■中國人民銀行上饒市中心支行調(diào)研組

創(chuàng)新金融精準扶貧：經(jīng)驗、障礙及啟示
——據(jù)對上饒轄內(nèi)4個國定貧困縣調(diào)查

■中國人民銀行上饒市中心支行調(diào)研組

精準扶貧是我國幫扶貧困人口脫貧致富，實現(xiàn)全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略舉措，而金融業(yè)如何實現(xiàn)金融扶貧精準高效，江西上饒市轄金融機構(gòu)近年來為此作出了不懈努力和積極探索。近期人民銀行上饒市中心支行組織了專題調(diào)研組，赴轄內(nèi)上饒縣、橫峰、鄱陽和余干4個國定貧困縣，通過邀請扶貧辦、金融機構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)查座談，基本摸清了金融扶貧實情，總結(jié)了金融扶貧經(jīng)驗，也揭示了存在的問題，為進一步促進金融精準扶貧提出了建議和措施。

精準扶貧；金融支持；經(jīng)驗；障礙；啟示

中國人民銀行上饒市中心支行調(diào)研組組長：周意珍；成員：余子華，楊威。（江西上饒334000）

一、基本現(xiàn)狀與主要特點

江西上饒市是個農(nóng)業(yè)大市，貧困人口數(shù)量多、基數(shù)大、任務重。截至2015年末，轄區(qū)上饒縣、橫峰、鄱陽和余干4個國定貧困縣（以下簡稱4縣）共有貧困戶10.3萬戶，貧困人口30.7萬人，貧困發(fā)生率8.4%（詳見表1）。近年來，在各級政府的高度重視下，4縣扶貧工作成效明顯，各項精準扶貧幫扶措施得到有效落實，2015年全年共減少貧困人口5.42萬人，基本完成了預期的年度減貧任務。然而，4縣全部都為欠發(fā)達的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，貧困人口基數(shù)較大，要完成省政府下達的2018年基本消除絕對貧困的目標，還存在很多困難，脫貧任務重，歸納而言存在著“三高一低”的特點。

表1　江西上饒轄內(nèi)4個國定貧困縣貧困人口狀況

一是貧困發(fā)生率依然較高。按照現(xiàn)有的貧困人口，4縣貧困發(fā)生率達8.4%，比全市貧困發(fā)生率高0.7個百分點，比全國總體水平高出1.2個百分點。二是貧困人口區(qū)域集中度高?？h域貧困人口分布與貧困人群所在地與縣城距離有關(guān)，普遍呈現(xiàn)為離縣城越遠，貧困人口占比越大的特征。如上饒縣2.5萬戶貧困戶絕大部分分布于望仙鄉(xiāng)、石人鄉(xiāng)等5個位置偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三是扶貧開發(fā)戶占比高。扶貧工作分為救濟式扶貧和開發(fā)式扶貧，救濟式扶貧對象是“無勞動力、無經(jīng)濟來源、無資源”人群，需要政府兜底，開發(fā)式扶貧對象是通常具有普通勞動力或部分勞動力的貧困戶，需要全社會力量幫扶。調(diào)查顯示，4縣開發(fā)式扶貧類貧困戶占比高達75.2%，而救濟式扶貧類僅占24.8%。四是貧困人口就業(yè)率低。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，4縣30.7萬貧困人口中具有普通勞動力的貧困人口為17.7萬人，達到一半以上（57.8%），而貧困人口的就業(yè)率卻僅有29.1%，而且2/3已就業(yè)貧困人員年務工時間不足6個月。

二、創(chuàng)新金融精準扶貧經(jīng)驗：三大模式

通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，近年來轄內(nèi)金融機構(gòu)對金融扶貧如何實現(xiàn)精準高效，探索總結(jié)了操作性強、可復制的經(jīng)驗做法，主要是針對全市已建檔立卡貧困戶的不同類型、不同結(jié)構(gòu)、不同需求而采取對癥下藥推出相應的信貸產(chǎn)品以達到精準扶貧的目的。如，本次我們重點調(diào)查的4縣已建檔立卡的貧困戶按結(jié)構(gòu)性主要有三種類型：其一是有創(chuàng)業(yè)意愿且有創(chuàng)業(yè)能力，但缺乏融資能力的貧困戶，簡稱“創(chuàng)業(yè)型貧困戶”，占比約為2/5；其二是有一定的在當?shù)鼐蜆I(yè)或提供勞務的能力、但難于就業(yè)的貧困戶，簡稱“就業(yè)型貧困戶”，占比約為2/5；其三是既無創(chuàng)業(yè)能力、又無勞動能力的貧困戶（需要兜底性的低保戶、五保戶），簡稱“受益型貧困戶”，占比約為1/5。針對上述情況，4縣金融機構(gòu)按照分類處置的方式，有針對性地開展了“創(chuàng)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、受益扶貧”三大模式的扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，初步實現(xiàn)了“金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策”三大政策的精準融合。

（一）探索“創(chuàng)業(yè)式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶融資難、融資貴問題

21世紀初以來，上饒農(nóng)戶小額信用貸款“婺源模式”享譽大江南北。把它改良、提升并運用于金融扶貧領(lǐng)域，有相應的基礎(chǔ)和條件。該市人民銀行制定實施了《金融扶貧小額信用貼息貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對“創(chuàng)業(yè)類貧困戶”發(fā)放扶貧小額信用貼息貸款。余干縣依照《辦法》拓展出“百福小額信用農(nóng)貸通”業(yè)務。2015年底在江西全省推廣了該做法。

“創(chuàng)業(yè)式”信貸扶持模式的特點有三：一是解決融資難。合作銀行不將貧困戶的資產(chǎn)、收入作為主要依據(jù)，而是基于其社會誠信度、創(chuàng)業(yè)意愿和家庭成員勞動技能等情況，在開展信用評級后，采取“授信管理、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理方式，向其發(fā)放信用貸款。二是解決融資貴。貸款期限合理匹配，貸款利率按照人民銀行公布的當期基準利率執(zhí)行。與此同時，按照“先收后貼、分期補貼、應貼盡貼”的原則，由當?shù)胤鲐毑块T、財政部門在產(chǎn)業(yè)扶貧資金中安排資金對貸款利息進行補貼。三是解決風險高。一方面當?shù)胤鲐毑块T、財政部門對“創(chuàng)業(yè)式”扶貧貸款整體性建立了擔?；鸹蝻L險補貼基金，人民銀行優(yōu)先滿足合作銀行支農(nóng)再貸款或再貼現(xiàn)的需求，有效提升了合作銀行的參與積極性；另一方面，合作銀行對扶貧貸款重新建立了評級授信、貸后跟蹤等環(huán)節(jié)的管理制度，使信貸產(chǎn)品日漸規(guī)范和成熟。

目前，上饒市累計為1.2萬余戶貧困農(nóng)戶發(fā)放金融扶貧小額信用貼息貸款和百福小額信用農(nóng)貸通共計4.3億元，戶均貸款達到3.58萬元。

（二）探索“就業(yè)式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶就業(yè)難、工期短的問題

2015年以來，為重點解決“就業(yè)型貧困戶”就業(yè)增收為目標，先后在轄內(nèi)國定貧困縣鄱陽、余干等地試行了“就業(yè)式”信貸扶持，通過“產(chǎn)業(yè)+精準扶貧戶”捆綁模式，由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織專業(yè)合作社吸納建檔立卡貧困戶就業(yè)或聯(lián)戶經(jīng)營等方式，帶領(lǐng)貧困戶群眾持續(xù)增收，從而形成了產(chǎn)業(yè)激活貧困戶造血功能、實現(xiàn)脫貧致富的模式。

“就業(yè)式”信貸扶持模式是在地方扶貧辦開展產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)上進行的，其特點有三：一是有條件的貸款?！熬蜆I(yè)式”信貸扶持實際是類似福利企業(yè)的政策模式，要求承貸的每個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織吸收20戶貧困戶，且建檔立卡貧困戶必須占40%以上，有勞動能力的貧困人員優(yōu)先就業(yè)。二是有原則的貸款。以促進“就業(yè)型貧困戶”就業(yè)增收為根本原則，其貸款對象有兩類：有勞動能力并與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織對接過的貧困戶，以及對貧困戶提供了幫扶的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織。三是有保障的貸款。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織貸款最高額度不超過縣扶貧辦設(shè)立風險擔保基金的8倍，財政對精準扶貧戶貸款提供貼息，執(zhí)行利率均不高于基準利率上浮的10%。

截至目前，鄱陽、余干兩縣已撬動了8000多萬元的貸款，滿足了1500余戶精準貧困戶的貸款需求。兩縣已有7家規(guī)模企業(yè)、31家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參與“產(chǎn)業(yè)扶貧貸”，創(chuàng)造就業(yè)人數(shù)3.2萬人，其中受益貧困農(nóng)戶近8000余戶。

（三）探索“受益式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶增收難、脫貧慢的問題

多數(shù)信貸扶貧的對象均為有一定勞動能力的貧困戶，無法覆蓋需要救濟式扶貧的貧困戶。為此，2015年底轄內(nèi)上饒縣以啟動光伏產(chǎn)業(yè)扶貧項目為契機，與扶貧部門聯(lián)合出臺了《“金融+光伏”精準扶貧工作實施意見》，通過“合作社+貧困戶”和“信貸資金+扶貧資金”的雙向扶持模式，用信貸資金和扶貧資金為貧困戶投資光伏發(fā)電站，以投資收益幫扶貧困戶脫貧。投資按光伏發(fā)電2.5萬元/單元，其中扶貧資金補助1～1.5萬元，貧困戶貸款1～1.5萬元，既緩解了地方扶貧資金有限的問題，又使貧困戶真正得到實惠，切實體現(xiàn)了金融部門的責任和擔當。據(jù)該縣扶貧辦反饋，原計劃推進兩個村的項目，今年擴大到了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的16個村。

“受益式”信貸扶持模式的特點在于：一是覆蓋廣。通過“合作社+貧困戶”的方式，把信貸扶貧受益的對象擴大到所有貧困戶，突破了60歲以上和低保戶、五保戶等貧困戶不能貸的障礙。二是收益穩(wěn)。貧困戶按投資比例對收益進行分紅。光伏發(fā)電作為新能源享受了國家和各級政府的價格補貼，能夠確保貧困戶年增收4000元左右，且能保證20年以上收益。并且，當?shù)刎斦€對扶貧貸款給予貼息，減輕了貧困戶利息負擔。三是風險小。光伏電站建成后，只要定期維護就可正常使用。在國家價格補貼政策持續(xù)的前提下，貧困戶6年左右可還清銀行貸款，發(fā)生風險損失的可能很小。同時，還設(shè)立了扶貧貸款風險補償基金，對貸款損失給予合理補償。四是可復制。只要能建光伏電站的地方，且財政有配套的扶貧資金就可復制。

“受益式”信貸扶持模式是對金融扶貧領(lǐng)域延伸的一種有益嘗試。以2016年3月底建成的上饒縣華壇山鎮(zhèn)彭家塢村項目為例，項目總投資達到255萬元，建成100個太陽能光伏發(fā)電單元發(fā)電上網(wǎng)，直接帶動該村60戶貧困戶。按照該縣今年項目規(guī)劃，可使1000余戶貧困戶直接受益增收，順利脫貧。

三、金融精準扶貧試點中的四個障礙

雖然上饒4縣在擔?；稹L險擔保金等政府性資金扶持下，金融創(chuàng)新精準扶貧取得了一定成效，但由于認知、制度等方面還存在不少障礙，金融在介入、對接精準扶貧工作中仍然存在不少障礙，亟待突破解決。

（一）認知障礙：貧困戶、合作社（企業(yè)）及銀行觀念相對保守，參與精準扶貧的積極性不高

首先，很多貧困戶把貸款等同于救濟款，認為是政府給他們免費且不用償還的資金。鄱陽縣一貧困戶對農(nóng)聯(lián)社信貸員說，讓聯(lián)社給予他5萬元貸款，幫助其蓋2層樓房。當被問及如何還款時，貧困戶竟表示沒有考慮。還有一些貧困戶知道銀行貸款需要償還，還會產(chǎn)生利息，貸款意愿不強，同時也怕因貸款加重負擔。特別是在貸款資金集中管理模式中，資金的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，貧困戶擔心自己的貸款資金被合作社（企業(yè)）亂用，反而給自己添麻煩。其次，一些合作社（企業(yè)）認為資金運用必須擁有完全的自主權(quán)，擔憂貧困戶入股后會以股東的身份干涉經(jīng)營，給日常管理增添麻煩。最后，在縣域?qū)用妫糠帚y行工作人員對精準扶貧的認識還不夠“精準”，宣傳工作還需進一步跟進。

（二）管理障礙：商業(yè)銀行缺乏與扶貧貸款“天然弱質(zhì)性”相匹配的專項管理制度

雖然從承擔社會責任、歷史使命角度，商業(yè)銀行需要參與扶貧，但防范風險實現(xiàn)盈利是首要任務。在高風險面前，商業(yè)銀行會本能性地望而卻步。金融精準扶貧中就存在一些風險，可能會使銀行行動遲疑：一是貧困戶貸款不良率高企風險。橫峰縣農(nóng)業(yè)銀行最早開展“三農(nóng)”扶貧小額信用貸款，截至2015年末，累計放貸1.3億元，其中5720萬元（占44%）形成不良。雖然目前有擔?；饟＃窍嚓P(guān)工作人員還是怕出現(xiàn)不良貸款后被追責。二是信貸資金集中管理風險?！笆芤媸健毙刨J支持模式中，所有資金都是集中管理的，資金使用者不是貸款人本人，這就對資金管理人員提出了較高要求，存在一定風險。三是對擔?；?、風險補償依賴程度高。按照1∶8的比例放大后，200萬的擔?；鹂蓭?600萬元貸款。即使擔保基金100%代償，也只覆蓋12.5%風險，一旦不良貸款率超過該比率，將由銀行承擔風險。經(jīng)驗表明，對于多數(shù)依靠發(fā)展農(nóng)業(yè)這一高風險產(chǎn)業(yè)進行脫貧的貧困戶，形成12.5%以上的不良貸款率是存在可能性的。

（三）制度障礙：貸款抵押擔保等制度制約了扶貧貸款的大面積推廣

一直以來，因為法律禁止小產(chǎn)權(quán)房、耕地進行抵押擔保，使得廣大農(nóng)民缺少可抵押資產(chǎn)。貧困戶本就缺少自有資產(chǎn)，一旦因貸款喪失僅有的固定資產(chǎn)，將變得更加貧困?！熬蜆I(yè)式”扶貧信貸中產(chǎn)業(yè)扶貧擔?；馂樨毨糍J款提供擔保托底，一定程度上緩解了該狀況。不過與此同時，《辦法》規(guī)定產(chǎn)業(yè)扶貧擔保基金擔保的農(nóng)戶貸款額度是5萬以內(nèi)，合作社（企業(yè)）貸款額度是20萬元以內(nèi)。一方面與現(xiàn)實需求有一定差距，20萬元無法滿足合作社（企業(yè)）現(xiàn)實貸款需求。走訪了解的幾家合作社目前平均資金需求都在200萬元左右。另一方面還帶來銀行操作方面的普遍性難題。以上饒縣光伏產(chǎn)業(yè)扶貧項目為例，由于貸款對象是單個貧困戶而不是項目本身，銀行要為每個貧困戶開展貸前調(diào)查、準備貸款資料并簽訂合同，發(fā)放、回收貸款也還需要對每個銀行賬戶進行轉(zhuǎn)賬，貸款辦理時間長，操作過程繁瑣。

（四）現(xiàn)實障礙：滿足條件的信貸對象、項目不多

選擇貸款對象、產(chǎn)業(yè)投向是進行金融精準扶貧的重要環(huán)節(jié)。從調(diào)查中看，這一環(huán)節(jié)面臨“三個不多”的現(xiàn)實問題：一是適合對接的產(chǎn)業(yè)項目不多?？h扶貧辦工作人員表示，精準扶貧主要依靠農(nóng)業(yè)，然而縣域規(guī)?；?jīng)營、較為成熟的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還是少數(shù)。以上饒縣為例，該縣稱得上產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的農(nóng)業(yè)品種僅有茶油、茶葉、蜂蜜養(yǎng)殖等少數(shù)幾個。二是符合條件的合作社不多。部分金融機構(gòu)反映，在上饒轄內(nèi)登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社1000多家，然而實際上運營管理規(guī)范的也就只有20多家。三是主動參與的企業(yè)不多。與一般性的商業(yè)貸款相比，扶貧性貸款雖然利息成本比較低，但是企業(yè)承擔了分紅、提供就業(yè)崗位等附加條件，企業(yè)得到的實惠有限。

四、啟示與建議

實踐表明，金融精準扶貧最需要把握的是“一個核心，三個關(guān)鍵”。首先，政府主導是金融精準扶貧的核心。金融精準扶貧其本質(zhì)還是扶貧，需要政府牽頭、主導，沒有政府部門組織協(xié)調(diào)、提供擔保（風險補償），金融精準扶貧寸步難行。其次，尋找適合的產(chǎn)業(yè)和合作社（企業(yè)）是金融介入的關(guān)鍵。金融精準扶貧往往需要結(jié)合具體產(chǎn)業(yè)，信貸資金需要投向一個有穩(wěn)定利潤的項目，而負責具體操作的合作社（企業(yè)）則需要有擔當社會責任的態(tài)度和認真負責的行動。這樣才能吸引金融機構(gòu)，讓金融機構(gòu)放心貸款。再者，規(guī)范有序的管理機制是保障風險的關(guān)鍵。政府牽頭形成扶貧項目后，需要構(gòu)建既能調(diào)動各方積極性，又能相互監(jiān)督的管理機制。特別是資金使用方面，不管信貸資金是否集中使用，都需要對資金進行監(jiān)督管理，否則就容易造成資金投入效果不佳甚至不良貸款高企問題。最后，為貧困戶提供長期持續(xù)性收入是成功幫助貧困戶脫貧的關(guān)鍵。金融精準扶貧過程中讓貧困戶就業(yè)、獲得分紅，在未來較長時間有持續(xù)性收入來源，這是幫助貧困戶脫貧的根本途徑，也是開發(fā)式扶貧不同于救濟式扶貧的重要特征。

此外，為進一步推廣金融精準扶貧創(chuàng)新經(jīng)驗，深化扶貧效果，應該從以下三個方面進行完善：一是進一步破除制度障礙。如提高產(chǎn)業(yè)擔?；鹨?guī)定中的合作社信貸額度；簡化銀行精準扶貧項目貧困戶貸款操作流程等。二是多結(jié)合一些鼓勵金融機構(gòu)、合作社（企業(yè)）參與的優(yōu)惠政策。金融機構(gòu)方面，可結(jié)合財政資金獎補、再貸款傾斜、定向降準等優(yōu)惠政策，同時提高精準扶貧貸款部分的風險容忍度。合作社（企業(yè)）方面，可結(jié)合稅費優(yōu)惠、貧困戶工資稅前扣除等政策給予鼓勵。三是營造良好的輿論和信用環(huán)境。一方面營造良好社會輿論環(huán)境，幫助貧困戶認識到信貸資金和救濟金的區(qū)別，對濫用信貸資金的貧困戶形成輿論壓力；另一方面營造良好的信用環(huán)境，讓貧困戶形成良好信用意識。

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1006-169X（2016）06-0091-04