丁兆忠，李照春

（軍事經(jīng)濟學院，湖北　武漢　430035）

中國特色PPBE國防預算制度改革研究

丁兆忠，李照春

（軍事經(jīng)濟學院，湖北武漢430035）

在當代，中國引入PPBE國防預算制度，是一項極其復雜且艱巨的工程。盡管中國的國情、軍情與美國有一定的差異，但由于PPBE制度符合現(xiàn)代國防資源配置效率的內(nèi)在要求，且其高效率是通過長期實踐證明的。因此我們完全可以吸收PPBE制度的合理內(nèi)核，在堅持我國基本的政治、經(jīng)濟制度的前提下，對美國PPBE制度進行適當改進，把反映現(xiàn)代國防資源配置規(guī)律的科學規(guī)范與中國的國情、軍情有機結(jié)合起來，與新軍隊體制改革結(jié)合起來，實行PPBE制度的“中國化”，建立具有中國特色的PPBE國防預算制度。

中國特色；國防預算；改革

一、美國國防預算制度改革啟示

1、增強軍事能力建設

規(guī)劃階段的指導思想由“基于威脅”轉(zhuǎn)向“基于能力”，充分體現(xiàn)了作戰(zhàn)需求部門在規(guī)劃制定中的作用，使得軍事需求同規(guī)劃、計劃更加協(xié)調(diào)地融為一體。軍事分配與軍事戰(zhàn)略緊密結(jié)合的一個重要方面就是通過優(yōu)化軍費結(jié)構(gòu)不斷加強軍事戰(zhàn)略能力建設。軍費投入作為全面提升軍事戰(zhàn)略能力的重中之重，只有優(yōu)化資金投向投量，才能最有效地發(fā)揮它的杠桿作用，整合優(yōu)化軍隊建設結(jié)構(gòu)。要努力尋找制約軍隊機械化、信息化建設的“瓶頸”，加大對“瓶頸”的投入，要把軍費投入重點放在提升軍事戰(zhàn)略能力上，通過關(guān)鍵部位的躍升帶動軍隊現(xiàn)代化建設的全局。要圍繞著戰(zhàn)略重點，加大軍事人力開發(fā)、培訓和吸引的投入，增強軍事人力開發(fā)和吸引能力；加大對科研的投入，增強先進武器的研制能力；加大對戰(zhàn)略武器的投入研發(fā)，增強戰(zhàn)略威懾能力；加大對精確制導武器的研發(fā)和引入，增強遠程精確打擊能力；加大對戰(zhàn)略后勤的投入，增強戰(zhàn)略投送和支援能力；加大對國防動員的投入，增強經(jīng)濟向國防的轉(zhuǎn)化能力。

2、規(guī)范軍事分配程序

在美軍PPBE系統(tǒng)中計劃和預算評審需同時進行，提高了效率，簡化了程序，《上報概算》的依據(jù)由《計劃決策備忘錄》變?yōu)椤稇?zhàn)略規(guī)劃指南》和《聯(lián)合計劃指南》。這樣一來，使得預算、計劃同規(guī)劃階段的結(jié)合更連貫、更緊密，更能反映未來作戰(zhàn)的實際需求。我軍建設的重大項目規(guī)模大、建設周期長、投資高，在軍費的投向投量上占有重要比重。如大型的武器裝備、機場、導彈陣地等在功能上具有不可替代性以及建成后的不可逆轉(zhuǎn)性，一旦出現(xiàn)失誤，將造成巨大損失。計劃與預算評審結(jié)合起來同時進行有利于作戰(zhàn)需求與預算約束的有機統(tǒng)一。任何重大項目決策都是從需要與可能的角度考慮，量力而行，不定達不到的目標，不做辦不到的事情，要堅持科學的精神，把需求建立在科學論證包括技術(shù)論證的基礎(chǔ)上，防止主觀臆斷情況的發(fā)生。

3、實行績效度量評析

PPBE增加了執(zhí)行評審階段，更加注重執(zhí)行過程中的評估和投資效益的考核。執(zhí)行評審涵蓋了計劃與預算的全過程，執(zhí)行評審通過績效度量分析計劃和預算執(zhí)行的情況，評估產(chǎn)出效益有利于提高國防資源配置決策水平?？陀^評價軍費分配效益，有利于促進我軍各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面要逐步建立客觀、公正、規(guī)范的效益評價機制，形成從預算安排、經(jīng)費開支使用到事業(yè)成果評估的一整套效益考評機制；另一方面要科學確定軍費管理指標的期望值，從軍費管理實際出發(fā)，區(qū)分不同情況，分清單位層次、類型與費用性質(zhì)，逐步建立粗細簡繁相適宜，定量定性相間的一整套軍費效益評價指標體系。

圖1　預算體制各系統(tǒng)基本關(guān)系圖

二、構(gòu)建中國特色PPBE國防預算主體關(guān)系的基本框架

為有效約束各預算主體追求各自局部利益最大化的行為，根據(jù)目前的軍事體制改革，應牢牢把握習總書記提出的“軍委總管，戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)，軍種主建”原則。在此基礎(chǔ)上，科學構(gòu)建軍隊預算體制的基本框架，有效規(guī)范軍事資源配置過程中與軍隊、軍隊內(nèi)部各預算主體之間的關(guān)系。新的軍隊預算體制主要包括預算決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、調(diào)控系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，其基本關(guān)系如圖1所示。

三、完善中國特色PPBE國防預算改革的機構(gòu)設置

根據(jù)上文構(gòu)建的基本框架，與目前的國防預算體制相比，變化較大的是國防預算決策系統(tǒng)、調(diào)控系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，其中共有三處變化。

1、建立國防建設指導委員會

在目前的國防領(lǐng)導體制下，國家對國防的領(lǐng)導職權(quán)由全國人民代表大會、國家主席、國務院、中央軍委共同行使。人民代表大會和國家主席行使國防武裝力量的使用權(quán)；國務院負責領(lǐng)導和管理武裝力量的建設事業(yè)；中央軍委行使武裝力量的指揮權(quán)和具體負責武裝力量的建設事業(yè)；中共中央政治局及其常委是中國的武裝力量建設和使用的最高領(lǐng)導機構(gòu)。

在中共中央政治局及其常委作出最終決策之前，必須做大量的前期準備工作，而且必須由國務院和中央軍委共同配合才能做好。但目前在國務院和中央軍委行使對武裝力量領(lǐng)導職權(quán)的過程中，由于對于如何進行武裝力量建設缺乏協(xié)調(diào)機構(gòu)，因而總是各自從己方的角度考慮問題，難以協(xié)調(diào)國家經(jīng)濟建設與武裝力量建設的關(guān)系。國防部只是國務院的一個部，基本上是負責處理與外軍的關(guān)系。因此有關(guān)國防建設的重大問題，如國防發(fā)展戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略方針、武裝力量的總體規(guī)劃以及武器裝備的研發(fā)計劃基本上都是由中央軍委提出來的。由于所處的位置不同，中央軍委更多的強調(diào)國防和軍隊建設的重要性，而國務院強調(diào)的是經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性與可協(xié)調(diào)性。

為了解決目前我國國防領(lǐng)導體制中存在的問題，有必要建立一個介于中央軍委和國務院的機構(gòu)即國防建設指導委員會。其主要承擔以下職責：一是負責協(xié)調(diào)國家經(jīng)濟建設和國防建設的關(guān)系；二是審議國防發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與建設計劃；三是負責審議年度國防預算草案；四是就國防發(fā)展的規(guī)劃、計劃、預算提出建議意見。國防建設指導委員會，不僅起著協(xié)調(diào)國防部門和政府部門關(guān)系的作用，還可以為中共中央政治局、國務院和中央軍委提供決策咨詢服務。

2、成立國防預算規(guī)劃局

當前國防部門內(nèi)部的預算體制存在以下問題：國防預算編制機構(gòu)設置不科學；國防建設長期規(guī)劃、中期規(guī)劃與年度國防預算制定不緊密；國防預算不連續(xù)；國防資源配置缺乏效率。

為了解決上述問題有必要將國防預算的編制機構(gòu)從后勤財務和裝備財務部門中分離出來，將制定國防建設中長期計劃的部分職能從有關(guān)部門中分離出來，將這兩部分職能合并來專門設置直接隸屬于中央軍委和各級黨委的規(guī)劃、計劃與預算三位一體的職能機構(gòu)，暫定名為國防預算規(guī)劃局。同時，合并與調(diào)整目前的后勤財務部門與裝備部門，將其作為隸屬于后勤系統(tǒng)專門負責經(jīng)費保障的勤務部門，歸口辦理所屬單位和本級業(yè)務部門的經(jīng)費劃撥、結(jié)算報銷，以及從事會計核算、分項經(jīng)費和單位經(jīng)費決算、管理等業(yè)務工作。

國防預算規(guī)劃局作為軍隊的總代表，只屬于中央軍委，局長由國防部長擔任，組成人員有各軍兵種領(lǐng)導、大單位有關(guān)領(lǐng)導和各類專家。其主要任務是：對未來國家安全形勢作出量化評估；依據(jù)國家安全的形勢、國防建設現(xiàn)有水平和國家長、中、短期可能提供的資源總量與結(jié)構(gòu)，參照軍事需求部門提出的需求計劃，作出長期、中期和近期安排；編制全軍的規(guī)劃、計劃和預算。

3、建立戰(zhàn)略研究所

為有效防止因決策失誤而造成的各種損失和浪費，并為決策者提供必要的參謀和咨詢，有必要建立咨詢系統(tǒng)。當前面對復雜多變的國內(nèi)外環(huán)境和大量真實程度不等的信息資料，更需要具有善于審時度勢的判斷能力。由于受到人的知識水平、認知能力、經(jīng)驗多少等因素限制，人的理性決策能力是有限的。為了進行科學決策，有必要依靠咨詢系統(tǒng)提供和分析情況，參與各種行動方案的論證，為預算決策者作出科學決策而提供參考建議和意見。因此需建立戰(zhàn)略研究所，由具有豐富預算經(jīng)驗和專業(yè)知識的人組成，由政府出資建立。其主要承擔較為復雜的長遠戰(zhàn)略性決策項目研究，為有關(guān)組織和單位提供報告，供決策者參考，通常適用于為國防建設指導委員會的預算制定提供咨詢服務。

這樣，在新體制中，國防預算決策權(quán)由國防預算需求方總代表（國防預算規(guī)劃局）與國防預算供給方總代表（國家財政部）及國防建設指導委員會和中共中央政治局行使，其中中共中央政治局行使最高決策權(quán)。國防預算規(guī)劃局行使調(diào)控權(quán)，接受各軍兵種（陸軍部、火箭軍、空軍、海軍）聯(lián)勤部的規(guī)劃、計劃、預算建議，站在全局整體的角度編制全軍的規(guī)劃、計劃、預算；將方案提交給后勤保障部，由財務局將方案進行執(zhí)行，具體由各軍兵種（陸軍部、火箭軍、空軍、海軍）聯(lián)勤部以及事業(yè)部門執(zhí)行。國家審計署、軍隊審計部門和軍隊財務部門則行使預算監(jiān)督權(quán)，其中國家審計署主要是受國家財政部委托對軍隊預算執(zhí)行情況進行審計，中央軍委主要行使宏觀調(diào)控和制定軍事財經(jīng)法規(guī)、政策的權(quán)利。戰(zhàn)略研究所為中央政府和國防部門最高層的預算制定提供咨詢服務。這樣，國防預算決策、執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)控和咨詢“五權(quán)”相對獨立，相互制約，各司其職，各負其責，共同構(gòu)成決策科學合理、執(zhí)行嚴格有效、監(jiān)督制約嚴密、調(diào)控靈活高效、咨詢?nèi)婢C合的PPBE國防預算管理體制的基本框架。

［1］劉宏剛、張諍敏、唐峰：PPBE系統(tǒng)運行機制分析及啟示［J］.裝備指揮技術(shù)學院學報，2008（5）.

［2］傅蓉：美國PPBE系統(tǒng)運行的分析及啟示［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2013（3）.

［3］葛祥：淺析加強軍隊規(guī)劃、計劃與預算有效性銜接——基于美軍PPBE體系的啟示［J］.當代經(jīng)濟，2015（18）.

（責任編輯：熊亞）