文/楊珺麗 高士博

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文/楊珺麗 高士博

“城中村”是我國特殊城鄉(xiāng)二元體制在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中催生的獨特的城市形態(tài)，是政府、市場和個體驅(qū)動力多重作用下的城市社會空間統(tǒng)一體。“城中村”改造已成為不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)。“城中村”的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)水平落后、人居環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、生態(tài)環(huán)境惡劣等多個方面，這與“城中村”土地利用存在一定的關(guān)系。因此，改造“城中村”，關(guān)鍵在于土地利用建設(shè)。

一、概念界定

（一）新型城鎮(zhèn)化概念

“新型城鎮(zhèn)化”最早是在2001年“十五”計劃綱要中提出的，至今已有十多年的時間，但真正開始重視“新型城鎮(zhèn)化”這一概念是黨的十八大，特別是2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次正式提出“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”，并將其確立為未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長動力和擴大內(nèi)需的重要手段。新型城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。針對城鎮(zhèn)化用地問題，中央提出，新型城鎮(zhèn)化要提高土地利用率，集約用地，避免“攤大餅式”的城鎮(zhèn)擴張。

（二）“城中村”內(nèi)涵及本質(zhì)

“城中村”一詞是一種約定俗成的表達(dá)，許多學(xué)者和研究人員由于研究視角、思路及背景的不同對其有不同的定義。在地理學(xué)范疇里，“城中村”被視為城市空間重構(gòu)過程中，快速城市化、城鄉(xiāng)二元管理制度、城鄉(xiāng)二元土地制度以及外來人口大量涌進(jìn)的產(chǎn)物。原本位于城區(qū)邊緣的農(nóng)村地區(qū)被劃于建成區(qū)規(guī)劃內(nèi)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市一部分，但卻保留了原有的建筑形態(tài)和管理模式?！俺侵写濉蓖恋匾?guī)劃混亂、地價便宜、住房租金低廉，使其成為外來務(wù)工流動人口的集聚地，因此，“城中村”人員構(gòu)成復(fù)雜，流動性和不安定性成為“城中村”內(nèi)部的特征。

二、新型城鎮(zhèn)化與“城中村”的關(guān)系

（一）新型城鎮(zhèn)化與“城中村”改造的矛盾關(guān)系

1.規(guī)劃建設(shè)有待完善，土地利用不集約?！俺侵写濉痹谠缙谶€未被納入城市建設(shè)用地之時，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，居住用地、商業(yè)用地和工業(yè)用地劃分不明顯，相互交錯，建設(shè)混亂，分布零散，以獨家獨戶的傳統(tǒng)家庭模式建筑為主，建筑物多是破舊低矮的平房、簡易樓房及臨街搭建的商鋪，房屋建筑相對城市來說占地面積大，形成土地占有率高、利用率低、產(chǎn)出率更低的惡性循環(huán)體系。由于“城中村”本身的規(guī)劃用地不合理，占據(jù)大量的土地資源，使用城市建設(shè)空間不足，不但造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費，而且還直接影響了城市發(fā)展的總體布局。

此外，部分改造后的“城中村”同樣也出現(xiàn)土地資源浪費現(xiàn)象，一些用地單位得到土地使用權(quán)后沒有進(jìn)行建設(shè)反而出現(xiàn)了囤地現(xiàn)象。土地資源稀缺與建設(shè)發(fā)展不斷增加的土地需求之間的矛盾在不斷加劇，部分單位或房地產(chǎn)商以此牟取暴利，這不僅不利于土地的集約利用，并且無形中造成房價的上漲，對我國土地市場的規(guī)范運行起副作用。

2.環(huán)境安全隱患大，發(fā)展不智能?！俺侵写濉钡钠毡樾蜗罂梢杂?“臟、亂、密、暗”四個字來形容?！俺侵写濉钡某鞘谢A(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏，環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施不完善，居住環(huán)境臟亂差。這不僅影響到市容，更令人擔(dān)憂的是其在防澇、抗震、消防、防盜等方面存在的安全隱患?！俺侵写濉苯ㄖ谠A(chǔ)上加建、擴建，多為違章建筑，而且結(jié)構(gòu)質(zhì)量不高，采光通風(fēng)惡劣，道路狹窄，一旦發(fā)生火災(zāi)等將會產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果。排水設(shè)施不合理導(dǎo)致經(jīng)常性的內(nèi)澇，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等量少質(zhì)低。另外，由于監(jiān)管缺失和利益驅(qū)動，村民總是想著自家住宅盡可能占據(jù)公共空間，進(jìn)而在“城中村”內(nèi)形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨特的“風(fēng)景”，不僅嚴(yán)重影響了城市的整體景觀，而且使得“城中村”內(nèi)部空間不流通并造成潛在的危險。

3.耕地面積減少，土地利用不“綠色”。由于建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)調(diào)整以及天災(zāi)等原因，我國耕地大面積減少。其中建設(shè)用地占用耕地是不可逆的過程，“城中村”原本的農(nóng)田大部分都是由于城市擴張轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地的。土地生態(tài)系統(tǒng)既有社會屬性又有自然屬性，但就目前“城中村”土地利用來看，土地往往沒有充分地發(fā)揮自身的自然生態(tài)功能，“綠色”城鎮(zhèn)化的豐富內(nèi)涵沒有得到充分體現(xiàn)。公共綠地面積少、居住環(huán)境差等問題都在“城中村”中表現(xiàn)出來，對居民身體健康造成很大的威脅。

（二）新型城鎮(zhèn)化背景下對城中村土地利用的要求

1.調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，走集約化發(fā)展之路。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)要建設(shè)集約型城鎮(zhèn)，更多強調(diào)的是土地資源的集約利用。然而“城中村”的土地利用存在著很明顯的土地資源浪費現(xiàn)象。土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是“城中村”土地利用規(guī)劃的關(guān)鍵。要充分考慮土地的經(jīng)濟(jì)功能和社會服務(wù)功能，對村中的區(qū)域劃分和功能布局進(jìn)行協(xié)調(diào)，優(yōu)化布局。根據(jù)土地利用的“圈層”布局結(jié)構(gòu)，改造“城中村”土地布局。要有針對性地進(jìn)行規(guī)劃改造，用最小的投入取得最大的效益，避免土地資源的浪費，走集約發(fā)展之路。同時，土地利用既要平面布局合理，也要考慮各類建筑物垂直用地的要求。要合理確定不同地段建筑高度和容積率，努力在一定數(shù)量的建設(shè)用地上給“城中村”村民帶來高額收益和就業(yè)機會，實現(xiàn)利益最大化。另外，對于在“城中村”改造后出現(xiàn)的土地閑置和囤地現(xiàn)象，政府應(yīng)該采取嚴(yán)厲的措施，制止和預(yù)防對土地的壟斷。嚴(yán)格監(jiān)控對開發(fā)區(qū)土地用途的管理，在規(guī)定期限內(nèi)未實行開發(fā)建設(shè)的土地應(yīng)強制收回。

2.以人本主義為原則，保障環(huán)境舒適與安全。首先，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，保障環(huán)境的舒適與安全是“城中村”村民對于居住環(huán)境的基本要求。在規(guī)劃時不能忽視基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)配套設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)拓寬道路、完善污水排放系統(tǒng)以及大力建設(shè)公共娛樂場所等實施，從村民的利益出發(fā)，整體改善村民的生活環(huán)境，提高“城中村”村民的生活質(zhì)量，增加村民的幸福感和安全感。其次，新型城鎮(zhèn)化是關(guān)于人的城鎮(zhèn)化，而“城中村”的改造在更多的情況下是關(guān)于地的改造，忽略了對人的改造，即缺乏在改造過程中對村民發(fā)展意識、創(chuàng)新意識、生活方式及行為方式等的有效引導(dǎo)。在對地進(jìn)行規(guī)劃改造的同時應(yīng)當(dāng)加強引導(dǎo)村民的發(fā)展意識，引導(dǎo)其適應(yīng)改造后的發(fā)展環(huán)境，并為其由村民轉(zhuǎn)型為居民的過程提供有效的制度保障，使每個村民都能參與其中。

3.合理布局綠色生態(tài)用地，走“綠色”城鎮(zhèn)化之路。新型城鎮(zhèn)化具有豐富的“綠色”城鎮(zhèn)的內(nèi)涵，“城中村”作為城鎮(zhèn)化遺留的問題地域，要想加快城鎮(zhèn)化步伐，成為真正的城鎮(zhèn)，就更不能忽視“綠色”城鎮(zhèn)的建設(shè)。在“城中村”的土地利用布局上，不能單純考慮土地的經(jīng)濟(jì)效益，也應(yīng)合理發(fā)揮土地的自然生態(tài)功能。不能將“城中村”的所有土地都用于城市建設(shè)，應(yīng)該留有一定數(shù)量的土地建設(shè)公共綠地，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，保證經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏。同時要注意公共綠地的合理布局，以期實現(xiàn)最大的生態(tài)效益。不盲目追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，注重村莊的內(nèi)涵建設(shè)，打造高品質(zhì)、高水準(zhǔn)的新型環(huán)保社區(qū)，走“綠色”發(fā)展之路。

三、上海“城中村”土地利用發(fā)展特征

“城中村”具有雙重特性，是緣于自然村落被城建用地所包圍。耕地被征用后，在城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、流動人口涌入、城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟(jì)制度等背景下形成了以出租經(jīng)濟(jì)（出租房屋及集體物業(yè)）為支撐的“原住村落社會”及以流動人口為居住主體的低收入聚居社區(qū)。城市政府主導(dǎo)的“城中村”改造是基于其所引發(fā)的種種問題來進(jìn)行的，認(rèn)為通過“物質(zhì)性手段”可以予以解決，但卻沒有認(rèn)識到“城中村”作為流動人口低收入聚居區(qū)的第二重特性，以及在我國城鎮(zhèn)化背景下城市流動人口聚居區(qū)存在的必然性（圖1）。

圖1　“城中村”演化階段及其問題

（一）上海市“城中村”類型

上海市“城中村”大多形成于20世紀(jì)80、90年代和21世紀(jì)初，主要是在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中因資金、動遷等原因而產(chǎn)生的，具體分為四種類型：

一是帶征地遺留型。作為重大工程的帶征地，雖然土地已轉(zhuǎn)為國有，農(nóng)民戶籍已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)，并且建立了社會保障，但由于資金、動遷等原因，宅基地上的房屋沒有拆除。這類“城中村”多是一些“邊角料”地塊，面積小，形狀也不規(guī)則，難以有效開發(fā)利用。二是房地產(chǎn)開發(fā)遺留型。前些年作為“毛地”出讓的地塊，在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，因動遷等原因被擱置下來，有些已被認(rèn)定為閑置土地。三是產(chǎn)業(yè)開發(fā)遺留型。由于資金等原因，前些年一些開發(fā)區(qū)在建設(shè)過程中沒有實施成片開發(fā)，而是零星引進(jìn)項目進(jìn)行點狀開發(fā)，由此導(dǎo)致一些村宅散落在開發(fā)區(qū)中，形成“廠中村”。四是規(guī)劃實施滯后型。在外環(huán)綠帶、生態(tài)敏感區(qū)以及高壓線廊道、鐵路道旁等規(guī)劃控制區(qū)域內(nèi)的村落，土地雖早已被征收，但由于資金等原因，未能按照規(guī)劃要求將地上的房屋實施拆除。隨著周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)的完成，這些村落就自然變成了“城中村”（表1）。

表1　上海市“城中村”類型及其主要分布區(qū)域

（二）上海市“城中村”改造現(xiàn)狀

1.“城中村”改造進(jìn)展。自1992年上海市第六次黨代會開始，市政府就把加快舊城改造列為重要戰(zhàn)略來執(zhí)行。2001-2005年，《上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則》要求舊改補償標(biāo)準(zhǔn)以市場化評估價為準(zhǔn)，實行貨幣安置為主、“拆、改、留”并舉的改造政策，共實現(xiàn)2053萬平方米的舊房拆遷改造。2006-2009年，上海市啟動第三輪舊城改造，共改造拆遷規(guī)模近800萬平方米。上海市十四屆人大常委會第十四次會議強調(diào)2015年前啟動35個“城中村”地塊改造，2014年先啟動11個，“城中村”改造在穩(wěn)步推進(jìn)中。近年來，上海市委、市政府高度重視“城中村”改造工作，有關(guān)部門出臺了一系列支持政策，各區(qū)縣加大改造力度，取得了一定成效。

2.“城中村”土地利用改造方式。根據(jù)《關(guān)于上海市開展“城中村”地塊改造的實施意見》，目前上海市“城中村”土地利用改造存在三種改造方式。一是采取土地儲備方式。各有關(guān)區(qū)政府通過土地儲備方式（市級土地儲備機構(gòu)不參與），對“城中村”地塊實施土地征收、補償安置和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)營性土地形成“凈地”后公開招拍掛出讓，由受讓人按照規(guī)劃開發(fā)建設(shè)。二是采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造方式。以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為改造主體，可引入合作單位共同改造開發(fā)。改造方案在市、區(qū)有關(guān)部門指導(dǎo)下，經(jīng)村民集體討論確定后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或合作單位自籌資金改造開發(fā)。三是采取公益性項目建設(shè)方式?！俺侵写濉钡貕K規(guī)劃建設(shè)為公益性項目的，可通過組織實施公益性項目建設(shè)，對“城中村”地塊進(jìn)行改造，以改善和提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

四、“城中村”土地利用改造瓶頸

（一）改造成本巨大，資金不足

2002-2011年，閔行區(qū)在莘莊、梅隴、七寶、虹橋四鎮(zhèn)和古美、新虹兩個街道約73平方公里“城中村”區(qū)域內(nèi)，用10年時間完成6700余戶農(nóng)戶動遷，拆除舊房面積130余萬平方米。但據(jù)閔行區(qū)政法委調(diào)研分析，隨著“城中村”土地增值效應(yīng)越來越大，剩余部分的改造治理成本持續(xù)走高。在七寶聯(lián)明、滬星，梅隴華一、隴興、行南等尚未征地改造完畢的村，現(xiàn)有宅基地建筑密度高，拆遷資金總需求達(dá)60余億元，這筆資金對當(dāng)?shù)卣院喼笔且粋€天文數(shù)字。對地方而言，徹底改造是根治“城中村”問題的最佳方法。然而，現(xiàn)實中的種種掣肘，尤其是巨大的改造成本，使大批“城中村”無法輕易走上改造之路。

（二）產(chǎn)權(quán)不明，重新規(guī)劃困難

“城中村”內(nèi)存在大量違法違章建筑，由于法律條文不足與“城中村”內(nèi)違法現(xiàn)象具有普遍性，“城中村”許多建筑產(chǎn)權(quán)不明，新的規(guī)劃實施進(jìn)退兩難：若承認(rèn)這些違法建筑的產(chǎn)權(quán)，則會激發(fā)更多的違法建筑的搶建；若不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)，強拆如無法實施，改造也無法進(jìn)行。

（三）村民積極性不高

目前上海市“城中村”改造主要是政府土地儲備模式，即先征收（或收回），由土地儲備公司完成動遷安置和補償形成“凈地”后，再公開出讓和開發(fā)。此模式雖有利于保障被拆遷居民利益，但可能面臨村民參與積極性不高的局面。并且改造時進(jìn)行的地價優(yōu)惠或大量資金補貼可能影響到地價收益，進(jìn)而延緩城市建設(shè)步伐，且易造成土地供應(yīng)失控，進(jìn)而沖擊商品房市場。

五、發(fā)展路徑

（一）“城中村”改造必要性

1.上海市作為我國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心，國際間的交往頻繁，其城市形象在一定程度上代表了國家的形象，“城中村”的“臟、亂、差”與我們的國家形象不相符。改造“城中村”有利于改善城市形象，推進(jìn)宜居城市的建設(shè)。

2.上海市被稱為“寸土寸金”的城市，其土地資源的匱乏有目共睹，進(jìn)一步改善“城中村”，有利于盤活存量用地，推進(jìn)土地的節(jié)約集約利用?！俺侵写濉眳^(qū)位條件好、開發(fā)利用潛力大。加強“城中村”改造，對于提高土地利用效率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)具有重要價值。

3.“城中村”的改造涉及人民群眾的切實利益，上海的外來人口數(shù)量巨大，且大多低收入者居住在“城中村”地區(qū)。“城中村”的改造不僅是一項重要的民生工程，更是推進(jìn)“城中村”村民市民化的重要途徑，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分。

（二）對策建議

1.改善基礎(chǔ)設(shè)施，以市場化的方式改造“城中村”。改造“城中村”的成本巨大，單靠政府部門投入資金實施改造是很困難的?？蓪⑸写嬗幸欢▋r值的“城中村”進(jìn)行整治，配備完善的水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，改善生態(tài)環(huán)境，將其塑造成具有外資吸引力的區(qū)域，通過多種途徑不斷吸引外資開發(fā)商投資，以市場化機制改造“城中村”。但值得注意的是，市場化的前提是政府的統(tǒng)一規(guī)劃，改造項目應(yīng)在政府的主導(dǎo)下，堅持規(guī)劃先行的原則，實施的方案對城市的發(fā)展應(yīng)具有長遠(yuǎn)的意義。

2.突破創(chuàng)新，完善制度，循序漸進(jìn)改造。對于現(xiàn)有相關(guān)政策進(jìn)行整合，規(guī)劃部門要對納入市統(tǒng)一組織實施改造的“城中村”區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌安排，在土地政策上予以支持，要創(chuàng)新土地出讓政策，在堅持“同地、同權(quán)、同價”原則的前提下，健全市級層面集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)平臺，明確相關(guān)程序，完善土地指標(biāo)股價體系。對于“城中村”建筑存在產(chǎn)權(quán)不明、難以治理的問題的，當(dāng)務(wù)之急是完善土地制度，制定合理的土地法規(guī)，健全管理體制。對“城中村”的治理進(jìn)行優(yōu)先級分類，對城市發(fā)展作用大的村莊優(yōu)先改造，分等級、分階段實施改造方案，循序漸進(jìn)，切勿過激改造。

3.均衡政府、開發(fā)商和農(nóng)民三方利益。一方面要以改變“城中村”現(xiàn)狀為基本出發(fā)點，以改善“城中村”居民的生活環(huán)境為根本目的，積極主動搭建工作平臺，做好政策引導(dǎo)，吸引開發(fā)商進(jìn)入，做好宣傳發(fā)動，爭取農(nóng)民支持。另一方面給予參與“城中村”改造的開發(fā)商稅收減免、規(guī)土政策優(yōu)惠，提高本地農(nóng)民參與“城中村”改造積極性，尊重民意，推行鼓勵措施。在改造前應(yīng)深入村莊內(nèi)部進(jìn)行廣泛的調(diào)研，充分了解村內(nèi)的具體情況與居民意愿，收集居民意見并參考制定相關(guān)的改造實施方案。針對村民改造積極性不高的情況，可適當(dāng)推出相應(yīng)的鼓勵措施，如適當(dāng)提高補償金額，對重新購置土地房產(chǎn)的居民提供優(yōu)惠政策等。

4.因地制宜，采取“一村一案”形式。對已經(jīng)征地但還沒有動遷的“城中村”，或者是土地雖未轉(zhuǎn)性但對城市整體形象產(chǎn)生重要影響的“城中村”，要徹底進(jìn)行整體動遷安置，推廣閔行區(qū)虹橋、徐匯區(qū)華涇“城中村”整體動遷經(jīng)驗，將農(nóng)民就地或就近安置，促進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對不具備整體動遷安置條件的“城中村”，要加強對其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套的完善。對于既不能就地動遷又不能進(jìn)行改造的“城中村”，可推廣寶山區(qū)的封閉式目標(biāo)管理經(jīng)驗，加大社會治安防范力度，以技術(shù)防范、專職隊伍和群眾參與相結(jié)合，提升綜合治理實力。

（作者單位：華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院）