，其原有權力和使命并沒有解除。正如卡爾博爾所言：“馬歇爾現(xiàn)在負責實施由他自己授權的凈評估，不過他不用向自己匯報，也不用評價自己的成果。”以此觀之，凈估辦主任在國防部內(nèi)僅次于國防部長，可謂“一人之下、萬人之上”，而他在國安會中又常常代表國防部長，并且國防部長的任期大都不足馬歇爾任期的十分之一，其影響往往蓋過國防部長就不足為奇了。

《美國法典》

支持凈評估發(fā)展“為在國防部內(nèi)改善與發(fā)展凈評估提供支持，包括但不限于維護、保存歷史上所有渠道情報和友方力量數(shù)據(jù)的資料館”。這既是高端智庫履職盡責的需要，也是“三軍之事莫重于密”和“成大事者不與眾謀”的必然要求所致。掌管“所有渠道情報和友方力量數(shù)據(jù)”至關重要，因為如果缺乏情報數(shù)據(jù)信息保障，那么凈評估就只能是“無米之炊”。這也是其與外情不脫節(jié)的根本保證。但僅此還不夠，因為情報界和軍種部所能和愿意提供的東西在種類、數(shù)量、制式、完整程度上都還存在問題，凈估辦必須建立并維護自己的情報數(shù)據(jù)資料館。

提供客觀分析“根據(jù)要求或確定的必要性對政策、理論、戰(zhàn)略、目的和目標提供客觀分析”。這意味著凈估辦主任可以對上述各點“評頭論足”和“說三道四”，對他而言真正是“學術無禁區(qū)”。這是一項重要使命，但也是其討嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客觀分析，而不是“越俎代庖”，甚至“搶地盤”或“搶飯吃”。

審查評估信息即“根據(jù)需要，與國防部官員進行協(xié)調(diào)，以保證國防部文件、審議和討論反映恰當?shù)摹⒓皶r更新過的評估信息”。這是在國防部長核準前的預審、初審或補審工作，是對國防部長手臂的延伸，以使其從瑣碎業(yè)務事項中解脫出來，集中精力把握目標、方向和路線。

執(zhí)行其他事項“履行國防部長和副部長指定的其他職能（私下交辦事項）”。國防部長作為國防部的總戰(zhàn)略家，直接的凈評估支持可以改善他們個人的表現(xiàn)，也可以改善國家的安全狀況。五角大樓的每個計劃行為的周期都需耗費數(shù)年時間，且需特別大的整合力量，這讓國防部長很難提出一些他不知道答案的問題，很難在實時的、快速變化的環(huán)境中創(chuàng)新，在機構框架外尋找可選方案。為了不打斷龐大計劃機器的運作，或者不要被其惰性所綁架，國防部長需要在私下提出問題，并秘密地獲得答案（對問題的評估和建議）。也就是說，他需要“親兵式”的機構協(xié)助思考各種建議、做出戰(zhàn)略選擇。

輔助政策和戰(zhàn)略制定與落實的跨部門協(xié)調(diào)機構

指令在“關系”一節(jié)明確凈估辦在履行規(guī)定的職責時與國防部和其他政府機構有四種工作關系。

直達報告“直接向國防部長和國防部副部長報告”。這是決定凈估辦發(fā)揮重要影響的一個得天獨厚的條件，使得它能夠擺脫國防部內(nèi)部斗爭的束縛，將見解立即轉(zhuǎn)達給國防部的最高領導，避免其獨立的分析預測受到任何組織的干擾和一些建議在較低層面被消耗掉，同時也使它成為國防部長的個人顧問，甚至秘密咨詢渠道。

交換信息“與具有并行或相關職能的國防部其他官員、國防部機構領導，以及其他聯(lián)邦官員協(xié)調(diào)并交換信息”。凈估辦要與各軍種、各部門、各組成機構打交道，就一些出現(xiàn)的問題進行討論，以在國防部長面對各種相互矛盾的觀點時，能為其提供正式計劃程序以外的觀點，幫助他形成自己的綜合結(jié)論。

避免浪費“在可能的情況下，運用國防部以及其他聯(lián)邦機構的現(xiàn)有系統(tǒng)、設施和服務以避免重復，并實現(xiàn)最大的效益和節(jié)約”。美軍為凈評估創(chuàng)建了許多系統(tǒng)、設施和服務，但并不總是新設機構、建造設施、研發(fā)系統(tǒng)，而是更多地租借和改造，務使每一步的建設成果都看得見、摸得著、用得上，絕不是用許多年建設一個盡善盡美的東西，在建成之前無所作為。

保持協(xié)調(diào)“國防部長辦公廳其他官員以及國防部機構領導應在本指令所賦予的權力、職責相關的所有事務上，與凈估辦主任進行協(xié)調(diào)”。強調(diào)其他相關機構領導有責任和義務，積極主動地配合支持凈估辦及其凈評估工作。

國防部內(nèi)享有至高無上特權的研究機構

為確保完成使命任務，指令在“權限”一節(jié)授予凈估辦主任在履行被賦予的職責時，享有四項權力。

政策發(fā)布權“以國防部指示的形式發(fā)布指令賦予權力與責任范圍內(nèi)的國防部政策，包括提議與國防部官員和國防機構領導共同履行職責的權力”。而且，在賦予的職責范圍內(nèi)，“有權力發(fā)布其他國防部指示、國防部手冊，以及一次性指令類備忘錄，以落實國防部長批準的政策”。只不過，其“下達給各軍種部的指示應通過相關軍種部長下發(fā)。下達給各作戰(zhàn)司令部的指示通常應經(jīng)參聯(lián)會主席傳達”。這些權力不得下放，以避免政出多門與令出多門。

機密知情權凈估辦主任可“根據(jù)國防部指示《信息收集與報告》獲得各種報告和信息，以執(zhí)行被賦予的職責”。雖然美軍向來以開放著稱，但在一些時候相關信息并不能輕易獲得。大多數(shù)機構拒絕分享信息，尤其那些安全領域的最高信息，或是那些可能被分析利用而對其小團體利益構成威脅的敏感信息。但是，如果沒有充分的信息保障，那么凈評估就不可能形成“全面的圖景”，更不可能有全面的能力整合。

吁請協(xié)助權“在需要時與國防機構領導直接溝通，以執(zhí)行被賦予的職責，包括傳達有關建議和協(xié)助方面的需求”。凈估辦主任可直接向國防機構領導提出有關協(xié)助的需求和支援配合的建議。只是與各軍種部的溝通，應在凈估辦主任和各軍種部長或其委托人，或由國防部長指定的委托人之間完成；而與各作戰(zhàn)司令部司令的溝通，通常應通過參聯(lián)會主席來傳達。意在避免運作過程中節(jié)外生枝而引起思想上的混亂，或?qū)φ９ぷ髦刃蛟斐筛蓴_。

溝通自主權凈估辦主任被授權“在執(zhí)行所賦予的職責時，與其他執(zhí)行機構官員、立法機構代表、國家和地方官員、外國政府機構代表，以及公眾人員以適當方式進行溝通”。只是與立法機構代表的溝通，應與主管立法事務的助理國防部長和負責主計的副國防部長兼首席財務官以適當方式協(xié)調(diào)，并與國防部立法計劃保持一致。

凈評估辦公室原主任馬歇爾與美國前總統(tǒng)布什

綜合運用非政府研究組織智力資源的樞紐機構

指令明確其發(fā)放范圍“無限制，可向公眾發(fā)放，并可通過網(wǎng)絡在國防部網(wǎng)址上獲取”，并不局限于指令第二條明確的適用范圍，體現(xiàn)出既高度保密又非常開放的智庫特性和“有所保、有所不保”的保密原則。這是凈估辦能夠承上啟下、左右逢源，特別是有效運用非政府組織智力資源的重要保障。美國人認為精英創(chuàng)造歷史，同時認為公眾亦具有強大的力量。通過引導公眾輿論，強化其國防意識，可減少政策執(zhí)行的阻力。同時，使凈評估內(nèi)外透明，亦便于國會監(jiān)督以爭取信任與支持。事實上，美國已形成一個“以凈估辦為核心、眾多著名智庫為外圍支點”的凈評估網(wǎng)絡，有人因此評價凈估辦“無可替代地成為了聯(lián)邦政府聯(lián)系非政府研究機構與人員的中心”。

責任編輯：劉靖鑫