鄭 穎
(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350008)
?
理論與實踐規(guī)矩與創(chuàng)新
——《福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則》及獲獎案例解讀
鄭穎
(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院福建福州350008)
2013年,福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳將編制城市景觀風貌專項規(guī)劃作為保護山水格局、延續(xù)城市文脈、塑造城市特色的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在全省抓落實,并發(fā)布《福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則》指導(dǎo)全省專規(guī)編制。文章以兩個獲獎項目為案例,總結(jié)了本輪城市景觀風貌專項規(guī)劃中的六大要點,重點探討了《導(dǎo)則》理論如何進行項目落實,《導(dǎo)則》框架與項目個性的關(guān)系等問題,最后總結(jié)其實施階段的三大成效。
城市景觀風貌專項規(guī)劃;規(guī)劃導(dǎo)則;獲獎案例解析
2013年,按照建設(shè)清新福建的總部署,福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳將編制城市景觀風貌專項規(guī)劃作為延續(xù)城市文脈、保護城市山水格局、塑造城市特色的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在全省抓落實。為規(guī)范全省城市景觀風貌專項規(guī)劃編制內(nèi)容和深度、提高規(guī)劃編制質(zhì)量,福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2013年研究編制并發(fā)布實施《福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則》(以下簡稱《導(dǎo)則》),以指導(dǎo)全省六十多個縣市的專規(guī)編制[1]。福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院作為《導(dǎo)則》的主要編制單位,特地選取了省內(nèi)較具代表性的兩個城市——南平和晉江,開展案例實證研究,作為與《導(dǎo)則》配套的實例示范推廣。
《導(dǎo)則》的編制研究啟動于2013年初,當時國內(nèi)城市景觀風貌專項規(guī)劃的編制處在“百花齊放”、沒有統(tǒng)一規(guī)范標準的局面下。省住建廳組織以省院為主,召集省內(nèi)各地市規(guī)劃管理部門及多家規(guī)劃院共同探討,結(jié)合省情及地方需求,并針對現(xiàn)有景觀風貌專項規(guī)劃往往止于意向描述、尚在務(wù)虛層面的不實用難落地的問題,于2013年10月發(fā)布了《福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》,對全省的專項規(guī)劃編制進行引導(dǎo)。
《導(dǎo)則》針對城市景觀風貌專項規(guī)劃的目標訴求,確立了“統(tǒng)領(lǐng)·管控·示范”的規(guī)劃內(nèi)容與成果框架——包括“1+N”體系規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、特控區(qū)圖則管理控制、“三邊三節(jié)點”實施示范三大部分[2]。第一部分:統(tǒng)領(lǐng),應(yīng)在項目初期進行重點預(yù)判,根據(jù)城市景觀風貌建設(shè)主要矛盾和特點,確定需要重點考慮的“N”個方面;第二部分:管控,要求以特控區(qū)圖則的成果形式與城市控制性詳細規(guī)劃銜接,以便將景觀風貌規(guī)劃意圖納入城市建設(shè)用地管理體系;第三部分:示范,要求結(jié)合政府行動,建立近期建設(shè)性行動項目庫,推進“三邊三節(jié)點”示范項目落地。通過這三個部分,統(tǒng)籌規(guī)劃、管理、建設(shè)三大環(huán)節(jié),將景觀風貌規(guī)劃由務(wù)虛層面向務(wù)實層面推進,詳見圖1。
圖1 《導(dǎo)則》規(guī)劃框架示意(根據(jù)白敏《統(tǒng)領(lǐng)·管控·示范-<福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則(試行)>解讀》插圖改繪)
該導(dǎo)則是省級層面較早出臺的城市景觀風貌專項規(guī)劃編制導(dǎo)則之一,在此之前其他省份也發(fā)布過類似的導(dǎo)則,而我省《導(dǎo)則》最突出的特點是:將專項規(guī)劃與建設(shè)管控接軌,明確要求借鑒控規(guī)編制手法,以特控區(qū)圖則的成果形式將總體和系統(tǒng)層面的景觀風貌規(guī)劃意圖落實到具體區(qū)塊中,進而能將景觀風貌控制要求納入建設(shè)項目土地出讓條件中。
2.1南平、晉江城市景觀風貌專項規(guī)劃概述
《南平市中心城區(qū)景觀風貌專項規(guī)劃》和《晉江市中心城區(qū)景觀風貌專項規(guī)劃》作為《導(dǎo)則》的案例實證研究,在遵循上述技術(shù)路線的同時,又由問題導(dǎo)向出發(fā)各有側(cè)重。
南平屬于福建省典型的山區(qū)城市,歷史悠久,風貌資源豐富多樣,但城市建設(shè)囿于用地限制,忽略了對風貌資源的挖掘。因此,《南平市中心城區(qū)景觀風貌專項規(guī)劃》提出山水尋根、文化訪古、營城利民的三大策略進行風貌規(guī)劃,塑造城市特色;通過與單元控規(guī)的同步銜接,制定管控圖則,增強風貌管控的可實施性;重點策劃和設(shè)計了“三邊三節(jié)點”項目庫,統(tǒng)領(lǐng)三江六岸的核心景觀資源[3]。
晉江屬于福建省沿海經(jīng)濟較發(fā)達城市,其風貌建設(shè)的主要矛盾是經(jīng)濟發(fā)展與景觀資源保護的矛盾,因此側(cè)重“規(guī)劃控制”方面的要求。《晉江市中心城區(qū)景觀風貌專項規(guī)劃》針對晉江城市快速拓張下孱弱的城市意象,從維護自然山水格局、傳承閩南文化、優(yōu)化人工秩序三大方面重塑城市意象作為規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng);通過劃定“7類68處”圖則管控,將規(guī)劃意圖落實到具體區(qū)塊中,加強景觀風貌規(guī)劃的操作性;通過征求部門意見、調(diào)查問卷等方式策劃了“6類35個”示范項目,作為近期發(fā)展的項目庫[4]。
2.2城市景觀風貌專項規(guī)劃重點問題解析——以獲獎項目為例
南平、晉江兩個項目的實踐,對《導(dǎo)則》形成了很好的驗證,同時在項目編制過程中,也有不少突破《導(dǎo)則》和個性化創(chuàng)作的內(nèi)容。貫通理論與實踐之聯(lián)系,比較規(guī)矩與創(chuàng)新之關(guān)系,本文總結(jié)了城市景觀風貌專項規(guī)劃編制中六個比較重要的問題在此與各位讀者進行探討,均以2015年獲獎的南平和晉江城市景觀風貌專項規(guī)劃為代表案例。
2.2.1編制內(nèi)容的側(cè)重點
本輪城市景觀風貌專項規(guī)劃要重點抓4個內(nèi)容:一是找特色。風貌規(guī)劃之所以受到重視,最重要的一個背景是針對“千城一面”,因此通過對地方資源的全面梳理、評價與元素提煉,最終找到城市的特色定位,是風貌規(guī)劃的根本任務(wù)之一;二是景觀風貌要素引導(dǎo)。圍繞地方特色的實現(xiàn),根據(jù)所在城市的特點選擇相應(yīng)要素來強化。其中,針對我省的自然環(huán)境特征,本輪的景觀風貌規(guī)劃特別強調(diào)大山大水格局的保護,作為要素指引的必選動作;三是劃定景觀風貌特別控制區(qū),明確范圍和控制要求,希望能通過對城市景觀敏感度最高的區(qū)域管控,達到以點帶面,連點成片的效果;四是銜接宜居行動計劃,對“三邊三節(jié)點”建設(shè)項目做出安排。這4個內(nèi)容是本輪風貌規(guī)劃所希望能基本達到的目標。
2.2.2系統(tǒng)要素引導(dǎo)的深度
《導(dǎo)則》中列舉了山水風貌格局、古城風貌特色格局保護、開敞空間、城市色彩等十數(shù)個要素指引內(nèi)容,從目前提交的規(guī)劃來看,大部分規(guī)劃在系統(tǒng)要素引導(dǎo)上均是求全求廣。這是不是《導(dǎo)則》所提倡的呢?實際上,由于景觀風貌外延甚廣、要素諸多,專項規(guī)劃實際上是一個巨系統(tǒng)規(guī)劃,包含諸多子系統(tǒng)規(guī)劃,它的要素無論怎樣枚舉都不免掛一漏萬[1]。《導(dǎo)則》編寫的初衷,是希望不同的城市能夠有不同的側(cè)重點,專項規(guī)劃應(yīng)選擇其中與城市特點緊密結(jié)合、對城市特色具有決定性意義的若干子系統(tǒng)進行重點謀劃,不求多求全,只求針對性強、能見實效。也許對于A城山水格局是它的關(guān)鍵要素,比如武夷山、連城,他們就在景區(qū)旁邊,城市跟山水的格局關(guān)系控制至關(guān)重要;而對于B城聚焦建筑風貌最順理成章,比如永春,它在城市建筑立面整治方面已經(jīng)有了比較成功的經(jīng)驗;而對于一些生態(tài)比較好的城市,可能著力綠化種植是它實現(xiàn)風貌特色的捷徑。景觀風貌專項規(guī)劃重點內(nèi)容見圖2。
圖2 景觀風貌專項規(guī)劃重點內(nèi)容示意圖
以2個獲獎項目為例。南平是理學之邦,文化深厚,同時又是山水城市,城市用地非常緊張,城市建設(shè)已經(jīng)對山水環(huán)境造成了一定的破壞,南平的規(guī)劃重點在于山水格局的保護,劃定山水保護范圍線,對“三江六岸”天際線進行引導(dǎo);優(yōu)化開放空間的布局,提出開放空間的增量方法和配套政策;進行文化景觀規(guī)劃,彰顯古城文化;而在晉江,目前城市建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績,城市里面有世紀大道、晉陽湖這樣的現(xiàn)代化區(qū)域,但是同時也有比較多的城中村沒有來得及消化,所以專項規(guī)劃的系統(tǒng)要素指引里就增加了“裸房問題整治指引”分項,非常有針對性;在文化景觀設(shè)計上,與南平對歷史的關(guān)注不同,晉江的規(guī)劃對閩南傳統(tǒng)民居群的保留和工業(yè)建筑群的提升兩大載體進行重點謀劃,突出風貌定位里閩南和品牌之都兩大特色。從這兩個案例可以看到,《導(dǎo)則》提出的系統(tǒng)要素引導(dǎo)一定是在預(yù)判的基礎(chǔ)上,針對地方特點,強調(diào)重點問題的解答,不求面面俱到,“面面俱到”式的規(guī)劃反而會把城市帶到“千城一面”的洪流中。
再比如,即使同樣是眺望系統(tǒng)的構(gòu)建,特點不同,思路也不一樣。仍以兩個項目為例,南平市位于閩北“三江匯流”的河谷地帶,整個城市“兩山夾一水”的格局,腹地不深,山水格局眺望系統(tǒng)強調(diào)望山見水,留出視覺廊道,同時又要留給城市發(fā)展的機會,控重點、保底線,這是它的關(guān)鍵。
而在晉江,比較開闊的沿海平原,城市格局舒展,它的重點問題是市民對于城市,面積廣袤的一塊大區(qū)域,沒有很強的認知,所以在眺望系統(tǒng)中則是通過選取全景的俯瞰點,和建立重要地段的標志性場景畫面,來增強城市的識別性。就像去上海,一定要去外灘看東方明珠,看陸家嘴一樣,眺望體系的規(guī)劃要讓市民看到城市最好的一面。
南平、晉江兩市景觀風貌專項規(guī)劃區(qū)別見圖3。
圖3 南平與晉江城市景觀風貌專項規(guī)劃區(qū)別化系統(tǒng)要素引導(dǎo)示意
2.2.3規(guī)劃管控的落實
在兩個獲獎項目中采用了兩種不同的方法。在南平的風貌規(guī)劃編制過程中,南平市規(guī)劃院正在同步編制單元控規(guī),因此風貌規(guī)劃建立了與單元控規(guī)交互式的反饋機制,在總體層面系統(tǒng)要素的控制引導(dǎo)進行落實時,與單元控規(guī)的責任規(guī)劃師進行確認,并根據(jù)反饋結(jié)果,結(jié)合景觀風貌的實際需求決定哪些可以調(diào)整,哪些必須堅持。
以用地調(diào)整為例,出現(xiàn)了3種情況。①單元控規(guī)調(diào)整。風貌規(guī)劃提出某塊位于山體保護線以上,并且處在交通出入口位置的居住用地,應(yīng)進行調(diào)整,得到了單元控規(guī)的支持,單元控規(guī)進行調(diào)整;②風貌規(guī)劃調(diào)整。而另一塊同樣侵害山體的用地,由于位置不是特別敏感,并且已經(jīng)開始施工了,風貌規(guī)劃就取消調(diào)整;③風貌規(guī)劃堅持調(diào)整意見,作為遠期規(guī)劃指導(dǎo)。對于關(guān)鍵位置的地塊,比如三江交匯處東塔山腳的一塊工業(yè)用地,即使控規(guī)提出變更難以操作,風貌規(guī)劃也會出于長遠的考慮,堅持調(diào)整。詳見表1。
表1 南平市景觀風貌專項規(guī)劃與單元控規(guī)協(xié)調(diào)情況一覽表
這種銜接對規(guī)劃成果的直接影響是,在《導(dǎo)則》規(guī)定的特控區(qū)圖則外,南平的專項規(guī)劃增加了與單元控規(guī)范圍一致的片區(qū)風貌控制圖則(圖4),它的主要作用是與單元控規(guī)銜接,落實了總體規(guī)劃層面的要素控制,深化了片區(qū)的景觀風貌引導(dǎo),并對相關(guān)特控區(qū)和三邊三節(jié)點項目提出進一步規(guī)劃控制要求。
圖4 南平市景觀風貌專項規(guī)劃片區(qū)圖則與單元控規(guī)銜接
在晉江的項目實踐中,當?shù)厣形淳幹迫采w的單元控規(guī),這種情況在專項規(guī)劃的項目實踐中更為普遍。規(guī)劃采取了主動接軌控規(guī)的做法,充分銜接了城市色彩、綠道等專項規(guī)劃,落實了風貌規(guī)劃總體和系統(tǒng)層面的規(guī)劃意圖,將定性、定量化的指標落實到具體區(qū)塊中,使景觀風貌專項規(guī)劃的圖則成果更容易為控規(guī)所吸納。
2.2.4圖則成果的深度
關(guān)于圖則成果的深度,《導(dǎo)則》一出臺,就引起了廣泛的討論。最早對特控區(qū)圖則的要求,只是停留在劃定范圍,先行控制,避免不慎開發(fā);而后的實踐過程中,業(yè)界逐漸認識到銜接管控的必然性和重要性,因而圖則的內(nèi)容也逐漸增加,有的地方還在景觀風貌專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上,增加了景觀風貌規(guī)劃的控制性規(guī)劃。
就專項規(guī)劃而言,很多涉及地塊控制的內(nèi)容并不是總規(guī)層面的一個規(guī)劃就能夠解決的。在兩個獲獎案例中,項目組在通則基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地將景觀風貌特別控制區(qū)分為保護型和塑造型兩大類進行分圖則的編制,如圖5、圖6所示。保護型的控制區(qū)包括:山邊、水邊、自然生態(tài)保護區(qū)和歷史文化遺存區(qū)。對于保護型的控制區(qū),在分圖則中做出進一步規(guī)定,以保護在城市建設(shè)中容易被犧牲的自然資源和文化遺產(chǎn);以山邊圖則為例,主要落實了山體保護范圍線、周邊建控區(qū)高度、觀景點和視覺廊道位置、寬度。
而對于塑造型的控制區(qū),包括城市中心節(jié)點、市民活動節(jié)點、交通樞紐節(jié)點和路邊這4類,它們往往在城市建設(shè)中較被關(guān)注,規(guī)劃則重點對下一層次城市設(shè)計或景觀規(guī)劃提出要求,以此來達到景觀風貌規(guī)劃既能控制住資源保護的底線,同時不束縛城市設(shè)計的藝術(shù)性和想象力的目的。
圖5 保護型特控區(qū)“山邊”控制圖則示例
圖6 塑造型特控區(qū)“城市中心節(jié)點”控制圖則示例
2.2.5與其他規(guī)劃的關(guān)系
風貌規(guī)劃要不要突破其他規(guī)劃?這是項目實踐中很多人感到困惑的問題。從項目經(jīng)驗上看這種突破是有必要的。事實上,在風貌規(guī)劃的項目實踐中,風貌控制要求往往會與局部地塊的控規(guī)有差異,其根本原因是以往規(guī)劃對于山水城關(guān)系考慮的缺失,很多問題都出現(xiàn)在高層建筑的控制上。因此在實踐中,一般來說,沒有批出的地塊,專項規(guī)劃會提出調(diào)整意見,并建議更改土地出讓條件;而另一方面,有些城市總規(guī)里對于自然景觀和歷史遺跡保護不足但尚未實施的,專項規(guī)劃也會提出調(diào)整建議,比如趁著省內(nèi)這輪多規(guī)合一啟動的機會,反饋給多規(guī),由多規(guī)進行綜合考慮。
2.2.6重視人的調(diào)查
不論是從城市風貌和城市設(shè)計的理論基礎(chǔ):人對城市景觀的認知出發(fā),還是從新型城鎮(zhèn)化以人為本的精神出發(fā),判斷城市風貌的好壞理應(yīng)引入市民感知到為標準,這也是風貌規(guī)劃的特別之處。因此在規(guī)劃編制過程中,應(yīng)當充分邀請規(guī)劃局、建設(shè)局、園林局、本地規(guī)劃院及城投公司等當?shù)氐囊?guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中,還應(yīng)邀請市民通過問卷調(diào)查暢談建議,共同參與景觀風貌規(guī)劃中。
在晉江的群眾問卷調(diào)查中,項目組發(fā)現(xiàn)市民心中的晉江現(xiàn)狀的城市意象,與總規(guī)相比無論是規(guī)模還是形態(tài)都有較大差別,所以專項規(guī)劃圍繞較容易生成深刻城市意象的自然空間、城市中心等進行重構(gòu),形成新的景觀風貌規(guī)劃格局,并通過城市眺望體系、門戶景觀體系和觀覽游憩體系的建立,強化實體景觀與人的感知之間的互動,塑造一個市民所能感受到良好的城市風貌(圖7)。
圖7 晉江市景觀風貌專項規(guī)劃中重視人對城市景觀認知
目前,在《導(dǎo)則》的指導(dǎo)下,全省已經(jīng)有四十多個市縣開展了景觀風貌規(guī)劃的編制工作,截至2015年12月,有13個市、縣已經(jīng)完成了規(guī)劃評審,風貌規(guī)劃編制工作推行得不錯。但是,關(guān)于總體層面的景觀風貌規(guī)劃,到底有沒有用,它所想達到的銜接管控和建設(shè)的目的是不是能達到,在業(yè)界一直存在著質(zhì)疑。在項目實踐中,也遇到業(yè)內(nèi)專家提出:只有落實到“控規(guī)一張圖”才能有效管控。然而,從全省的規(guī)制編制情況上來看,對于大部分的市縣來說,要達到“控規(guī)一張圖”的階段還有很長的一段路要走。那么即便不能一步到位,《導(dǎo)則》指導(dǎo)下的景觀風貌專項規(guī)劃能夠在當前這個時間點上起到一些什么作用?實踐總結(jié)下來有3點:
第一,有效保護福建各市縣大山水格局和傳承文化。從各地反映的情況來看,地方借由景觀風貌專項規(guī)劃的推廣,全面梳理了本地的城市特色,確定了城市發(fā)展的特色定位,在保護大山大水格局和留住城市文化記憶方面成績顯著。
第二,有效地推進了相關(guān)規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整。已經(jīng)完成編制的城市景觀風貌規(guī)劃都及時地反饋到其他規(guī)劃中,如南平市根據(jù)景觀風貌規(guī)劃要求正在調(diào)整有關(guān)控規(guī),晉江市將景觀風貌規(guī)劃納入“多規(guī)合一”一張圖中進行統(tǒng)籌。
第三,有效指導(dǎo)推進了一批示范項目的建設(shè)。景觀風貌專項規(guī)劃中確定的一批“三邊三節(jié)點”項目得到有效推進,2014年和2015年每年各30個省級重點“三邊三節(jié)點”項目的省級補助資金通過以獎代補的形式發(fā)放到位,建設(shè)已經(jīng)初現(xiàn)成效,在全省涌現(xiàn)了廈門環(huán)杏林灣岸線景觀工程、南平濱江路沿江景觀帶改造工程等一批示范項目。
作為國內(nèi)較早出臺的省級層面的城市景觀風貌專項規(guī)劃編制導(dǎo)則,《導(dǎo)則》較早較大范圍地探索推廣地方景觀風貌專項規(guī)劃的編制,將及時有效地在福建省范圍內(nèi)延續(xù)城市文脈、保護城市大山水格局、塑造城市特色,成為建設(shè)美麗福建的重要基礎(chǔ),同時在2015中央城市工作會議提出全面啟動城市設(shè)計、抓緊制定實施城市設(shè)計管理辦法和技術(shù)導(dǎo)則的背景下,對開展總規(guī)階段城市設(shè)計也具有較強的示范意義。在最近的項目實踐中,我們欣喜地發(fā)現(xiàn)地方規(guī)劃管理人員的觀念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變,從最早的單純追求容積率,逐步向提升城市品質(zhì)靠攏,一些地方在地塊出讓時,專門致電詢問是否要適當調(diào)低控規(guī)指標,以保護山水與文化。這是一種令人欣喜的轉(zhuǎn)變,也讓規(guī)劃同仁們更加認識到風貌規(guī)劃銜接管控和建設(shè)的實際意義:一個城市建設(shè)的好壞,必然是規(guī)劃、管理、建設(shè)各方共同努力的成果。
[1]福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.關(guān)于印發(fā)《福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》的通知(閩建規(guī)[2013]9號)[EB/OL]. http://www. fjjs. gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/cxgh/201311/t20131104_91606.htm, 2013-10-25.
[2]白敏.統(tǒng)領(lǐng)·管控·示范——《福建省城市景觀風貌專項規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》解讀[J].規(guī)劃師,2015(09):45-50.
[3]福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院.南平市中心城市(延平區(qū))景觀風貌專項規(guī)劃[Z].2014.
[4]福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院.晉江市中心城區(qū)景觀風貌規(guī)劃[Z].2015.
Theory vs Practice Rules vs Innovations——The special plan of urban landscape "Guideline" & Awards Planning Analysis
ZHENG Ying
(Fujian Urban& Rural Planning Design Institute,Fuzhou 350008)
In 2013, Housing and Urban-Rural Development of Fujian make "The special plan of urban landscape" as a method to protect the nature landscape, inherit the urban context, shape the city character, and release "The special plan of urban landscape Guideline for Fujian Province". On the base of comparing the "Guidelines" and the subsequent planning project, this paper sum up six points of current "The special plan of urban landscape" with two awards planning for case, especially focus on how to imply the “Guidelines” in the specific planning, what relationship of “Guidelines” universality and the unique planning.
The special plan of urban landscape; Planning guideline;Awards case study
鄭穎(1983.12-),女,工程師。
E-mail:47982180@qq.com
2016-05-24
TU986
A
1004-6135(2016)08-0042-05