洑冬赟華東政法大學(xué) 上海 200042

民營(yíng)銀行設(shè)立之法律路在何方

洑冬赟
華東政法大學(xué) 上海 200042

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和自由化，我國(guó)原有的金融體系已無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益擴(kuò)大的資金需求。2015年我國(guó)5家試點(diǎn)民營(yíng)銀行的開立給金融體系創(chuàng)新翻開了新的篇章。本文嘗試從立法角度對(duì)民營(yíng)銀行的設(shè)立進(jìn)行分析，為我國(guó)民營(yíng)銀行法規(guī)的完善提出一些建議。

民營(yíng)銀行；發(fā)起人資格

1992年，黨的十四大在北京舉行，大會(huì)宣布改革開放，確定中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入新的改革時(shí)期。隨著市場(chǎng)的開放及國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，我國(guó)非公有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入了極大的活力。但由于金融機(jī)構(gòu)和金融行業(yè)的特殊性，為保障市場(chǎng)的穩(wěn)定和廣大儲(chǔ)戶的資金安全，政府對(duì)商業(yè)銀行的發(fā)起和設(shè)立始終保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。雖然早在1996年1月12日，即成立了中國(guó)大陸第一家由民間資本設(shè)立的全國(guó)性商業(yè)銀行----以劉永好的新希望集團(tuán)，張宏偉的東方集團(tuán)，盧志強(qiáng)的中國(guó)泛?？毓杉瘓F(tuán)，王玉貴代表的中國(guó)船東互保協(xié)會(huì)等為發(fā)起人的中國(guó)民生銀行；同時(shí)我國(guó)也發(fā)展了城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等多種商業(yè)銀行的形式。但是，此類銀行的治理很大程度上仍由政府主導(dǎo)，而非完全的市場(chǎng)化自主經(jīng)營(yíng)。金融體系結(jié)構(gòu)仍然處于國(guó)有資本主導(dǎo)的地位，從而導(dǎo)致了銀行在向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供資金支持時(shí)，所選擇的行業(yè)和企業(yè)具有很大的傾向性。銀行更偏向于為國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資本持股的企業(yè)發(fā)放貸款，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)重要角色的非公有制企業(yè)----民營(yíng)企業(yè)所獲得資金支持的渠道相對(duì)較少，從而出現(xiàn)了企業(yè)發(fā)展需求和資金供給的不均衡現(xiàn)象。金融體系結(jié)構(gòu)逐漸滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已無(wú)法滿足當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

隨著中國(guó)加入WTO，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，為了更好的適應(yīng)市場(chǎng)主導(dǎo)的全球化經(jīng)濟(jì)，2003年左右，我國(guó)國(guó)內(nèi)也掀起了一場(chǎng)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立民營(yíng)銀行的激烈爭(zhēng)論，學(xué)術(shù)界同時(shí)提出了諸多理論。然而礙于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于穩(wěn)定金融體系有較高的要求，故并未有具體的實(shí)踐。

直至2013年7月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，該意見也被稱為“金融十條”，其中第九條指出：“鼓勵(lì)民間資本投資入股金融機(jī)構(gòu)和參與金融機(jī)構(gòu)重組改造。允許發(fā)展成熟、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行在最低股比要求內(nèi)，調(diào)整主發(fā)起行與其他股東持股比例。嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。探索優(yōu)化銀行業(yè)分類監(jiān)管機(jī)制，對(duì)不同類型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)地域和業(yè)務(wù)范圍上實(shí)行差異化準(zhǔn)入管理，建立相應(yīng)的考核和評(píng)估體系，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣覆蓋、差異化、高效率的金融服務(wù)?！?/p>

此類指導(dǎo)意見的出臺(tái)，極大的刺激了各路民間資本開辦銀行的熱情。截止2013年9月底國(guó)家工商總局核準(zhǔn)了蘇寧銀行股份有限公司、華瑞銀行股份有限公司、國(guó)民銀行股份有限公司、中聯(lián)銀行股份有限公司、錫商銀行股份有限公司等5家民營(yíng)銀行名稱。2013年11月4日，獲得國(guó)家工商管理總局名稱預(yù)核準(zhǔn)的民營(yíng)銀行數(shù)量達(dá)到23家。僅僅相差一個(gè)月的時(shí)間，預(yù)核準(zhǔn)的民營(yíng)銀行名稱數(shù)量即達(dá)到了四倍之多，由此可見，市場(chǎng)對(duì)民營(yíng)銀行設(shè)立的反響極為熱烈。

2014年，“在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”被列為當(dāng)年改革重點(diǎn)工作，并且由銀監(jiān)會(huì)牽頭推進(jìn)。銀監(jiān)會(huì)主席尚福林同時(shí)表示，對(duì)于民營(yíng)銀行的試點(diǎn)，銀監(jiān)會(huì)將本著成熟一家審批一家的原則，審慎推進(jìn)。

2015年7月，首批5家試點(diǎn)民營(yíng)銀行全部開業(yè)，分別為深圳前海微眾銀行、上海華瑞銀行、浙江網(wǎng)商銀行、天津金城銀行、溫州民商銀行。然而截至該5家民營(yíng)銀行全部開業(yè)，我國(guó)對(duì)民營(yíng)銀行設(shè)立的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定也僅僅局限于2013年的“金融十條”和2015年6月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》。該通知確立了建立民營(yíng)銀行的基本原則和基本準(zhǔn)入條件，并對(duì)民營(yíng)銀行發(fā)起人財(cái)務(wù)狀況確定了基本的要求。

不過(guò)，通知中對(duì)于民營(yíng)銀行的發(fā)起人要求并未提出更為細(xì)致的規(guī)定。發(fā)起人的最低注冊(cè)資本要求、發(fā)起人身份和國(guó)籍要求也均未在通知中體現(xiàn)。目前所能查詢到的對(duì)民營(yíng)銀行的設(shè)立更為詳細(xì)的規(guī)定，僅為各新聞媒體報(bào)道中提及的民營(yíng)銀行設(shè)立“十二條細(xì)則”。然而并無(wú)官方渠道可以搜索到相關(guān)“十二條細(xì)則”的具體內(nèi)容。

反觀我國(guó)對(duì)一般商業(yè)銀行的設(shè)立，分別制訂了《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》和《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)外資銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》，該兩部實(shí)施辦法，對(duì)中資商業(yè)銀行和外資銀行的發(fā)起人都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)定一方面給計(jì)劃設(shè)立商業(yè)銀行的發(fā)起人提供參考，便于有意向作為銀行發(fā)起人的機(jī)構(gòu)以此為標(biāo)桿進(jìn)行企業(yè)整改；另一方面也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審批提供了標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也利于商業(yè)銀行設(shè)立的一致性，避免出現(xiàn)商業(yè)銀行良莠不齊的情況。

筆者認(rèn)為，雖然目前我國(guó)已存在《商業(yè)銀行法》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》和《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)外資銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，并對(duì)一般商業(yè)銀行的設(shè)立進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。但這些法律法規(guī)的制定，均是建立在原本舊的金融體系的基礎(chǔ)上對(duì)商業(yè)銀行的設(shè)立進(jìn)行的規(guī)范。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐步放開，5家試點(diǎn)民營(yíng)銀行的設(shè)立和各自不同的市場(chǎng)定位勢(shì)必對(duì)金融體系產(chǎn)生重大影響，而我國(guó)目前對(duì)于銀行設(shè)立的法規(guī)將無(wú)法滿足民營(yíng)銀行設(shè)立的常態(tài)化和民營(yíng)銀行運(yùn)作的規(guī)范化。

“民營(yíng)”，首先是我國(guó)獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)概念，此概念最早出現(xiàn)于國(guó)有企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，為了避免被戴上私有經(jīng)濟(jì)的帽子，所有的非公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制企業(yè)被統(tǒng)稱為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)。這樣的定義是建立在我國(guó)改革開放初期對(duì)私有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，然而在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，原本的民營(yíng)概念顯然已無(wú)法滿足對(duì)希望進(jìn)入金融市場(chǎng)的民營(yíng)資本進(jìn)行解釋和定位。我國(guó)法律法規(guī)中，并未對(duì)“民營(yíng)”給予準(zhǔn)確的定義，當(dāng)前民營(yíng)銀行的各類指導(dǎo)意見當(dāng)中也未對(duì)民營(yíng)銀行的概念進(jìn)行界定。我國(guó)民營(yíng)銀行的資本來(lái)源能否有國(guó)有資本的參與，能否有國(guó)外資本的加入，抑或必須全部為境內(nèi)民間資本，這類問(wèn)題，目前的法律法規(guī)中我們無(wú)法找到答案。

法律定位的缺失也導(dǎo)致了民營(yíng)銀行在我國(guó)金融體系中定位的模糊，相比較原先的中資銀行和外資銀行的分類，民營(yíng)銀行是否應(yīng)當(dāng)作為單獨(dú)的銀行類別進(jìn)行監(jiān)管；相對(duì)于國(guó)有四大銀行和股份制商業(yè)銀行的分類，民營(yíng)銀行又是否是更加細(xì)化的商業(yè)銀行。這些問(wèn)題，除了對(duì)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在日后工作中的監(jiān)管方式、監(jiān)管力度會(huì)產(chǎn)生影響，也是民營(yíng)銀行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中找到自身的市場(chǎng)地位和發(fā)展方向的重要前提。

參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)上世紀(jì)九十年代初對(duì)民營(yíng)銀行設(shè)立的一系列法律規(guī)定：1990年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部”制訂了商業(yè)銀行設(shè)立的23條標(biāo)準(zhǔn)及24項(xiàng)優(yōu)先考慮原則，對(duì)民營(yíng)銀行的設(shè)立制訂了相對(duì)詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，在銀行發(fā)起人資本限定、股權(quán)比例方面都進(jìn)行了詳細(xì)限定，同時(shí)也主管機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、金融形勢(shì)，限制設(shè)立銀行的數(shù)量，從而保持了主管機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)銀行的設(shè)立的絕對(duì)限制權(quán)力。

筆者認(rèn)為，目前我國(guó)民營(yíng)銀行設(shè)立的法律規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)可以參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)九十年代初的做法，對(duì)民營(yíng)銀行發(fā)起人的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，以降低金融市場(chǎng)中民營(yíng)資本計(jì)劃設(shè)立、發(fā)起民營(yíng)銀行時(shí)的籌備成本，也使得民營(yíng)銀行的設(shè)立更加的標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、專業(yè)化。

民營(yíng)銀行設(shè)立法律的進(jìn)一步細(xì)化有利于我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加科學(xué)和規(guī)范的對(duì)金融市場(chǎng)的進(jìn)行管理，也有助于民營(yíng)銀行逐步作為金融市場(chǎng)重要組成部分從而為實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更大的支持。在這樣的基礎(chǔ)上，相信同時(shí)也能夠倒逼我國(guó)其他國(guó)有銀行和股份制銀行進(jìn)行進(jìn)一步商業(yè)化的改革，從而推進(jìn)整個(gè)金融體制的創(chuàng)新，以順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

[1]齊雁冰.22家上市公司全想辦銀行民營(yíng)銀行概念股遭熱炒,北京青年報(bào),2013-9-25.

[2]民營(yíng)銀行試點(diǎn)首批確定5家,京華時(shí)報(bào),2014-3-12,第10 版,http://epaper.jinghua.cn/html/2014-03/12/content_71566.htm

[3]邱兆祥.民營(yíng)銀行登堂入室的時(shí)候到了.現(xiàn)代商業(yè)銀行,2003[10].

[4]國(guó)務(wù)院辦公廳,關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見,2013-7-1.

洑冬赟（1985.12—），女，漢族，籍貫：江蘇省無(wú)錫市，學(xué)歷：本科，單位名稱：華東政法大學(xué)，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué).