劉世磊，黃彥軍

(韓山師范學(xué)院體育學(xué)院，廣東 潮州 521041)

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粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)發(fā)展研究
——基于新公共服務(wù)理論

劉世磊，黃彥軍

(韓山師范學(xué)院體育學(xué)院，廣東 潮州 521041)

基于新公共服務(wù)理論，運(yùn)用文獻(xiàn)資料、調(diào)查和邏輯分析等研究方法對粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)存在的主要問題進(jìn)行分析，旨在提高其公共體育服務(wù)水平。研究得出：公民與公民的體育權(quán)利被忽視是導(dǎo)致粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)水平低的根源；公共參與和行政人員服務(wù)責(zé)任的缺失導(dǎo)致了公共體育服務(wù)決策與計(jì)劃不夠科學(xué)、職責(zé)履行力不夠；公共利益與私利的混淆使公共體育服務(wù)追求的目標(biāo)方向偏離；公共體育服務(wù)中關(guān)于“服務(wù)”與“掌舵”的認(rèn)識不夠以及二者的失衡使公共體育服務(wù)供給處于兩難的困境。

粵東地區(qū)；公共體育服務(wù)；新公共服務(wù)理論

近年來，隨著我國城市公共體育服務(wù)矛盾的凸顯，如廣場大媽的擾民、徐州大媽的暴走、深圳蓮花山足球場事件等，政府如何在現(xiàn)有資源約束的情況下進(jìn)一步提高城市公共體育服務(wù)質(zhì)量，是市民關(guān)心的一個(gè)民生話題，也是該領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。關(guān)于我國公共體育服務(wù)的研究，前期成果主要集中在公共體育服務(wù)的概念與內(nèi)涵、公共體育服務(wù)的供給、公共體育服務(wù)均等化以及農(nóng)村公共體育服務(wù)等方面。[1-4]但以新公共服務(wù)理論為視角來研究城市公共體育服務(wù)的文章卻相對較少。新公共服務(wù)理論興起于20世紀(jì)80年代后期，它的核心理念是民主，是現(xiàn)代政府治國理政的新型理論之一。本文考慮到城市的經(jīng)濟(jì)、文化和民主化程度相對較高，基于新公共服務(wù)理論來探討粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)的發(fā)展，以期為相關(guān)部門提供參考，進(jìn)一步提高粵東地區(qū)城市的公共體育服務(wù)水平。

1　研究對象與方法

以粵東地區(qū)(潮州、汕頭、揭陽和汕尾)城市公共體育服務(wù)為研究對象。文中的城市指國家按行政建制設(shè)立的省轄市(地級市、副省級市)和縣級市，縣級市政府駐地的鎮(zhèn)也被包括其中，但不包括縣級市政府駐地以外所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

運(yùn)用文獻(xiàn)資料、調(diào)查和邏輯分析等研究方法，并結(jié)合實(shí)際對粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)現(xiàn)存主要問題進(jìn)行分析。其中，主要采用調(diào)查法進(jìn)行數(shù)據(jù)和信息的獲取。

問卷調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容選取及問卷設(shè)計(jì)：圍繞所研究的問題并參考我國公共體育服務(wù)體系服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和廣州市公共體育服務(wù)體系項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，選取24個(gè)服務(wù)項(xiàng)目作為調(diào)查內(nèi)容。問卷的效度評價(jià)、信度檢驗(yàn)均較高。問卷的發(fā)放與回收：采用整群抽樣法，抽取粵東地區(qū)城市(潮州、汕頭、揭陽和汕尾四市城區(qū)及其所轄縣城)街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站88個(gè)，由經(jīng)過培訓(xùn)的調(diào)查員對文化站工作人員進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，共發(fā)放問卷88份，回收88份，回收率100 %，除去2份無效問卷，剩余有效問卷86份，有效率97.73 %。[5]

深入粵東四市城市街道、社區(qū)，對市民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、公共體育服務(wù)中民眾的參與程度、當(dāng)?shù)卣诠搀w育服務(wù)中的責(zé)任以及場地設(shè)施、舉辦體育活動和賽事、社會體育指導(dǎo)員狀況等方面進(jìn)行考察。實(shí)地調(diào)研、了解四市區(qū)公共體育服務(wù)現(xiàn)狀。

2　公共體育服務(wù)與新公共服務(wù)理論闡釋

公共體育服務(wù)是公共服務(wù)的下位概念，是以公共性為本質(zhì)屬性，由政府或政府主導(dǎo)下的非政府組織在供給人民共同消費(fèi)或享用體育產(chǎn)品或體育服務(wù)過程中所承擔(dān)的職能。[6]公共體育服務(wù)的結(jié)構(gòu)主要包括微觀層面供給與生產(chǎn)職能、中觀層面保障職能和宏觀層面管理職能。[1]

新公共服務(wù)理論把公民、公民權(quán)和公共利益置于民主治理的首要位置，公民服務(wù)的提供者要充分考慮公共選擇和民意，公共服務(wù)的提供主要代表的是公共利益。[7]新公共服務(wù)理論的基本觀點(diǎn)為：政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；在思想上要具有戰(zhàn)略性，行動上要具有民主性；為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；責(zé)任并不簡單；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。[8]于是，本文試圖基于新公共服務(wù)理論對粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)中存在的主要問題進(jìn)行分析。

由于該理論是西方社會語境下的產(chǎn)物，與我國的國情還有不少差距，有其自身的局限性，所以，在運(yùn)用新公共服務(wù)理論處理我國現(xiàn)實(shí)社會事務(wù)時(shí)，應(yīng)予以批判地繼承，應(yīng)結(jié)合我國國情，使其為社會發(fā)展服務(wù)。盡管新公共服務(wù)理論有它的局限性，但它絕不失為現(xiàn)代及未來社會治理的先進(jìn)理論。

3　結(jié)果與分析

3.1粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)現(xiàn)狀[5]

3.1.1公共體育服務(wù)需求

公共體育服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是公眾對公共體育服務(wù)的需求(表1)，但政府在公共體育服務(wù)內(nèi)容供給中的實(shí)際情況卻并非如此。

表1　公共體育服務(wù)需求內(nèi)容情況一覽表(多選題)

3.1.2生產(chǎn)與供給

1)場地設(shè)施

從調(diào)查結(jié)果顯示(表2、表3)，粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)場地設(shè)施還遠(yuǎn)未達(dá)到我國全民健身計(jì)劃(2011—2015年)標(biāo)準(zhǔn)[9]，考慮該計(jì)劃是全國標(biāo)準(zhǔn)，其中含有農(nóng)村數(shù)據(jù)，所以，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相對粵東城市來說是較低的。

表2　公共體育服務(wù)場地設(shè)施情況一覽表

表3　公共體育服務(wù)平均擁有體育活動站(點(diǎn))情況一覽表

2)體育社團(tuán)

通過調(diào)查，街道擁有民政部門注冊的體育社團(tuán)還不到調(diào)查總數(shù)的5 %，雖然有部分街道擁有自發(fā)的體育社團(tuán)，但由于受到多種體制和制度的約束，其功能并未得到充分發(fā)揮。

3)社會體育指導(dǎo)員

通過調(diào)查，每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員5人及以下的占調(diào)查總數(shù)的95.7 %，6～10人占4.3 %，距社會體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)城市每萬人至少擁有10名社會體育指導(dǎo)員的要求還很遠(yuǎn)[10]。

4)體育活動

調(diào)查結(jié)果見表4。經(jīng)進(jìn)一步了解，雖然絕大多數(shù)街道會舉辦一定次數(shù)的比賽或體育活動，但規(guī)模小，只針對少數(shù)群體，居民的參與度不高，活動不夠親民。

表4　街道每年舉辦群眾體育活動或賽事情況一覽表

5)社會體育服務(wù)信息

由表5和表6可知，每年舉辦體育講座或體育教育咨詢活動的街道極少，而且參與人數(shù)不多，絕大多數(shù)的街道沒有舉辦。對過去一年發(fā)放體育印刷資料情況的調(diào)查更是令人堪憂，僅有1個(gè)街道發(fā)放過，且種類和份數(shù)較少。此外，體育知識信息化和數(shù)字化程度低。

表5　街道每年舉辦體育講座或體育教育咨詢活動情況一覽表

表6　街道每年發(fā)放體育印刷資料種類和數(shù)量情況一覽表

6)體質(zhì)監(jiān)測

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，15.2 %的街道有體質(zhì)測定點(diǎn)，但體質(zhì)測定率不及10 %。

7)相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備

調(diào)查顯示，街道相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備程度低的占89.1 %，較低的占10.9 %，有的只是掛靠在其他部門。

3.1.3保障職能

1)公共體育服務(wù)的制度保障

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，調(diào)查中僅有10.8 %的街道制定了《全民健身計(jì)劃》，4.3 %的街道制定了吸引社會力量參與公共體育服務(wù)事業(yè)的優(yōu)惠政策。

2)公共體育服務(wù)的財(cái)政保障

調(diào)查顯示，45.6 %的街道有從事公共體育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)(文化、體育、衛(wèi)生打包)，其經(jīng)費(fèi)主要來源于上級政府或相關(guān)部門撥款，據(jù)進(jìn)一步調(diào)查得知，該部分經(jīng)費(fèi)真正用于公共體育服務(wù)上的資金很少。也有少部分公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)依靠自籌和社會捐贈。

3)公共體育服務(wù)監(jiān)督監(jiān)察

調(diào)研表明，在有制定《全民健身計(jì)劃》和鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會力量出資興辦公共體育服務(wù)事業(yè)優(yōu)惠政策的街道中，沒有一個(gè)街道將監(jiān)督監(jiān)察這些法規(guī)條例落到實(shí)處。

3.1.4管理職能

1)公共體育服務(wù)的決策功能

調(diào)查顯示(表7 )，公共體育服務(wù)事業(yè)未納入本級政府發(fā)展規(guī)劃的街道占調(diào)查總數(shù)的80 %以上，納入的街道還不到15 %，還有近5 %的街道對是否納入政府發(fā)展規(guī)劃不清楚。調(diào)查中雖然有個(gè)別街道將公共體育服務(wù)事業(yè)納入政府發(fā)展規(guī)劃，但通過進(jìn)一步調(diào)研，這一決策的民主化和科學(xué)化程度不高。此外，在實(shí)地考察和訪談中得知，政府在公共體育服務(wù)的相關(guān)制度建設(shè)中，對市民應(yīng)有的體育權(quán)利重視不夠，民眾在公共體育服務(wù)決策制定中的參與程度不高。

表7　公共體育服務(wù)事業(yè)納入本級政府發(fā)展規(guī)劃情況一覽表

2)公共體育服務(wù)的執(zhí)行功能

通過調(diào)研，政府及相關(guān)職能部門的公共體育服務(wù)職責(zé)履行程度低的選項(xiàng)占調(diào)查總數(shù)的93.5 %，較低占6.5 %。決策在執(zhí)行的過程中常?！白兾丁薄翱s水”，漸漸偏離原定的標(biāo)準(zhǔn)，更甚者與目標(biāo)背道而馳。另外，通過調(diào)研政府及相關(guān)職能部門的工作人員可知，他們普遍認(rèn)為公共體育服務(wù)是一種公共利益，但在問及這一公共利益的執(zhí)行情況時(shí)，評價(jià)是較低的。

3)公共體育服務(wù)的評估功能

通過訪談，粵東地區(qū)市級以下政府沒有或者沒有真正將公共體育服務(wù)納入到政府的績效評估中，評估主體過于單一，重“量”不重“質(zhì)”，缺乏公眾對政府或體育職能部門的評估。

3.2粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)存在主要問題[5]

3.2.1供給不足

1)供需偏離。政府所供給的公共體育服務(wù)不是群眾所需要的，或者說不是群眾最需要的、最想要的。2)供給內(nèi)容單一且質(zhì)量低。如體質(zhì)測定點(diǎn)不但少而且測定率低，供給內(nèi)容無法滿足人民群眾日益增長的體育服務(wù)需要。3)總量不足。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是相對于公共體育服務(wù)的巨大需求，資金供給不足；二是公共體育服務(wù)的場地設(shè)施不足，難以滿足不同鍛煉群體需求；三是一些基本公共體育服務(wù)如體育社團(tuán)組織、社會體育指導(dǎo)員、體質(zhì)監(jiān)測、健身與康復(fù)體育知識、與公共體育服務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等嚴(yán)重不足。

3.2.2保障不力

1)保障公共體育服務(wù)運(yùn)行的法律法規(guī)建設(shè)滯后，相關(guān)制度不健全、不完善。2)政府對公共體育服務(wù)的資金投入不夠，沒有真正將公共體育服務(wù)事業(yè)納入政府財(cái)政預(yù)算并在政策執(zhí)行當(dāng)中抓好落實(shí)。3)公共體育服務(wù)監(jiān)督監(jiān)察不到位。

3.2.3管理缺位

1)政府為社會和民眾提供公共體育服務(wù)的“服務(wù)”職能力度不夠、比重偏小。市民的體育權(quán)利沒能得到應(yīng)有的重視，更沒有得以實(shí)現(xiàn)。公共體育服務(wù)決策的科學(xué)化、民主化程度不高，嚴(yán)重缺少民眾的參與。2)相關(guān)決策沒有執(zhí)行力，執(zhí)行過程中標(biāo)準(zhǔn)降低、走樣、偏離原定目標(biāo)。3)市級以下政府沒有或者沒有真正將公共體育服務(wù)納入到政府的績效評估中，公共體育服務(wù)的績效評估體制過于單一，缺乏社會公眾對政府的評估。

3.3粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)主要問題成因分析

針對粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)存在的主要問題，以新公共服務(wù)理論為視角對其進(jìn)行分析探討。

3.3.1公民與公民權(quán)的忽視

新公共服務(wù)理論圍繞的中心是公民(公民系統(tǒng))，政府服務(wù)的對象也是公民。[11]公民是公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在“以人為本”服務(wù)理念下公民與公民權(quán)理應(yīng)受到重視。而在粵東城市公共體育服務(wù)中，由于沒能真正把公民與公民體育權(quán)利放到應(yīng)有的重要位置，導(dǎo)致對其忽視或重視不夠，引起連鎖效應(yīng)，出現(xiàn)粵東城市公共體育服務(wù)質(zhì)量低、供給不足、無法滿足市民基本體育需求等一系列問題。

3.3.2公共參與與責(zé)任的缺失

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，符合公共需要的政策和計(jì)劃，只有通過集體努力和協(xié)作的過程，才能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行，且公民參與貫穿整個(gè)事務(wù)的全過程。[8]同時(shí)，通過民主的參與能將公民權(quán)得以真正的實(shí)現(xiàn)。調(diào)查得知，粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)政策的制定與實(shí)施因缺少公民的參與，而無法反映市民的需要。而現(xiàn)實(shí)生活中影響公民參與的因素眾多，除過分集中的管理體制外，其中公民資格和主體意識也是制約公民參與的主要因素。公民資格是指當(dāng)關(guān)系到政治與社會等公共利益時(shí)，一個(gè)公民的身份是超越其私人的利益和人際關(guān)系[12]，它是公民參與的基礎(chǔ)。公民若缺乏這種“公民資格”就不能正確地行使權(quán)力和履行責(zé)任，即使參與政策的制訂，也可能影響決策的科學(xué)化，甚至還會影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。較為滯后的行政體制改革和傳統(tǒng)文化使公眾主體意識薄弱，是影響粵東城市公民有序參與的又一主要因素。此外，相對較低的公民素質(zhì)(科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì))、不健全和不完善的民意表達(dá)制度等也是影響公民參與的因素。因缺少公共參與，加之與公共體育服務(wù)相關(guān)的行政人員社會責(zé)任感和主人翁意識缺失，致使粵東城市公共體育服務(wù)決策不夠科學(xué)、不夠民主，職責(zé)履行力不夠，評估、監(jiān)督等問題重重。

3.3.3公共利益與私利的混淆

新公共服務(wù)理論追求的是公共利益，公共利益和公共服務(wù)的提供是政府的主要目的和任務(wù)，政府的角色在于確保公共利益居于支配地位[8]。如今，公共體育服務(wù)的行政人員(公務(wù)員)在涉及公共體育利益的工作中不夠積極、主動，沒能真正把市民的公共體育利益作為工作的重點(diǎn)。與公共利益相對的是私人利益，新公共服務(wù)明確主張，個(gè)人利益、自我利益的疊加與復(fù)合不等于公共利益。目前，公共體育服務(wù)中存在著公共利益與私利混淆的現(xiàn)象，更有以公共利益為口號侵犯和損壞公共利益的行為。公共體育服務(wù)追求的是滿足公共的體育需求，而不是滿足個(gè)性化的私人需求(私利)或其他企業(yè)、團(tuán)體的私自利益。追求與目標(biāo)不一致，是導(dǎo)致粵東城市公共體育服務(wù)生產(chǎn)、供給以及財(cái)政保障中諸多問題的主要原因之一。

3.3.4“服務(wù)”與“掌舵”的失衡

新公共服務(wù)理論主張政府的職能是“服務(wù)”而非“掌舵”。它因看到由政府制訂的政策不再起作用而得出此結(jié)論，這是有些偏激的。政府制訂的政策之所以不再發(fā)揮作用，究其原因是缺乏“公共參與”，政策沒有體現(xiàn)公眾的利益訴求，不能代表公共利益。現(xiàn)階段，我國在公共體育服務(wù)中對政府“掌舵”與“服務(wù)”有多種認(rèn)識，也有兩種極端，這種在公共體育服務(wù)中未能確定兩者比重的模糊現(xiàn)狀不利于公共體育服務(wù)的發(fā)展，也是導(dǎo)致粵東城市公共體育服務(wù)中體育社團(tuán)等供給困境的重要原因之一。研究認(rèn)為，政府在公共體育服務(wù)中“服務(wù)”比重應(yīng)該加大，即進(jìn)一步幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的公共體育利益。但由于我國的國家性質(zhì)和現(xiàn)階段的基本國情以及地方情況的復(fù)雜性，又不能像西方發(fā)達(dá)國家那樣，政府在公共體育服務(wù)中的職能只是“服務(wù)”而非“掌舵”。在我國現(xiàn)階段，政府在公共體育服務(wù)中不僅要加大提供“服務(wù)”的比重，還要“掌好舵”，二者并重，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。

4　結(jié)語

提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量與水平是實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國的要求之一，城市公共體育服務(wù)作為我國公共體育服務(wù)的領(lǐng)跑者，無疑具有重要的意義與作用。當(dāng)前，粵東城市的公共體育服務(wù)發(fā)展水平仍然較低，存在多種多樣的問題，其成因也是多方面的，本文基于新公共服務(wù)理論對主要問題分析認(rèn)為：公民與公民的相關(guān)權(quán)利被忽視是導(dǎo)致粵東地區(qū)城市公共體育服務(wù)水平低的根源；公共參與和行政人員服務(wù)責(zé)任的缺失導(dǎo)致了公共體育服務(wù)決策與計(jì)劃不夠科學(xué)、職責(zé)履行力不夠；公共利益與私利的混淆使公共體育服務(wù)追求的目標(biāo)方向偏離；公共體育服務(wù)中關(guān)于“服務(wù)”與“掌舵”的認(rèn)識不夠以及二者的失衡使公共體育服務(wù)供給處兩難的困境。

雖然新公共服務(wù)理論是一種高度民主與自治下的理論，現(xiàn)階段還有可能不完全適合我國國情和民情，但它又不失為社會治理的新型理論，也是我們追求的目標(biāo)。在此困境下，既不能照抄照搬西方發(fā)達(dá)國家的公共體育服務(wù)治理模式，又不能裹足不前，必須結(jié)合現(xiàn)階段及地方的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會發(fā)展?fàn)顩r，從現(xiàn)實(shí)性與可操作性層面來探尋粵東城市公共體育服務(wù)發(fā)展對策，這將是今后研究的主要問題。

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[責(zé)任編輯江國平]

Research on Guangdong Eastern City’s Public Sport Service：Based on New Public Service Theory

LIU Shi-lei，HUANG Yan-Jun

(Department of Physical Education，Hanshan Normal University，Chaozhou 521041，China)

Based on the theory of new public service，by means of literature，investigation and logical analysis，this paper is to analyze its major problem in order to improve its public sport service.Conclusion：The reason for the low of its public sport service is that citizen and his sports right was ignored；The reason for the unreasonable policy decision and less executive power is that deficiency in public participation and responsibility；The reason for the wrong target is that public interests and private interests were confused；“at the helm” and “service” were misunderstood and unbalanced leading to dilemma.

Eastern Guangdong；public sport services；theory of new public services

2015-09-14

韓山師范學(xué)院青年科學(xué)基金項(xiàng)目(WQ201206)

劉世磊(1980—)，男，河南商丘人，講師，碩士。研究方向：體育教育學(xué)、體育人文社會學(xué)。

G80-05

A

1007-7413(2016)04-0011-05