王文躍　中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所助理工程師張　宇　中國信息通信研究院泰爾系統(tǒng)實驗室助理工程師賀璐婷　中國信息通信研究院數(shù)據(jù)研究中心助理工程師葛　妍　北京世賢研修學(xué)院教師

關(guān)于加強我國應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源儲備工作的思考

王文躍中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所助理工程師
張宇中國信息通信研究院泰爾系統(tǒng)實驗室助理工程師
賀璐婷中國信息通信研究院數(shù)據(jù)研究中心助理工程師
葛妍北京世賢研修學(xué)院教師

介紹了國外典型國家、地區(qū)關(guān)于應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源儲備的方式，分析了我國衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源使用存在的問題，提出了建立國家級應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源戰(zhàn)略儲備機制的建議以及儲備的方式方法。從國家戰(zhàn)略需要、國家相關(guān)政策要求、應(yīng)急通信保障需求、應(yīng)急處置部門需要等方面綜合考慮，我國亟待建立國家級應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源戰(zhàn)略儲備機制。通過借鑒國外典型國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法及我國的實際情況，建議我國采用衛(wèi)星保險服務(wù)模式或部分買斷、部分保險服務(wù)模式進行國家級衛(wèi)星資源戰(zhàn)略儲備。

應(yīng)急通信；衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器；資源儲備方式

1　引言

衛(wèi)星通信由于不受時間、地點、環(huán)境等多種因素的限制，已成為應(yīng)急通信的重要通信手段，在應(yīng)急通信中具有至關(guān)重要的作用。越來越多的人認識到，對于應(yīng)急通信而言，衛(wèi)星通信具有不可替代的作用，在特殊情況下，衛(wèi)星有可能是消除通信孤島唯一的技術(shù)手段。除軍用衛(wèi)星資源外，歐美等發(fā)達國家已將商業(yè)衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器作為一種特殊的資源，建立了相對完善的儲備制度，實行應(yīng)急通信衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源集約化管理。而我國在以往應(yīng)對重大自然災(zāi)害時，衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源已表現(xiàn)出嚴重不足，因此有必要從國家角度出發(fā)考慮建立衛(wèi)星通信資源戰(zhàn)略儲備機制，以預(yù)防應(yīng)急時期出現(xiàn)資源不足。

2　典型國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法

2.1美國

（1）使用情況

一直以來，美國政府認為衛(wèi)星通信具備不受地面災(zāi)害影響的特點，因此一直以來都在大力推進衛(wèi)星通信應(yīng)用，將其作為應(yīng)急災(zāi)難最后的通信手段，在多次抗災(zāi)救災(zāi)以及對外軍事行動中，衛(wèi)星通信已被實踐證明是美國政府、軍隊、電信運營商以及公民的重要應(yīng)急通信手段。根據(jù)美國北方調(diào)查機構(gòu)（Northern Sky Research NSR）發(fā)布的《政府與軍事衛(wèi)星通信第7版報告》，NSR預(yù)計，從長遠來看，美國商業(yè)衛(wèi)星帶寬需求將隨著時間的推移呈指數(shù)增加?？梢哉f，美國政府和國防組織越來越依賴于商業(yè)衛(wèi)星以提高作戰(zhàn)人員、指揮和控制能力以及救災(zāi)和應(yīng)急反應(yīng)的安全通信能力，衛(wèi)星通信已融入美國的應(yīng)急通信體系建設(shè)。

（2）儲備模式

美國聯(lián)邦政府出于應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件和未來衛(wèi)星資源臨時需求考慮，主要采用政府購買服務(wù)模式進行商業(yè)應(yīng)急衛(wèi)星資源儲備性買斷。

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）牽頭國防部、商務(wù)部、內(nèi)政部、財務(wù)部、國務(wù)院、能源部等部門組成的“部際儲備目標(biāo)審查委員會”，每年制定一份《年度物資計劃》，確定應(yīng)急衛(wèi)星通信資源帶寬，并由總務(wù)署（GSA）統(tǒng)籌商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)儲備性采購，以預(yù)防應(yīng)急時期出現(xiàn)資源不足的情況。GSA所簽訂的商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)供應(yīng)合同普遍為不定期交付不定量（IDIQ）合同采購，即與多個商業(yè)衛(wèi)星服務(wù)提供商預(yù)先簽訂一定期限內(nèi)的采購合同，以適應(yīng)衛(wèi)星通信服務(wù)交付時間和未來需求都不確定的情況；而出于應(yīng)急考慮，合同一般均對政府不間斷運行服務(wù)（COOP）、應(yīng)急保障能力服務(wù)（ESF-2）、優(yōu)先級、信息安全、響應(yīng)時限等應(yīng)急通信指標(biāo)做出了相關(guān)要求。

2.2歐洲

（1）使用情況

歐洲與美國類似，政府使用商業(yè)衛(wèi)星資源采用政府購買服務(wù)的方式，但歐洲政府普遍認為其不能預(yù)測對未來的衛(wèi)星通信需求，因此歐洲政府普遍未簽署成本相對較低的長期衛(wèi)星租賃合同，大部分國家以年度租賃，歐洲每年用于短期衛(wèi)星租賃的花費高達5000萬歐元。

（2）儲備模式

近年來，歐洲對商業(yè)衛(wèi)星容量的需求量不斷增加，歐洲也面臨著與美國相似的衛(wèi)星資源容量不足的情況。隨著歐洲一體化進程的逐步深化，歐盟逐步整合各國力量和資源，以應(yīng)對災(zāi)難和突發(fā)應(yīng)急事件，歐洲防御局（EDA）認為衛(wèi)星通信對于公共安全和國防政策危機管理實施來說十分必要，軍隊必須在民用用戶主導(dǎo)的市場中參與競爭，其致力于以集中采購服務(wù)的方式推動長期衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源的租賃，將商業(yè)衛(wèi)星能力用于不需要進行軍用標(biāo)準(zhǔn)加密的不太關(guān)鍵的傳輸，商業(yè)衛(wèi)星服務(wù)提供商則根據(jù)協(xié)議為歐盟各參與國分發(fā)服務(wù)。歐洲購買衛(wèi)星服務(wù)的典型代表是2010年歐洲防御局（EDA）提出的“歐洲衛(wèi)星通信采購部”（ESCPC）計劃，該計劃旨在歐洲級別上匯集成員國對衛(wèi)星通信的需求，統(tǒng)一進行商業(yè)衛(wèi)星通信容量的采購，并期望借助集中采購的方式產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，并培養(yǎng)穩(wěn)定可靠的需求，而據(jù)EDA估計，匯集這些工作，共擔(dān)成本可能會產(chǎn)生節(jié)省約10億歐元的協(xié)同效應(yīng)。可以看出，歐洲防御局（EDA）是通過一個中央采購實體來集中歐洲國家不需要進行軍用標(biāo)準(zhǔn)加密的不太關(guān)鍵傳輸?shù)男枨?，?jīng)過團購談判方式來降低參與國政府衛(wèi)星通信能力的采購成本。

同時，歐洲各國政府出于自身的需求也進行衛(wèi)星資源戰(zhàn)略儲備，其均由中央集權(quán)政府部門首先搜集其他政府和軍事武裝力量的需求。在允許的情況下，主管部門往往要尋求民用機構(gòu)的幫助，并一起完成采購過程，最后由衛(wèi)星運營商根據(jù)協(xié)議在相關(guān)政府部門和軍事武裝力量間分發(fā)服務(wù)。而各國均對征用衛(wèi)星資源按照各國的法律法規(guī)給予補償。

2.3對我們的啟示

（1）出于應(yīng)急和國防考慮，歐美等發(fā)達國家從國家層面均制定了衛(wèi)星資源儲備制度，一般采用政府購買服務(wù)的方式。

（2）歐美等發(fā)達國家，均有負責(zé)統(tǒng)一采購衛(wèi)星通信服務(wù)的中央集權(quán)政府部門，衛(wèi)星運營商根據(jù)協(xié)議在相關(guān)政府部門和軍事武裝力量間統(tǒng)一分發(fā)服務(wù)。

3　我國應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源使用存在的問題

我國境內(nèi)的衛(wèi)星運營企業(yè)雖然擁有中星系列、亞太系列以及亞洲系列等在軌運營衛(wèi)星，各系統(tǒng)、各部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求租用衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源，但國家沒有應(yīng)急通信衛(wèi)星資源儲備，遇有緊急狀況，只能依靠國家行政手段要求衛(wèi)星運營企業(yè)臨時調(diào)配轉(zhuǎn)發(fā)器資源。由于衛(wèi)星資源都實行企業(yè)市場化運作，衛(wèi)星運營企業(yè)為追求利益的最大化，最大可能地出售自身的衛(wèi)星通信資源，當(dāng)衛(wèi)星運營企業(yè)的轉(zhuǎn)發(fā)器資源處于基本滿租狀態(tài)時，則應(yīng)急備份能力十分有限。同時，救災(zāi)所使用帶寬的通信優(yōu)先級等需求也得不到有力保障，無法滿足應(yīng)急需求。

此外，我國現(xiàn)有的衛(wèi)星通信系統(tǒng)大多為行業(yè)專網(wǎng)，各系統(tǒng)、各部門均將衛(wèi)星通信作為應(yīng)急手段，由于不同行業(yè)部門分散式采購及緊急購買的衛(wèi)星通信資源管理歸口不統(tǒng)一等因素導(dǎo)致應(yīng)急處置時跨部門、跨行業(yè)協(xié)同工作困難，應(yīng)急處置部門之間不能相互調(diào)劑資源余缺，衛(wèi)星信道資源得不到充分利用，難以統(tǒng)一調(diào)配各行業(yè)已有通信資源為應(yīng)急所用。

4　儲備分析

4.1儲備的必要性

（1）國家戰(zhàn)略需要

國家資源安全是國家安全的重要組成部分，其內(nèi)涵要求實施資源儲備戰(zhàn)略，以增強我國資源后備力量，而衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源作為一種特殊的資源，是國家資源的重要組成部分，應(yīng)服從于國家安全戰(zhàn)略需要，加強戰(zhàn)略性儲備。

此外，國家走出去戰(zhàn)略、海洋發(fā)展戰(zhàn)略、一帶一路規(guī)劃等國家戰(zhàn)略的實施，均對海外衛(wèi)星覆蓋和通信能力提出了更高的要求。而目前我國衛(wèi)星通信資源的布局尚不能充分滿足國家戰(zhàn)略需求，不能很好服務(wù)于國家戰(zhàn)略的實施，因此國家層面應(yīng)從進行衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源儲備，保障衛(wèi)星通信具備全球覆蓋不間斷通信的能力的需求。

（2）國家相關(guān)政策要求

《國務(wù)院關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》中明確指出：要切實加強應(yīng)急機構(gòu)、隊伍和應(yīng)急救援體系、應(yīng)急平臺建設(shè)，整合各類應(yīng)急資源，建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》也提出要“健全應(yīng)急產(chǎn)品實物儲備、社會儲備和生產(chǎn)能力儲備管理制度，建設(shè)應(yīng)急產(chǎn)品和生產(chǎn)能力儲備綜合信息平臺”以及“依托國家儲備和優(yōu)勢企業(yè)現(xiàn)有能力和資源，形成一批應(yīng)急物資和生產(chǎn)能力儲備基地”，衛(wèi)星資源作為應(yīng)急資源的組成部分自然需要貫徹國家相關(guān)政策的要求。

（3）應(yīng)急通信保障需要

首先，我國社會正處于劇烈轉(zhuǎn)型期，國內(nèi)民族問題和國際恐怖主義結(jié)合，涉疆、涉藏等維穩(wěn)行動趨于常態(tài)化，各類突發(fā)事件及重大活動頻繁，黨政軍核心機關(guān)通信保障需求較以往明顯增多。

其次，以往我們更多的是考慮國內(nèi)4類突發(fā)事件，尤其是自然災(zāi)害對應(yīng)急衛(wèi)星資源的需求，但同時也應(yīng)意識到隨著我國近海與鄰國的熱點問題及摩擦頻現(xiàn)，海洋經(jīng)濟及開發(fā)活動大幅增長，使得海島、近海的應(yīng)急通信保障問題顯現(xiàn)，乃至關(guān)系國家發(fā)展的重要海上通道的衛(wèi)星通信覆蓋等問題也已提出，應(yīng)急衛(wèi)星需求明顯增多。因此，亟待加強衛(wèi)星資源的戰(zhàn)略儲備。

（4）應(yīng)急處置部門需求

我國各系統(tǒng)、各部門在應(yīng)急衛(wèi)星資源使用方面存在的問題主要有：按需臨時租用的衛(wèi)星傳輸信道優(yōu)先級得不到充分保障；臨時分散租用衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源，所需成本較高；難以共享其他部門閑置的衛(wèi)星信道資源，資源得不到充分利用等。因此，有必要建立進行國家級衛(wèi)星資源的戰(zhàn)略儲備，以便在緊急情況下由國家層面組織應(yīng)急通信保障時，能夠統(tǒng)一提供國家應(yīng)急通信專用衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源支持保障，解決各部門當(dāng)前在應(yīng)急處置過程中存在的問題。

4.2儲備方式

根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要加大政府購買公共服務(wù)力度，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。結(jié)合我國的實際情況，同時借鑒歐美國家的經(jīng)驗做法，可采用由國家投資，由國務(wù)院應(yīng)急辦或其授權(quán)的部門統(tǒng)一購買商業(yè)衛(wèi)星運營商的衛(wèi)星通信服務(wù)進行應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器帶寬資源戰(zhàn)略儲備。提出以下3種可供選擇的儲備方式：

（1）方式一：保險服務(wù)

由國家投資，按固定衛(wèi)星資源租賃費一定的百分比，以合同形式預(yù)購一定容量的臨時帶寬使用權(quán)，合同期限可為1年或幾年。突發(fā)事件時，商業(yè)衛(wèi)星運營商為應(yīng)急處置部門提供“隨叫隨到”的“應(yīng)急”服務(wù)。同時，保證緊急情況臨時使用時的長優(yōu)先級。此模式類似于美國GSA的不定期交付不定量（IDIQ）合同采購服務(wù)。

（2）方式二：儲備性買斷

由國家投資，以年為計算單位買斷一定容量的衛(wèi)星帶寬使用權(quán)，資源始終分配給應(yīng)急使用，無論該衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源是否空閑，衛(wèi)星公司都不能再租用給其他用戶使用。

（3）方式三：部分買斷、部分保險服務(wù)

由國家投資，買斷一定容量的衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器帶寬資源的使用權(quán)，使其可滿足大多情況下應(yīng)急處置部門的需求。同時，以“保險服務(wù)”的方式預(yù)購一定容量的臨時帶寬使用權(quán)，以彌補應(yīng)對重大突發(fā)事件所需空間段資源的缺口，并保障這部分帶寬緊急情況臨時使用時的長優(yōu)先級。

（4）儲備方式推薦

針對當(dāng)前幾種可供選擇的儲備方式，從政府投資規(guī)模、資源利用率、頻點是否固定、資源滿足需求程度、政府掌控資源能力、響應(yīng)時效等方面進行比較分析，比較結(jié)果如表1所示。

表1　儲備方式比較

通過表1各項指標(biāo)的比較，綜合考慮，建議應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源儲備選擇方式一、三，即采用衛(wèi)星保險服務(wù)模式或部分買斷、部分保險服務(wù)模式進行國家級衛(wèi)星資源戰(zhàn)略儲備。

5　結(jié)束語

由于應(yīng)急衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器服務(wù)對象的特殊性和公共服務(wù)性質(zhì)；同時，鑒于以往處置突發(fā)事件過程中暴露出的衛(wèi)星資源短缺的問題，有必要從國家應(yīng)急通信的大局出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌各行業(yè)部門的衛(wèi)星資源需求，建立國家應(yīng)急通信衛(wèi)星資源儲備機制，以使衛(wèi)星信道資源得到充分利用，并更好地為應(yīng)急所用。

Thoughts on strengthening the resource reserve of emergence satellite transponder in China

WANG Wenyue，ZHANG Yu，HE Luting，GE Yan

This paper introduces the reserve modes of emergency satellite transponders in several typical countries and regions， analyze the existing problems in the use of satellite transponders resources in our country.We propose to establish a national emergency satellite transponder resources strategic reserve mechanism and appropriate reserving ways. Considering the national strategic needs， the requirements of relevant national policies， demands of emergency communication guarantee and the needs of emergency disposal department， our country need to establish a national emergency satellite transponder resources strategic reserve mechanism immediately. Comparing the experiences and practices of the typical countries and regions in the world and China’s actual situation， we recommend applying satellite insurance service mode or part of buyout，part of insurance service mode to reserve our national satellite resources strategic.

emergency communications； satellite transponders； resource reserve mode

2016-05-09）