江永清，黃建偉（.廣西財經(jīng)學院，南寧 530003；.江西農(nóng)業(yè)大學，南昌 330045）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府與市場作用有效協(xié)同問題研究
——基于對“安義模式”的調(diào)查

江永清1，黃建偉2
（1.廣西財經(jīng)學院，南寧 530003；2.江西農(nóng)業(yè)大學，南昌 330045）

建設(shè)農(nóng)村土地交易市場體系，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，既是推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必由之路，也是全面深化農(nóng)村改革、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要舉措。自全國開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)試點以來，南昌市安義縣作為江西省首批農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點縣，探索出了由“三位一體”的工作機制、規(guī)范有序的操作機制、綜合配套的政策機制、靈活有效的價格形成機制有機構(gòu)成的“安義模式”。其最大亮點在于構(gòu)建政府有形之手與市場無形之手的有效協(xié)同機制，實現(xiàn)企業(yè)與農(nóng)戶之間的高效對接。但安義模式也面臨多方面問題，如市場低效與市場決定的矛盾；推進長期流轉(zhuǎn)與缺乏現(xiàn)有法規(guī)支持之間的矛盾；傳統(tǒng)政府農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制與現(xiàn)代市場流轉(zhuǎn)體系的矛盾。當前，亟需創(chuàng)新思路，破解這些難題。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；市場建設(shè)；安義模式；規(guī)模經(jīng)營與發(fā)展

一、問題的提出

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力大量進城，加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和生產(chǎn)方式面臨嚴峻挑戰(zhàn)，“土地細碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化、勞動力弱質(zhì)化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、生產(chǎn)非糧化，……這最終將危及國家糧食安全乃至整個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)?！保?］44“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收?！保?］十八屆三中全會明確提出：“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”［3］要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，必先推進農(nóng)村土地有效有序流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場則顯得尤為重要。為此，國家進一步提出，要充分利用農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等開展試點試驗。2012年底，農(nóng)業(yè)部在各地自愿申請的基礎(chǔ)上，確定了33個市（縣、區(qū)）為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務試點地區(qū)。

當前，農(nóng)村土地交易市場體系研究日漸成為熱點。研究內(nèi)容不斷豐富，研究視角不斷拓展，研究案例不斷充實。李華杰（2010）、鐘迎春（2010）等就農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)這個新問題進行了專門調(diào)研，并提出完善市場體系的對策建議。還有的重點分析了各地典型案例，對完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系總結(jié)出具有區(qū)域性或全國普適性的經(jīng)驗和問題。如張君亞等（2015）研究了麗江市古城區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題；張建中（2010）則對成都錦江集體土地流轉(zhuǎn)進行了調(diào)查和分析，歸納了相關(guān)經(jīng)驗，并提出有益啟示；程國強、羅必良（2014）基于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的視角，研究了四川崇州的農(nóng)業(yè)共營制，后者即打造“一站式”農(nóng)業(yè)服務超市平臺，形成“土地股份合作社+職業(yè)經(jīng)理人+服務超市”三位一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式；愈婧（2015）則基于城鄉(xiāng)一體化視角比較分析了重慶、深圳、無錫三地的流轉(zhuǎn)模式。劉民培、王藝（2015）研究了美、英、日、韓等國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其對我國的啟示。易忠君（2015）研究了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格形成機制，提出以收益還原法構(gòu)建價格形成體系。既有相關(guān)研究成果已較為豐富，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)是十八屆三中全會提出的深化農(nóng)村改革的新舉措，各地目前正在實踐和摸索，既有研究多集中于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程和行為分析，新時代背景下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場體系建設(shè)仍缺乏研究和關(guān)注。安義模式研究則可為此提供有益思考，具有一定現(xiàn)實意義和實踐意義。

2014年初，南昌市安義和南昌兩縣被選為江西省第一批農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場試點縣。［4］其中，安義縣是江西省農(nóng)業(yè)大縣，全境666平方公里，轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1場和1個省級工業(yè)園區(qū)，105個行政村1167個村小組。全縣總?cè)丝?9.9萬，其中農(nóng)業(yè)人口22.4萬，農(nóng)業(yè)總戶數(shù)6.3萬。全縣耕地面積為16908公頃，其中水田面積15153公頃，旱地面積1755公頃，人均耕地面積1.25畝。截至2015 年12月，安義縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心（站）全部建成啟用，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務體系，整個試點工作取得明顯成效。安義縣試點工作既發(fā)揮了政府之手的有效推動作用，也發(fā)揮了市場的資源配置作用，構(gòu)建了政府有形之手和市場無形之手在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之中的有效協(xié)同機制，促進了土地規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，增加了農(nóng)民收入，形成了政府、龍頭企業(yè)和村級合作社三方協(xié)作、龍頭企業(yè)與農(nóng)戶利益共贏的格局。安義的探索是在全面深化改革的背景下，農(nóng)村土地制度改革的一種嘗試。這一嘗試在現(xiàn)有基本政策框架下將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化運作規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化和配套化，形成了具有自身特點的工作模式。其對于研究如何破解制度約束，實現(xiàn)農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)政策創(chuàng)新，進一步釋放改革紅利，惠及農(nóng)戶和經(jīng)營主體，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展具有一定參考價值。

二、政府有形之手在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)中的作用

圖1　農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的“安義模式”運作框架體系

李克強總理在2014年政府工作報告中指出，要 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，積極推進有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革，破除制約市場主體活力和要素優(yōu)化配置的障礙。”［5］但當前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由于市場體系發(fā)育不健全，交易成本較高，仍然需要政府在市場體系建設(shè)中發(fā)揮引導和規(guī)范作用。安義縣政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮政府有形之手的職能，通過搭建“三位一體”的工作平臺，規(guī)范和完善操作流程體系、價格指導與形成體系、完備的風險控制與農(nóng)戶權(quán)益保障體系來加速土地流轉(zhuǎn)，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（一）用政府之手搭建“工作平臺”，夯實市場交易的組織體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)首先要有組織平臺，需要以良好市場平臺保障流轉(zhuǎn)工作有序進行。政府與社會組織的協(xié)同，首先是要處理好分工關(guān)系，使各個主體能夠發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，同時又不越位和彼此代替，從而形成優(yōu)勢互補的工作格局。一般意義上，各地基本構(gòu)建了“市縣指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導、行政村主體、合作社主事”的工作格局。安義模式的組織框架由“三位一體”的平臺體系構(gòu)成，形成了明確分工機制。

一是村組一級負責采集信息。各行政村設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務站，同時成立村級土地合作社，委派一名村干部作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息員，負責本村土地流轉(zhuǎn)信息的采集。在整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，村級組織和干部主導的土地合作社發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，通過他們完成信息收集、初步協(xié)商和與村民溝通等。通過村組采集信息，一方面可以依托現(xiàn)有村級組織，不必另外增設(shè)機構(gòu)和人員；另一方面，村組干部最了解土地供需實際，能夠及時有效地提供信息和更正信息。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負責協(xié)商交易。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，一般設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務中心內(nèi)，負責按照掛牌流轉(zhuǎn)、依法受理、基價指導、公平交易原則，指導流轉(zhuǎn)雙方在承包地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行交易。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商是指在鎮(zhèn)黨委政府指導下，由分管農(nóng)業(yè)的負責同志和農(nóng)辦、農(nóng)經(jīng)工作人員具體指導流轉(zhuǎn)雙方就（面積、價格、位置和年限等）具體事項進行協(xié)商，并且配合做好其他土地流轉(zhuǎn)工作。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作主體業(yè)務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的要求來統(tǒng)籌安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)經(jīng)部門、農(nóng)業(yè)主管部門具有較強執(zhí)行能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較強協(xié)調(diào)能力，有助于促進本地規(guī)模流轉(zhuǎn)交易。

三是縣級主管部門備案頒證。安義縣流轉(zhuǎn)服務中心跟縣行政服務中心一體化辦公，流轉(zhuǎn)服務中心主要負責審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的經(jīng)營主體資質(zhì)條件和相關(guān)資格，對流轉(zhuǎn)合同登記備案，由農(nóng)業(yè)行政管理部門頒發(fā) 《南昌市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使用權(quán)證》。安義縣本級也負責較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)交易，除同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部農(nóng)戶之間期限在一年以內(nèi)的轉(zhuǎn)讓、出租、互換、轉(zhuǎn)包或其他流轉(zhuǎn)之外，一次流入500畝以下的在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)中心進行交易；規(guī)模在500-2000畝的，在縣級交易服務中心進行交易。只有超過兩千畝的交易，才需要到南昌市市級交易市場進行。［6］

（二）用政府之手制定操作流程與制度規(guī)程，提高交易效率和規(guī)范性

政府不僅要建立農(nóng)村土地交易市場組織體系，還必須建立必要的規(guī)范體系，進而降低交易成本和提高交易效率。其中，很重要一點就是規(guī)范化的交易程序。進入交易市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地有明確的交易程序規(guī)定，一般包括八項基本流程：（1）信息儲備；（2）登記造冊；（3）掛牌交易；（4）指導定價；（5）組織交易；（6）備案發(fā)證；（7）協(xié)議履行；（8）抵押貸款（此項為可選擇程序）。安義縣根據(jù)這八項流程和規(guī)范操作要求，發(fā)布了20多項具體規(guī)定和政策措施。這樣做的目的主要有三點：

一是提高信息質(zhì)量和流轉(zhuǎn)效率。規(guī)范化操作流程能夠讓交易雙方明確交易要求和工作程序，減少時間浪費，同時也助益有效準確地掌握和捕捉信息。農(nóng)地交易首先要進行信息儲備，通常先由土地轉(zhuǎn)出方和受讓方向行政村農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務站提出申請，說明流轉(zhuǎn)的原因、期限、形式、價格、用途等，然后以行政村為單位對所轄各村農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)和協(xié)議流轉(zhuǎn)的土地信息進行錄入?yún)R總，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心。土地流轉(zhuǎn)服務中心依據(jù)信息儲備建立土地流轉(zhuǎn)登記冊，明確專人負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息整理、等級和歸檔。這些都是交易的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，影響到信息的真實有效和交易可行性。

二是可以提高交易行為的有效性和合法性。掛牌交易是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重點環(huán)節(jié)。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和收益評估后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心及時將出讓方與受讓方信息，供求土地的坐落、面積、價格、流轉(zhuǎn)方式、期限用途等資料輸入電腦信息系統(tǒng)。同時，在土地流轉(zhuǎn)交易大廳電子顯示屏公布，及時進行信息通報和溝通。為解決土地流轉(zhuǎn)交易的價格形成問題，縣政府定期公布所在地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導價格，交易雙方可參照指導價進行協(xié)商，采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、電子競價、一次性密封報價、綜合評審、招標投標、公開競價等國家法律、法規(guī)規(guī)定的方式進行交易。這樣做能確保交易行為的合法性、公平性與可行性。為進一步規(guī)范交易行為，還要登記備案。受讓方需提交農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意向合同、生產(chǎn)經(jīng)營實施方案、委托書等相關(guān)資料，由縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心進行分級審核，指導流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂合同，并予以鑒證，將合同資料信息輸入電腦存檔，按要求備案，由縣農(nóng)業(yè)行政主管部門頒發(fā)《南昌市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使用權(quán)證》。并規(guī)定任何一方提出終止時，必須在規(guī)定的時間提前通知。若在合同執(zhí)行中發(fā)生違約，當由責任方承擔損失。賠償金額可雙方協(xié)商。合同條款還規(guī)定了糾紛解決方式和其他約定。

三是保障了土地權(quán)益。據(jù)國家規(guī)定，對于符合法律規(guī)范和有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)證，可以通過使用權(quán)抵押方式獲得融資和貸款。安義縣建立和完善了“二權(quán)”流轉(zhuǎn)平臺，通過及時收集和發(fā)布各類產(chǎn)權(quán)交易信息，為抵押物處置、抵押權(quán)利的實現(xiàn)提供服務。針對2014年至2016年，安義縣之前計劃每年為土地規(guī)模經(jīng)營大戶提供“二權(quán)”抵押貸款2000萬元以上，三年融資目標達8000萬元。并為此出臺方案，凡符合“二權(quán)”抵押貸款條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，均可向農(nóng)業(yè)局提出申請，經(jīng)農(nóng)業(yè)、財政、金融部門聯(lián)合評估產(chǎn)權(quán)價值，就可進而向銀行申請發(fā)放貸款。

（三）用政府之手指導價格形成，提供靈活、便捷、操作性強的交易參照標準體系

公平有效的價格機制是整個農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)的核心。目前，安義從實際出發(fā)推行政府指導下的價格評估政策，出臺了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價款確定方式的指導意見》，旨在避免簡單的一刀切定價方式，兼顧土地流轉(zhuǎn)雙方的收益分享訴求。形成了一套符合實際和操作性強的價格指導和測算方法。主要價格計算方法有四種：

一是實物折價法，按照當年農(nóng)作物產(chǎn)量和國家糧食指導收購價或者最低收購價為計算標準。這種方法的主要特點是，可確保（出讓土地的）農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中實際土地收益不下降，可避免糧食價格上漲而土地收益滯漲。

二是逐年穩(wěn)步遞增方法，也就是在當年協(xié)商確定的價格基礎(chǔ)上，按照一定遞增指數(shù)，參照糧食價格增長和物價指數(shù)等確定下一年度的流轉(zhuǎn)價格。這能夠保障（出讓土地的）農(nóng)戶收益不會因糧食價格和物價上漲而縮小，能夠保障其隨著時間推移，分享土地增值收益。

三是價格上漲比例分成法。也就是根據(jù)糧食價格和整體收益情況，參照一定的分成比例，使（出讓土地的）農(nóng)戶能夠在糧食價格和產(chǎn)品價格上漲的同時，分享農(nóng)產(chǎn)品價格上漲部分的收益。

四是政府指導下的自行約定法，即由土地流轉(zhuǎn)主體雙方經(jīng)自愿協(xié)商約定的其他方式。在政府價格指導范圍內(nèi)，受讓方和（出讓土地的）農(nóng)戶可自行進行協(xié)商定價，一戶一議、一地一價。

（四）用政府之手消除農(nóng)戶后顧之憂，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策保障體系

農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自然風險較大，需要完善風險保障政策，以助推土地規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。災害天氣、農(nóng)產(chǎn)品市場波動等是常常面臨的風險。同時，土地流轉(zhuǎn)后，若受讓方經(jīng)營不善，也會陷入不能兌現(xiàn)地租的困境。因此，需要從多個層面完善保障體系，降低出讓方收益風險和受讓方經(jīng)營風險，打消雙方心理顧慮。安義縣的保障體系主要由三個層面的政策構(gòu)成。

一是風險保障金制度。安義縣出臺了《安義縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金管理辦法》，設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金。在由縣、鄉(xiāng)、村級組織予以一定補助的基礎(chǔ)上，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身按20 元/畝的標準投入組建農(nóng)村土地風險保障金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一建立專賬管理。如果經(jīng)營主體無法履行合同，給出讓土地的農(nóng)戶帶來流轉(zhuǎn)費損失，在確認經(jīng)營主體承擔份額后，就啟動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按3∶3∶4的比例承擔。風險金資金的監(jiān)管主體為縣財政局和農(nóng)業(yè)局。目前，風險保障金賬面余額已積累500余萬元，由于尚未發(fā)生違約事件，實際使用零萬元。

二是流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)和保障政策。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶后顧之憂就是土地流轉(zhuǎn)出去后就業(yè)無保障。一部分農(nóng)戶不愿外出打工，也不具備其它專業(yè)技能。針對于此，安義縣出臺政策，對土地承包經(jīng)營權(quán)全部流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)期限在10年以上的農(nóng)民，免費提供一次性職業(yè)技能培訓，符合條件的農(nóng)戶由縣人力資源和社會保障局優(yōu)先安排小額貸款。同時，引導村級組織組建村勞務合作社，通過勞務合作社的協(xié)調(diào)對接，幫助農(nóng)村土地流出農(nóng)民就近在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和縣工業(yè)園區(qū)就業(yè)。

三是配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導政策。農(nóng)地流轉(zhuǎn)最關(guān)鍵的目標就是規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收。安義縣《關(guān)于進一步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》明確提出，要鼓勵集中連片長期流轉(zhuǎn)，大力培養(yǎng)家庭農(nóng)場，加大對龍頭企業(yè)的扶持力度等。

三、市場無形之手在農(nóng)地資源配置中的決定性作用

搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場平臺，構(gòu)建政策保障體系，目的不是讓政府之手代替市場，而是更好地發(fā)揮市場的決定性作用，通過市場的無形之手更加有效配置農(nóng)村土地資源。從安義的做法看，基本上做到讓市場發(fā)揮“三個決定性作用”。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為讓流轉(zhuǎn)雙方?jīng)Q定，政府起規(guī)范作用

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的實際執(zhí)行看，地方政府搭建工作平臺等舉措，并不是要代替市場主體雙方交易，搞強迫命令和“拉郎配”。相反，地方政府搭建工作平臺，完善交易操作流程和實行規(guī)范性管理，可助流轉(zhuǎn)雙方降低交易成本，并可更好地保障雙方權(quán)益，使土地流轉(zhuǎn)權(quán)證更好地發(fā)揮權(quán)能作用。正是規(guī)范的流程和標準體系促進了市場主體的活躍交易。通過規(guī)范的流程，安義縣不僅新增流轉(zhuǎn)面積4.5萬畝，而且規(guī)范歷年流轉(zhuǎn)面積8.5萬畝，占全縣農(nóng)村總承包土地面積的45%。安義縣將資源配置的重要職能交給市場和合作社，讓市場力量來塑造農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新主體，政府只是起規(guī)范引導作用。截止2014年12月，全縣累計注冊登記農(nóng)民專業(yè)合作社363家，成員人數(shù)達到3272人，出資總額超6億元。僅2014年，全縣就注冊登記農(nóng)民合作社132戶，占全縣總數(shù)的36.8%；發(fā)展100畝以上的種糧大戶400余戶（其中，1000畝以上的19戶，500畝以上的53戶），家庭農(nóng)場127家。安義土地流轉(zhuǎn)的市場之手主要用龍頭企業(yè)和示范性項目來帶動，讓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和優(yōu)勢項目來促進流轉(zhuǎn)和增收。安義縣90%以上的規(guī)模性流轉(zhuǎn)的農(nóng)地流入方是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或省市級以上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化龍頭企業(yè)。［7］這種流轉(zhuǎn)方式的主要特點是，農(nóng)地流入方是農(nóng)業(yè)企業(yè)，流轉(zhuǎn)的農(nóng)地主要用于農(nóng)業(yè)企業(yè)自主決策的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。通過龍頭企業(yè)的示范效應和綜合收益效應來激發(fā)農(nóng)民參與的積極性。例如，安義縣黃洲鎮(zhèn)幾千畝的土地流轉(zhuǎn)項目建成了一個大型農(nóng)業(yè)科技園，年均出口創(chuàng)匯500萬美元左右，“鎮(zhèn)上不少農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后，當上了園區(qū)工人，每月賺取上千元的工資，嘗到了土地流轉(zhuǎn)‘甜頭’的安義百姓，對土地流轉(zhuǎn)很是支持?！保?］據(jù)統(tǒng)計，該鎮(zhèn)適宜流轉(zhuǎn)的土地中90%已經(jīng)流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格讓市場供求關(guān)系決定，政府起指導作用

農(nóng)地流轉(zhuǎn)初期，政府參照一籃子標準制定一個指導價格，主要是解決大多數(shù)農(nóng)戶信息不足、沒有參照標準的問題。龍頭企業(yè)項目帶動流轉(zhuǎn)的土地適宜于采取政府指導定價的辦法，土地租金價格一般是在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府指導下，按照實物折價的辦法進行，企業(yè)和村級土地合作社協(xié)商一致進行定價。并且一般按照流轉(zhuǎn)的年限，采取逐步增長的辦法。安義縣政府指導價不是硬性的，60%以上的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)村土地合作社和流入主體龍頭企業(yè)通過協(xié)商確定價格，但總體上是在政府指導價格的范圍內(nèi)浮動。政府指導價尊重市場供求關(guān)系，并考慮企業(yè)收益和土地增值情況，可據(jù)市場雙方的要求進行調(diào)整，能保證農(nóng)民合法權(quán)益和分享增收利益。對于種糧大戶和零星流轉(zhuǎn)，則采取約定法。大多數(shù)采取一年一簽，甚至采取口頭協(xié)議和定價的辦法，價格隨行就市，由供求關(guān)系來決定，一戶一議、一地一價。

（三）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營讓市場力量決定，政府起催化和保障作用

習近平總書記強調(diào)：對于土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。［9］政府保障作用體現(xiàn)在建立一整套的制度規(guī)范體系，讓市場運作成為一套高效且可持續(xù)的模式。政府可通過建立財政資金投入保障體系，完善風險控制體系，落實農(nóng)民權(quán)益保護體系，增強農(nóng)民就業(yè)保障體系，發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的催化作用。地方政府主要通過適當?shù)恼咭龑滦娃r(nóng)業(yè)主體發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用。如為鼓勵發(fā)展合作社和龍頭企業(yè)，安義縣規(guī)定：“發(fā)展社會化服務合作組織服務面積超過1000畝獎勵3000元；100畝以上家庭農(nóng)場獎勵3000元；被確定為國家、省、市產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的，分別由縣財政給與10萬、5萬和1萬元的獎勵?！保?0］與此同時，根據(jù)國土資源部和農(nóng)業(yè)部的政策，優(yōu)先為1000畝以上規(guī)模經(jīng)營主體安排建設(shè)用地。對于集中成片長期流轉(zhuǎn)面積100-500、501-1000、1001畝以上的，縣財政對村土地合作社，分別按照20、30、50元每畝的標準進行獎勵。對于家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)面積50畝以上、期限5年以上的，縣財政一次性獎勵3000元。獎勵標準整體不高，但也為安義農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營注入了一定活力。不少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營的生力軍。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府與市場協(xié)同存在的矛盾與破解思路

基于對安義的實證調(diào)查和分析，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府與市場的有效協(xié)同尚存在以下三個共性的矛盾需要破解。

（一）市場低效與市場決定的矛盾

誠然，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場試點在探索初期帶有一定的政府主導色彩。面對“無市場”和市場低效問題，需要政府促進市場發(fā)育，在市場投入、市場運轉(zhuǎn)、市場價格指導、市場管理和市場風險控制等各個方面都需政府介入和推動。另一方面，明晰的土地權(quán)屬是農(nóng)戶進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。而農(nóng)戶在本輪確權(quán)過程中，產(chǎn)生了非常強烈的土地私有化預期，導致對土地產(chǎn)權(quán)的收益預期偏高。土地流轉(zhuǎn)中的短期化行為，也提高了流轉(zhuǎn)的交易成本和支付成本，削弱了龍頭企業(yè)的投資積極性，變相增加了基層政府的負擔和矛盾風險?！白屑毐嫖霰敬瓮恋卮_權(quán)的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)與前兩輪土地承包并沒有多少不同，更不存在本質(zhì)上的區(qū)別，難道以前兩次土地承包不是在‘確權(quán)’？農(nóng)民早已把承包地當成自己的‘私有’財產(chǎn)。因為這個原因，1998年進行的第二輪土地延包，多數(shù)地方都走了過場。”［11］38-39調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶不愿意進行長期流轉(zhuǎn)，多數(shù)愿意一年一簽或者三年一簽，害怕流轉(zhuǎn)時間過長會喪失土地產(chǎn)權(quán)。個別農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)已經(jīng)影響整個土地規(guī)模經(jīng)營。在安義縣出現(xiàn)過2例因個別農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)而整體項目流產(chǎn)的現(xiàn)象。對此，鄉(xiāng)村兩級組織處于被動境地：若政府強行干預，則違背農(nóng)民意愿；若不干預，則整個流轉(zhuǎn)工作功虧一簣。這給大量農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的流轉(zhuǎn)工作帶來困難，一旦短期協(xié)議到期，能否繼續(xù)經(jīng)營就存在較大不確定性。這造成不少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)對于土地的整理和基礎(chǔ)設(shè)施投資猶豫不決，也造成當?shù)卮髴粼谌〉猛恋亓鬓D(zhuǎn)權(quán)后往往采取損害土地持續(xù)利用的方式經(jīng)營和耕作，不利于提升流轉(zhuǎn)土地的綜合效益。

（二）推進長期流轉(zhuǎn)與缺乏現(xiàn)有法規(guī)支持之間的矛盾

明確的法律規(guī)定是政府推行土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，不僅可加快土地流轉(zhuǎn)的效率和速度，而且能盡可能多地減少土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的多種矛盾。在各地調(diào)研中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)受承包期限的制約比較嚴重。目前，二輪承包延期的期限尚未到期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地和龍頭企業(yè)要求更長流轉(zhuǎn)期限，而農(nóng)地對外承包期限受到法律制約。這些問題的解決，需修訂和完善 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等法規(guī)。如《土地承包法》第三十三條第三款規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限，第五款規(guī)定在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。這兩款不利于長期流轉(zhuǎn)和面向龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)?！锻恋爻邪ā返谑臈l規(guī)定在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的；第十五條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這雖然保障了集體權(quán)益，但不利于提高流轉(zhuǎn)效率和農(nóng)戶利益。目前，基層政府采用變通的做法來實施長期流轉(zhuǎn)，又會為未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛留下隱患。據(jù)調(diào)查，安義縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在很多方面都找不到切實可行的法律法規(guī)依據(jù)。安義縣率先試點頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使用權(quán)證，對一次性流入50畝以上、流轉(zhuǎn)期限在5年以上的流入方，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使用權(quán)證。而五年以上的長期流轉(zhuǎn)缺乏政策法規(guī)支持。安義縣政策還提出，受讓方的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使用權(quán)證可以作為在金融部門抵押貸款的憑證，解決其融資問題，但目前此舉缺乏法律保障。

（三）傳統(tǒng)政府農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制與現(xiàn)代市場流轉(zhuǎn)體系的矛盾

作為行使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理職能的農(nóng)經(jīng)站體系，新形勢下的職能任務、組織體制、人員配備、經(jīng)費支持和工作內(nèi)容都產(chǎn)生了巨大變化，工作力度和強度大幅度增加，已經(jīng)難以適應農(nóng)村土地市場建設(shè)和流轉(zhuǎn)工作的轉(zhuǎn)變。從調(diào)研情況看，基層農(nóng)經(jīng)管理隊伍目前的服務范圍擴大、任務增加，但是縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理屬于差額撥款事業(yè)單位，財政經(jīng)費保障不足，人物老化且人手嚴重不足，加之體制上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，既缺乏有效的統(tǒng)一領(lǐng)導，也難以很好地進行耕地經(jīng)營執(zhí)法管理。此外，在農(nóng)地市場建設(shè)中，流出方的事務雖然名義上由村級合作社理事會為主，實際上是村委會在包辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有力干預仍然是直接有效的，合作社尚難以真正發(fā)揮主體作用和市場調(diào)節(jié)作用。且農(nóng)地流轉(zhuǎn)中采取委托流轉(zhuǎn)方式的比例較大，由于缺乏有效監(jiān)管，村委會尋租空間擴大，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。例如，在土地流轉(zhuǎn)中存在村干部收受賄賂等不法收入現(xiàn)象，還有的村干部聯(lián)合流轉(zhuǎn)方非法改變土地用途而獲利等。

（四）問題破解思路

針對于此，須做好以下工作：

一是為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好制度環(huán)境，不斷降低交易成本。應將修訂《土地管理法》、《土地承包法》提上議事日程，進一步明確土地確權(quán)的政策導向和權(quán)益內(nèi)容、承包期限順延、政策底線等問題，消除不合理和過高的權(quán)益預期，打消農(nóng)戶不必要憂慮。逐步制定和完善《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條例》等相關(guān)法規(guī)，使農(nóng)地合法、有序、規(guī)模和長期性流轉(zhuǎn)建立在強有力的法律基礎(chǔ)上。

二是既要尊重農(nóng)民意愿，切實保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，又要消除不合理權(quán)益預期。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。政府在土地流轉(zhuǎn)中有義務和責任保障農(nóng)民基本權(quán)利，并努力提高農(nóng)民收益。農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)不僅要推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，更重要的是要讓農(nóng)民享受更多改革紅利，讓農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。面對個別農(nóng)戶的不愿流轉(zhuǎn)行為，我們應當從農(nóng)戶承包權(quán)和自愿原則這個根本出發(fā)，引導其形成正確預期。在經(jīng)耐心細致做工作后仍然無法流轉(zhuǎn)的情況下，應當以尊重農(nóng)戶承包權(quán)益為優(yōu)先原則。同時，要完善保障機制和糾紛仲裁機制，公正處理少數(shù)農(nóng)戶違約行為，確保流入方能夠安心經(jīng)營和合理謀劃發(fā)展。

三是既要完善基層農(nóng)經(jīng)管理體制，又要發(fā)揮農(nóng)村土地合作社的積極性。一方面，要進一步改革農(nóng)經(jīng)管理體制，充實農(nóng)經(jīng)管理隊伍，促進專業(yè)化和職能轉(zhuǎn)變，不斷滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記、監(jiān)管、服務、鑒證、糾紛調(diào)解等工作實際需要，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策方向正確。避免大面積出現(xiàn)農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象。同時，要進一步加強國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門的聯(lián)合執(zhí)法體系建設(shè)，加大監(jiān)督力度和懲罰力度。但也要充分考量企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需求，合理把握政策尺度，滿足其基本生產(chǎn)建設(shè)用地。另一方面，農(nóng)村村級組織是農(nóng)村土地合作社的工作主體和服務主體，需要從經(jīng)費支持和工作考核上完善激勵機制，讓村級合作社能積極有效地開展運作，注重扶持引導、組織控制、內(nèi)部監(jiān)督和制度規(guī)范建設(shè)并重，促進農(nóng)地合作社健康發(fā)展，使其成為維護和增進農(nóng)戶利益的真正“娘家”。

［1］程國強，羅必良，郭曉明.“農(nóng)業(yè)共營制”：我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的新突破［J］.農(nóng)村工作通訊，2014（12）.

［2］中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見［Z］.2014-11-20.

［3］中共中央.關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［Z］.2013-11-15.

［4］中共南昌市委、南昌市人民政府.關(guān)于建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場促進適度規(guī)模經(jīng)營的意見［Z］. 2013-12-1.

［5］李克強.政府工作報告［R］.2014-03-05.

［6］中共安義縣委辦公室、縣政府辦公室.關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)實施方案的通知［Z］.2014-01-07.

［7］余樂.公平與效率兼顧視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題研究［D］.江西農(nóng)業(yè)大學，2015.

［8］張晶，蔣少征，鐘海華.安義縣：土地流轉(zhuǎn)的“生金樣本”［N］.江西日報，2014-03-25.

［9］習近平：做好耕地占補平衡推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)［EB/OL］.新華網(wǎng)//http：//news.xinhuanet.com/2015-05/26/ c_1115415731.htm，2015-05-26.

［10］中共安義縣委、縣人民政府.關(guān)于建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場促進適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見［Z］. 2014-1-1.

［11］李昌金.把握“土改”正確方向正視“確權(quán)”實際效果［J］.村委主任.2015（01）.

編輯：李學迎

F321.1

A

2095-7238（2016）04-0080-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.013

2016-01-08

國家自然科學基金重點項目“農(nóng)村土地與相關(guān)要素市場培育與改革研究”（71333004）階段性成果。

江永清（1976-），男，廣西財經(jīng)學院財政與公共管理學院副教授，管理學博士，研究方向為地方政府治理與政策分析。黃建偉（1977-），男，江西農(nóng)業(yè)大學MPA教育中心教授，管理學博士，研究方向為政府治理與公共政策分析。