金云峰　梁　駿　彭　灼

1　同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院　上海　200092　2　上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院　上海　200092

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旅游發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)*
——旅游業(yè)發(fā)展與旅游目標(biāo)的規(guī)劃研究

金云峰1，2梁駿1彭灼2

1同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院上海2000922上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海200092

文章從旅游業(yè)發(fā)展和旅游目標(biāo)的規(guī)劃兩方面著手，分析其背景、概念以及關(guān)系，探討了旅游目標(biāo)失效的原因。然后分別從旅游發(fā)展目標(biāo)體系的前期分析、中期建立、后期操作控制與實(shí)施3個(gè)過(guò)程建立了規(guī)劃的目標(biāo)體系，有助于把旅游發(fā)展規(guī)劃落到實(shí)處。

旅游規(guī)劃，規(guī)劃編制，規(guī)劃目標(biāo)，旅游業(yè)，旅游目標(biāo)

隨著人們休閑意識(shí)的覺(jué)醒，2013年國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《國(guó)民旅游休閑綱要(2013—2020)》，帶薪年休假政策的落實(shí)給予國(guó)民更多自主支配假期時(shí)間的權(quán)利；同年，為了規(guī)范行業(yè)環(huán)境和秩序的發(fā)展，《旅游法》正式頒布，從旅游者、旅游市場(chǎng)、旅游規(guī)劃等8個(gè)方面對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行全面的規(guī)定，提出要建立旅游規(guī)劃編制和評(píng)價(jià)體系，完善旅游規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并確立“旅游發(fā)展規(guī)劃”編制的法定地位。兩個(gè)政策性文件的出臺(tái)都體現(xiàn)了當(dāng)前國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的重視程度，要求著力改善旅游發(fā)展的外部環(huán)境，以更好地發(fā)揮其所帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。

旅游業(yè)發(fā)展需要旅游規(guī)劃的跟進(jìn)。當(dāng)前，旅游發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施與現(xiàn)況脫節(jié)，許多規(guī)劃編制中提出的目標(biāo)在未完成之時(shí)已與實(shí)際大相徑庭。從長(zhǎng)期來(lái)看，目標(biāo)的失效將嚴(yán)重影響旅游業(yè)的健康發(fā)展。本文旨在針對(duì)目標(biāo)失效這一問(wèn)題進(jìn)行剖析，欲建立旅游發(fā)展規(guī)劃編制中的目標(biāo)體系，有助于把旅游規(guī)劃落到實(shí)處。

1　旅游業(yè)發(fā)展與旅游發(fā)展規(guī)劃

2014年旅游業(yè)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到36.3億人次，比2013年增長(zhǎng)11.4%，出境旅游人數(shù)1.16億人次，同比增長(zhǎng)18.2%，全年旅游總收入約3.25萬(wàn)億元，整體實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)。改革開放35年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)從無(wú)到有、從小到大，實(shí)現(xiàn)了從原先的短缺型旅游發(fā)展中國(guó)家向初步小康型旅游大國(guó)的歷史性跨越[1]。作為第三產(chǎn)業(yè)中的龍頭，旅游業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的影響有目共睹，它提升了我國(guó)的國(guó)際形象和人民生活水平。在對(duì)行業(yè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的定位上，規(guī)劃目標(biāo)是否適合、準(zhǔn)確將直接決定未來(lái)發(fā)展的實(shí)際結(jié)果。發(fā)展旅游規(guī)劃失靈是指由于旅游規(guī)劃制定主體、實(shí)施主體、規(guī)劃或?qū)嵤┉h(huán)境某方面不合理的行為和原因，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)效很大程度上沒(méi)有達(dá)到人們預(yù)期的現(xiàn)象[2]。

經(jīng)分析，旅游發(fā)展規(guī)劃編制中目標(biāo)未能很好地契合旅游業(yè)的發(fā)展，其主要原因有：1)規(guī)劃目標(biāo)不符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律，可操作性不強(qiáng)。其中感性描述居多、目標(biāo)單一且靈活性差、面對(duì)動(dòng)態(tài)變化的環(huán)境缺少應(yīng)變，容易導(dǎo)致后期目標(biāo)的有效性受到挑戰(zhàn)而產(chǎn)生中期變更的現(xiàn)象。2)規(guī)劃實(shí)施主體權(quán)責(zé)不明確。我國(guó)實(shí)施政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，旅游行政主管部門充當(dāng)了主要角色。然而旅游業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，各部門之間缺少溝通平臺(tái)機(jī)制。3)規(guī)劃體系不夠規(guī)范化，很多規(guī)劃中都出現(xiàn)了誤區(qū)。規(guī)劃沒(méi)有相對(duì)完整的思想指導(dǎo)，例如出現(xiàn)了項(xiàng)目之間規(guī)劃重心明顯偏離、規(guī)劃雷同等錯(cuò)誤[3]。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，運(yùn)用旅游系統(tǒng)的全概念對(duì)要素進(jìn)行布局，指引和規(guī)范一段時(shí)期內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展。

2　旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系建立

2.1 旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系前期分析

2.1.1 規(guī)劃目標(biāo)體系的主體

政府部門、公眾和經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成了規(guī)劃目標(biāo)體系的相關(guān)利益群體，三者利益博弈的結(jié)果將決定目標(biāo)體系的設(shè)定與實(shí)施。1)政府通過(guò)旅游帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促就業(yè)、惠民生，重視資源合理利用與開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。作為旅游發(fā)展的引領(lǐng)部門，旅游局根據(jù)政府的意見(jiàn)組織旅游發(fā)展規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督。相關(guān)部門建立信息交流平臺(tái)，為合力發(fā)展旅游業(yè)做出貢獻(xiàn)。2)公眾由當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰徒M成。一方面，當(dāng)?shù)鼐用裣Ｍㄟ^(guò)旅游來(lái)改善他們的居住環(huán)境，這包括基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)、交通等；另一方面，游客通過(guò)感受大自然的美好風(fēng)光，體驗(yàn)異地文化的精彩紛呈，與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行交流互動(dòng)以留存回憶、放松身心。同時(shí)，優(yōu)質(zhì)的旅游體驗(yàn)也可以提升旅游產(chǎn)品形象和當(dāng)?shù)刂龋纬闪夹匝h(huán)。3)經(jīng)濟(jì)組織是指旅游開發(fā)公司、旅行社業(yè)、旅游飯店業(yè)、旅游交通業(yè)、旅游景觀業(yè)及其他相關(guān)行業(yè)的企業(yè)之間的相互關(guān)系和行業(yè)組成結(jié)構(gòu)[4]。作為旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的主要群體，經(jīng)濟(jì)組織為行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了活力，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來(lái)源。但是其以盈利為目的的內(nèi)在屬性，需要政府給予正確的引導(dǎo)以避免不當(dāng)開發(fā)所帶來(lái)的環(huán)境沖擊影響。

2.1.2 規(guī)劃目標(biāo)體系的技術(shù)內(nèi)容

旅游發(fā)展規(guī)劃編制要堅(jiān)持以旅游市場(chǎng)為導(dǎo)向、以旅游資源為基礎(chǔ)、以旅游產(chǎn)品為主體，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)方針。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系的主要內(nèi)容。1)旅游業(yè)規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的組成部分，在旅游發(fā)展中起著戰(zhàn)略綱領(lǐng)的作用，規(guī)范和指導(dǎo)著地區(qū)旅游開發(fā)建設(shè)；2)通過(guò)“以人為本”的設(shè)計(jì)理念，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游建設(shè)，為外地游客提供良好的體驗(yàn)環(huán)境，這在提高城市形象和建設(shè)水平的同時(shí)，兩類群體在對(duì)話中也使異地文化之間實(shí)現(xiàn)共融的局面；3)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、開發(fā)與利用是規(guī)劃實(shí)施的重要手段，其中保護(hù)是為了更好地開發(fā)和利用，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧；4)可持續(xù)發(fā)展由生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)復(fù)合而成，生態(tài)持續(xù)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)是條件，社會(huì)持續(xù)是目的。

2.1.3 規(guī)劃目標(biāo)體系的確立

旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系的確立過(guò)程由提出問(wèn)題、分析問(wèn)題和確定目標(biāo)三部分組成(圖1)。首先，規(guī)劃要分析相關(guān)利益群體提出的“專業(yè)型旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)問(wèn)題”和“非專業(yè)型旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)問(wèn)題”，在歸納問(wèn)題后，探究其產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)，并對(duì)旅游業(yè)各個(gè)要素進(jìn)行總結(jié)和歸納。以上工作是對(duì)未來(lái)旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行設(shè)想的過(guò)程，規(guī)劃工作中經(jīng)技術(shù)性轉(zhuǎn)譯，確定規(guī)劃的目標(biāo)。

圖1　旅游發(fā)展規(guī)劃編制中的目標(biāo)確定過(guò)程分析圖

2.2 旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)框架體系建立

通過(guò)前期分析提出規(guī)劃目標(biāo)框架體系，目標(biāo)被深化為3個(gè)層次：總目標(biāo)—分目標(biāo)—子目標(biāo)?？偰繕?biāo)遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，建立綱領(lǐng)性目標(biāo)指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展，它在規(guī)劃目標(biāo)中最穩(wěn)定、時(shí)效最長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一為目的；分目標(biāo)圍繞子目標(biāo)展開，起著承上啟下的作用，具有局部性和階段性的特點(diǎn)；子目標(biāo)則由上一層分目標(biāo)所展開，時(shí)效短、靈活度小、處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。1)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的核心內(nèi)容是反映旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)。此外，以旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部為例，它還應(yīng)包含旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)目標(biāo)、體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度的增長(zhǎng)目標(biāo)以及反映產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的效益目標(biāo)。只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的結(jié)合，產(chǎn)業(yè)以較快速度增長(zhǎng)與較高經(jīng)濟(jì)效益獲取的同步發(fā)展才是產(chǎn)業(yè)“和諧”發(fā)展的本義[5]。2)社會(huì)目標(biāo)包含社會(huì)結(jié)構(gòu)目標(biāo)、人口素質(zhì)目標(biāo)、社會(huì)文化目標(biāo)、旅游滿意度4個(gè)子目標(biāo)，反映了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況。社會(huì)文化目標(biāo)對(duì)應(yīng)旅游目的地的文化建設(shè)要求，人口素質(zhì)目標(biāo)與旅游滿意度體現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐用衽c外來(lái)游客兩類社會(huì)目標(biāo)主體的對(duì)比狀況。3)環(huán)境目標(biāo)是對(duì)旅游目的地環(huán)境可持續(xù)發(fā)展需求而設(shè)置的子目標(biāo)，它包含環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)兩個(gè)內(nèi)容。以保護(hù)環(huán)境作為基礎(chǔ)，優(yōu)化可開發(fā)的區(qū)域適當(dāng)建設(shè)，給予旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.3 旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系操作控制與實(shí)施

2.3.1 宏觀調(diào)控——政府對(duì)旅游業(yè)的保障，健全旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境

我國(guó)旅游業(yè)的性質(zhì)決定了制度和政策在旅游發(fā)展中的重要作用。社會(huì)對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)了強(qiáng)烈的積極性，然而這種行動(dòng)力有時(shí)會(huì)走向另一極端，表現(xiàn)為過(guò)于追求旅游業(yè)發(fā)展績(jī)效，片面地將經(jīng)濟(jì)效益作為評(píng)價(jià)行業(yè)的發(fā)展指標(biāo)，干擾了政策發(fā)展的軌道。健全旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境，旅游行政主管部門要勇于擔(dān)當(dāng)起行業(yè)發(fā)展的重任，敢于承擔(dān)和解決新問(wèn)題，少干預(yù)、敢放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

2.3.2 中觀完善——規(guī)劃管理體制層面協(xié)調(diào)體制規(guī)范化與完善

完善地方主管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)機(jī)制。經(jīng)過(guò)批復(fù)的旅游發(fā)展規(guī)劃，需要制定年度建設(shè)計(jì)劃表，制定開發(fā)和保護(hù)的政策，籌集實(shí)施經(jīng)費(fèi)。在面對(duì)旅游業(yè)發(fā)展中的重大問(wèn)題時(shí)，相關(guān)部門、企業(yè)和專家學(xué)者溝通信息、協(xié)同開發(fā)，共同參與旅游發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程，提高部門間的辦事效率，為行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展確立組織和制度保障。

完善監(jiān)管機(jī)制和貫徹《旅游法》。開展旅游市場(chǎng)秩序自查自糾，建立旅游發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)管機(jī)制，具體由政府、公眾、專家3個(gè)層面構(gòu)成。政府監(jiān)管層面應(yīng)制定完善的規(guī)劃指標(biāo)體系，對(duì)土地利用等關(guān)鍵要素進(jìn)行監(jiān)控，針對(duì)不正常狀態(tài)制定反應(yīng)機(jī)制；公眾監(jiān)管層面通過(guò)各種媒體、網(wǎng)上平臺(tái)等信息渠道進(jìn)行宣傳和交流，讓公眾參與規(guī)劃的實(shí)施；專家監(jiān)管層面應(yīng)定期組織有關(guān)專家和機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃實(shí)施管理進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督，確保全過(guò)程符合規(guī)劃的協(xié)調(diào)與控制要求。

2.3.3 微觀控制——控制技術(shù)方法層面核心規(guī)劃控制手段提升

規(guī)劃的目標(biāo)體系各分項(xiàng)目標(biāo)確立以后，從規(guī)劃的角度必須要落實(shí)到具體指標(biāo)上，制定與其相關(guān)的指標(biāo)體系作為其支撐，以達(dá)到操作層面上指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的效果[6]。指標(biāo)體系的建立能夠起到方向性的作用，強(qiáng)調(diào)和把控重要因子，協(xié)調(diào)目標(biāo)和指標(biāo)間的聯(lián)系；能夠及時(shí)監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施情況，當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí)，規(guī)劃主體可以通過(guò)反饋信息制定相應(yīng)的解決措施。

規(guī)劃指標(biāo)的選取有一定的標(biāo)準(zhǔn)，包括：與重要政策相關(guān)、代表某個(gè)環(huán)境受體、與被評(píng)價(jià)的戰(zhàn)略行為相關(guān)、能反映發(fā)展趨勢(shì)、易理解、科學(xué)性、重視關(guān)鍵領(lǐng)域、提供預(yù)警信息、能識(shí)別規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)之間的沖突。根據(jù)選取標(biāo)準(zhǔn)，旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)—指標(biāo)形成一套體系(表1，表2，表3)，其中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)由多個(gè)學(xué)科的規(guī)劃所支撐，包括旅游業(yè)發(fā)展研究、旅游市場(chǎng)營(yíng)銷規(guī)劃、旅游基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)保育規(guī)劃等，規(guī)劃編制以總目標(biāo)為綱領(lǐng)，把各分項(xiàng)規(guī)劃與指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建支撐實(shí)施體系(圖2)。

表1　旅游發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)—指標(biāo)體系表

表2　旅游發(fā)展規(guī)劃的社會(huì)目標(biāo)—指標(biāo)體系表

表3　旅游發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)—指標(biāo)體系表

圖2　旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系框架圖

3　西雙版納傣族自治州旅游發(fā)展規(guī)劃

西雙版納州位于中國(guó)云南省南端，氣候溫和，濕潤(rùn)多雨，屬于熱帶季風(fēng)氣候；同時(shí)西雙版納州保存著中國(guó)最完整的熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)，是地球北回歸線沙漠帶上唯一的一塊綠洲，具有少有的動(dòng)植物基因庫(kù)，因此被譽(yù)為地球的一大自然奇觀。

西雙版納傣族自治州旅游發(fā)展規(guī)劃的總目標(biāo)確定為：將西雙版納打造成國(guó)際一流的雨林傣式生態(tài)旅游目的地，國(guó)內(nèi)重要的觀光休閑、避寒養(yǎng)生度假地，云南省南部門戶和出入境旅游基地。在此基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)將西雙版納建成世界旅游者心目中的“一洲、三都”：“一洲”為國(guó)際雨林傣式度假綠洲，凸顯版納“熱帶”“雨林”“傣式”“生態(tài)”等要素；“三都”為避寒養(yǎng)生之都、文化休閑之都、邊境體驗(yàn)之都，突出版納州的氣候環(huán)境優(yōu)勢(shì)、文化資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

西雙版納傣族自治州旅游發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)以及子目標(biāo)和要素組成(表4)。

表4　西雙版納旅游發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系框架表

4　結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展與旅游目標(biāo)的規(guī)劃分析研究，提出旅游發(fā)展規(guī)劃編制中的目標(biāo)體系，包括總目標(biāo)—分目標(biāo)—子目標(biāo)3個(gè)層次，從宏觀層面定性地規(guī)定了各層次的發(fā)展目標(biāo)，是指導(dǎo)和評(píng)價(jià)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在此基礎(chǔ)上建立了目標(biāo)與指標(biāo)緊密結(jié)合的規(guī)劃目標(biāo)——指標(biāo)體系，運(yùn)用指標(biāo)可操性強(qiáng)的特點(diǎn)，從微觀的目標(biāo)要素層面把控各個(gè)子目標(biāo)。

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[6]王書寬.淺論我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)組織的改革及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2006(6):19-20.

Technology for Tourism Development Planning Development:A Research on Planning of Tourism Industry Development and Tourism Objective

Jin Yunfeng1，2Liang Jun1Peng Zhuo2

(1.College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai 200092, China;2.Shanghai Tongji Urban Planning and Design Institute, Shanghai 200092, China)

Tourism objective is one of the important contents in the tourism development planning.The paper analyzes the background, concept and relationship in terms of tourism development and tourism objective, and discusses the reasons why tourism development planning fails to achieve its objective.The objective system of tourism development planning was established respectively from three processes, i.e., preliminary analysis, medium establishment, later manipulation and implementation, which would contribute to fulfill the tourism development planning.

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2016-03-22

同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院(集團(tuán))有限公司重點(diǎn)項(xiàng)目研發(fā)基金,高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室自主與開放課題(課題編號(hào)：2015KY06)

金云峰(1963-)，男,副系主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)轱L(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)方法與工程技術(shù)、公園綠地與開放空間、中外園林與現(xiàn)代景觀、風(fēng)景旅游區(qū)保護(hù)與更新。E-mail:jinyf79@163.com

梁駿(1990-)，男,碩士生，研究方向?yàn)轱L(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)。E-mail: 471082162@qq.com

10.3969/j.issn.1672-4925.2016.04.008